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關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)、控制區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房困境的幾點(diǎn)思考

——錦南街道辦事處 

    隨著社會(huì)發(fā)展，各地的城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村居民大量涌入城市，導(dǎo)致城市人口快速膨脹，城市向農(nóng)村擴(kuò)展已成為了必然趨勢(shì)。
    目前，錦南新城，是杭州市規(guī)劃建設(shè)的二十個(gè)新城之一，位于臨安市中心城區(qū)西南部，南鄰杭徽高速公路、北靠吳越大街、西接玲瓏工業(yè)功能區(qū)，未來(lái)將建設(shè)成為獨(dú)具特色，充滿(mǎn)活力的山水生態(tài)宜居城區(qū)。錦南新城的建設(shè)是臨安市城市建設(shè)的飛躍，也是錦南街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大機(jī)遇；但在規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)過(guò)程中，由于城市化推進(jìn)是較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及大量的人力物力，往往需要數(shù)年甚至十幾年的時(shí)間；因此現(xiàn)有的城中村改造及農(nóng)民建房管理和規(guī)劃實(shí)施管理也成為一對(duì)不可調(diào)和的矛盾。筆者對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研和思考。
    一、當(dāng)前規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀：
    為了控制擴(kuò)建成本，減少不必要的浪費(fèi)，地方政府大多采取“先規(guī)劃控制，再逐步實(shí)施”的政策，規(guī)劃好了道路網(wǎng)及區(qū)域功能定位，同時(shí)也控制城郊村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域的住房審批；這就引起了城市規(guī)劃控制與農(nóng)民建房需求之間的矛盾，以筆者所在的臨安市錦南街道為例，依據(jù)《錦南新城總體規(guī)劃》（1999-2020）劃定的城市建設(shè)用地范圍，四至范圍北至吳越大街，南至杭徽高速公路，東至畔湖路，西至玲瓏大道（不包括政府劃定的城市核心區(qū)內(nèi)村莊）。具體行政村包括錦南街道的蘭錦村、卦畈村、楊岱村、柯家村、上畔村，以及玲瓏街道的下前村、東山村等。
    其中錦南街道9個(gè)行政村中有7個(gè)行政村在城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)（以上甘村樟村自然村為界），5個(gè)行政村涉及錦南新城建設(shè)區(qū)域，其中卦畈村、蘭巾村位于錦南新城建設(shè)核心區(qū)塊；楊岱村、柯家村村委基本位于中期控制區(qū)內(nèi)；2010年市委市政府出臺(tái)文件規(guī)定，要求在城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房一律暫時(shí)停批停建，幾年來(lái)，街道及各部門(mén)嚴(yán)格遵守市委市政府的規(guī)定，但是，近來(lái)各村農(nóng)民建房的剛性和改善性需求不斷提高，人大代表和各行政村干部、群眾百姓也向市、部門(mén)、街道反映農(nóng)民建房的迫切需求。
    二、當(dāng)前農(nóng)民建房需求分析：
    1、房屋破舊或危房的拆建
    目前有些村里還存在的七、八十年代的磚木結(jié)構(gòu)甚至是泥墻結(jié)構(gòu)的房屋，已破舊不堪，一旦進(jìn)入雨季，極易引發(fā)事故，急需拆建，以免引發(fā)人員傷亡。
    2、子女婚嫁需要新房
    此類(lèi)人群由于農(nóng)村生活傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，子女長(zhǎng)大成人，而城市商品房?jī)r(jià)高，故迫切地想拆建舊房或重建住房。
    3、改善住房生活條件
    現(xiàn)如今農(nóng)村村民收入增加，原有住房結(jié)構(gòu)不合理，不少村民想要改善居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，于是就有了新的拆建、擴(kuò)建住房的需求。
    4、其他因創(chuàng)建工作要求
    如新農(nóng)村精品村、特色村創(chuàng)建要求拆舊建新，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益巨大驅(qū)動(dòng)建設(shè)的出租房等。
    三、主要矛盾分析：
    1、規(guī)劃的前瞻性和實(shí)施的滯后性之間的矛盾。
    臨安市政府從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合錦南新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)，制定總體規(guī)劃，具有前瞻性和大局性；但從規(guī)劃編制完成到具體實(shí)施尚需一段較長(zhǎng)的時(shