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如果從全省范圍內開展規范性試點算起，廣東的“三舊”改造及相關政策探索迄今已有3年多。2008年年底，國土資源部與廣東省簽訂合作共建節約集約用地試點示范省的工作協議時，“三舊”改造就被列為其中一項重要的政策創新試點；2009年，經部省協商，《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，以廣東省政府文件形式下發。這份以對全省“三舊”改造進行規范和指導為宗旨的文件，在總結、提煉廣東各地已自行開展的“三舊”改造做法與經驗的基礎上，對實際操作中遇到的一些關鍵性問題進行了政策創新與突破。文件出臺后，在很大程度上推開了全省的“三舊”改造工作，并推進了全省規范化開展“三舊”改造的進程。 事實上，如果再追根溯源，時間要更早一些。2007年6月，佛山市政府出臺了《關于加快推進舊城鎮舊廠房舊村居改造的決定》，其率先開展的試點工作，不僅拉開了廣東省“三舊”改造工作的序幕，而且在相當程度上啟發和帶動了省內其他城市的“三舊”改造工作。 今天，當我們把“三舊”改造看作一項帶有制度探索意義的工作時，廣東所進行的“三舊”改造就已不再指向單純的項目改造工程，而是指在政府規范管理指導下包括管理理念、方式的變革，以及由此而引發的相關政策的創新與探索。 佛山國際家居博覽城：舊廠房和舊城鎮改造的“新政”探索 跨禪城區石灣鎮街道塘頭、沙崗兩村地界而興建的佛山國際家居博覽城，是佛山市政府“三舊”改造的重點示范工程。這座總體規劃用地面積600畝、計劃在2013年全部建成投產的家居龍頭產業城，雖然尚處于施工狀態，就已吸引了一撥又一撥前來考察、調研的領導、專家和投資商。據悉，已有13000多家品牌家居商表示有進駐意向，但受容納量限制，將只有3000家國際高端品牌家居能夠成為首期進駐的“幸運者”。 2007年11月，當這個項目啟動時，這里還是由陶瓷廠、磚廠、包裝廠、水暖器材市場、陶瓷綜合批發市場、有色金屬材料市場以及破舊的民宅、出租房等混合而成的“雜住區”，低矮的廠房、車間、倉庫與民宅交錯，粉塵與廢水、噪音充斥，環境污染嚴重，社會治安混亂，建筑容積率僅1.1。 自改革開放之初建起并逐步發展起來的集體和民營企業，記錄著此地村鎮經濟發展的歷程：1978年塘頭村的總產值僅56.74萬元，但此后經濟總量直線攀升，新世紀后很快就突破2億元，不僅支撐著所在兩個村集體經濟的主要收入，而且在禪城區以至佛山市的相關產業發展中占有極重的分量。 但近年來發展呈現疲軟狀態，增速明顯放緩，后勁已顯不足。 同時，位于市中心城區南大門的這片布局粗放、環境“臟亂”的區域，嚴重影響著整個佛山的城市形象和發展環境，與經濟已進入高速發展階段、正在謀求轉變發展方式、進行產業優化升級、建設現代化都市的佛山新目標極不相稱。當地政府意識到：只有打破原有模式，為進一步優化發展注入新的元素，才能為這里的發展與持續發展帶來新的動力。 這是以佛山國際家居博覽城項目為代表的最早一批大型“三舊”改造項目啟動的基本動因，也成為廣東各地“三舊”改造的最初動因。 既適應經濟轉型的新需求，又能改善投資和發展環境、提高土地利用率，這樣的“拆舊建新”可謂一舉數得，豈不是理所當然的事？然而事實卻沒有這么簡單。 首先是拆遷問題。面對這么多的舊廠房、舊村居所涉及的眾多產權主體，如何讓各種不同的土地所有（使用）權人都能欣然接受拆遷？顯然，擺平各方利益、合理補償與妥善安置是關鍵。如果仍按老辦法，由政府統一出資進行拆遷安置和項目改造，一來政府面臨巨大的資金壓力；二來作為全國集體建設用地流轉試點城市的佛山，集體建設用地依法依規自行流轉的政策已在這里試行了多年，通過協商自愿流轉已成為各土地所有（使用）權人普遍接受的最佳方式，由政府統一征收再行轉讓的方式難以推進。在這樣的背景下，民營企業家左鼐強帶著他的資本“進入”了佛山國際家居博覽城的項目，成為這個項目的投資商。他所成立的佛山國際家居博覽城有限公司在當地政府及有關部門的指導下，與塘頭和沙崗兩村的村委會共同協商，提出了“三舊”改造的可操作方案。由于對拆遷戶進行了妥善安置，確保了村民產權利益的保值增值，兩村村委會及村民代表全部投了支持票。有了產權人的支持，拆遷、土地整合、項目規劃等各項工作全部進入了“順車道”。 其次是復雜的土地權屬問題。項目規劃用地不僅涉及集體建設用地，還涉及國有建設用地；所涉及的集體建設用地中，又包含一部分因歷史遺留問題被法院查封的土地。這些復雜的土地問題顯然是企業無法自行解決的。對此，佛山市國土資源部門在市政府的支持下，對相關政策進行了大膽創新。他們將項目區內一塊面積約100畝的國有建設用地，與項目區附近一塊等面積的集體建設用地進行了置換，這樣就保證了項目區內土地產權的統一性，有利于農村集體整體利益的協商、管理和分配。對于項目區內被法院查封的一塊占地49畝的集體建設用地，政府部門引導投資商積極與原土地糾紛的權利人各方進行協商，并進行利益補償，使原來的土地糾紛得到調處，法院也就解除了對該片地塊的查封。在此基礎上，投資商與集體土地產權的代表人商定，以村集體出租土地、收取年租金的方式，將項目區內的土地按協議流轉給項目公司。 國際家居博覽城項目的建設，使同樣一塊土地上原來僅23萬平方米的簡易建筑，成為一座200萬平方米建筑面積、且集大型公共綠化廣場和地下停車場等于一體的現代商貿城。開業后的頭三年，村集體每年僅土地租金收入就將達到近4000萬元，比改造前提高4倍；而且從第四年開始，地租還將以每年3%的比例遞增，土地權利人的權益得到了根本保障。同時，項目改造后，原有的家具制造業搬遷到欠發達地區，促進了該地區勞動力從第一產業向第二產業轉移，而新的博覽城以商貿為主，也實現了該地區的產業由第二產業向第三產業轉型升級，同時新增加大量就業崗位；土地集約利用程度大大提高了；民間投資和內需拉動了，城鎮面貌改善了……而政府除了政策引導和扶持，只收取了相關稅費。 從佛山國際家居博覽城改造項目，我們可以看到政府在政策方面的創新：一是理念的創新。改以往多由政府主導的模式為“政府引導，市場主導”，讓民間資本進入，讓市場主體直接運營改造過程。二是方式的創新。改以往政府強拆強征的方式為“平等協商”的方式，讓各方利益主體直接協商，實現了和諧改造。三是分配模式的創新。政府只依法依規收取相關管理成本如稅費等，讓土地權利人和投資者更多地分享土地增值收益。四是土地管理政策的探索和創新。包括打破政府壟斷的單一供地渠道、允許集體建設用地使用權出租流轉，允許國有和集體存量建設用地協商等價調整使用等。 廣州市獵德村:“城中村”自主改造的新探索 獵德村可謂廣州市舊城改造中的“釘子村”。這座位于廣州市中心城區、地處珠江新城中央商務區范圍內、享有區位優勢的“城中村”，2007年以前卻是一個“握手樓”、“貼面樓”遍布的擁擠的舊村莊形態。密度極高的農民自建住宅群內，居住著包括7800個村民和3萬多外來租房者，衛生條件惡劣，消防通道狹窄，既有損廣州市的城市整體形象，也成為市區的一個安全隱患。 當然，獵德村的村民們并不缺錢花。自上世紀90年代開始，獵德村土地征用后的留用地累計達360畝，上蓋40萬平方米的房屋，村里每年可收取1億元的租金，村民2007年人均分紅達3萬元，如果再加上各戶出租房屋及其他的勞動或創業收入，獵德村實在是一個“富裕村”。或許正因如此，多年來政府對這片“城中之村”的改造計劃，由于沒能得到村民支持，始終未能實施。 2007年，廣州市政府修建獵德大道，需要征收村里的一大片土地，涉及250間房屋、400戶人家。土地補償標準為每畝30萬元，房屋補償每平方米2800元~3300元。與當時每畝土地300萬元的市價相比，落差很大，加上被征地的部分村民還得搬離村莊，遷到別處去，這對于祖祖輩輩住在這里的村民們來說難以接受。 佛山等地進行“三舊”改造實踐中的一些“新政”，給村民們帶來了新的想法和思路。 村委會討論后決定，變“被動征收”為“主動改造”。2007年4月，他們向天河區政府提出了由村集體自行進行村莊整體改造的申請，拉開了獵德村舊村改造的序幕。 獵德村總用地面積為33.6萬平方米，其中規劃村用地25.4萬平方米。按規劃，村里拿出了一塊面積為9.3萬平方米的土地作為商業辦公用地，申請轉為國有，并交給政府進行拍賣，所得46億元地價款全部返還村里，作為為舊村改造項目的資金。剩下的土地分為兩塊：一塊規劃為集體物業用地，面積3.2萬平方米，采取合作的形式，成立股份公司，由香港合和集團出資10億元，村集體出資9億元，合作建設五星級酒店及商業建筑，合和集團獲得20年經營權，每年向村集體支付1.2億元管理費，20年后交還村集體；另一塊為復建安置區，實際是舊村改造后的新生活區，用地面積13.2萬平方米。 2010年廣州亞運會開幕前，獵德村以現代化新城的風貌與廣州國際化大都市形象深深融為一體：37棟現代化高層住宅拔地而起，其間分布著學校、幼兒園、文化活動中心、衛生服務中心、肉菜市場等公共服務設施，總建筑量共為68.7萬平方米，容積率達5.2，綠地率達30%。此外，還擁有22萬平方米地下停車場。 新建物業對原有合法建筑面積采取“拆一建一補一”的原則進行補償，并對原違法建筑給予1000元/平方米的建筑成本補償。新的安置房有14種戶型可供選擇，樓層采取搖號的形式決定。事實上，由于村民們原來都在宅基地上建起了小樓，居住面積都不小，還建后每戶都可獲新的單元房補償，這種公寓式單元房，租金標準比以前提高了4~13倍。再加上村集體物業經營的收入分紅，改造后的獵德村比以前富裕了許多。 當然，進展順利的獵德村舊村改造，在全村3100多戶人家中，也曾遭遇6戶村民未與村集體簽約的抵制。為此，還鬧上過法庭。最終獵德村村集體勝訴，但并未實施強拆，而是聯合政府各相關部門對這6名“釘子戶”進行疏導調解，最終達成了拆遷補償安置協議。 一個多年難以推進舊城改造的“釘子村”，為何一下子就能順利完成“三舊”改造，并且做到政府、村集體、村民以及投資商各方都滿意？ “三舊”改造中的“新政”探索發揮了重要作用。一是政府采取了“還利于民”的方式，一方面幫助村里將融資地塊“代征代拍”，另一方面將地塊拍賣收益全部返還給村集體進行舊村改造；二是允許村集體自行改造，并引入合作機制參與改造，真正調動了土地權利人的積極性；三是充分尊重村民和村集體股份公司的意愿，允許改造后的村莊仍舊保持集體土地的性質，同時又可以用于經營性建設。 佛山國際家居博覽城和廣州獵德村“城中村”改造項目，只是廣東已經和正在開展的眾多“三舊”改造項目的縮影。在廣州、佛山、深圳、東莞等“三舊”改造工作推進較快的城市，“三舊”改造模式紛呈，僅佛山一地，就總結出十多種模式。除了推進產業轉型升級、提高城鎮化發展質量和土地節約集體利用水平，還有一些項目，完全是本著對文化遺產保護的精神對舊城鎮和舊村莊進行的改造，如廣州的三元里改造項目、佛山的祖廟—東華里片區改造項目等，并沒有過多地在提高容積率上下工夫，而是更注重保留原有風貌，展現其文化韻味，實現城鎮化水平的總體提升。 但是，每一個“三舊”改造項目，都基于一個最根本的共同點：都是在政府的領導、引導和組織管理下，制定科學的“三舊”專項改造規劃和具體改造方案，并充分尊重產權人的意愿，保護產權人的利益，規范管理，有序進行。這條改“舊”謀“新”之路上，傾注了廣東人勇于探索和大膽試驗的精神。廣東“三舊”改造，改的不僅是舊城鎮、舊廠房和舊村莊，還是舊思想、舊觀念和舊體制中不適應新形勢發展的部分“改造”，其謀求建立的，是一個新的發展理念、新的土地利用和發展空間。 （編輯：劉堃茹） (責任編輯：白雪松) |
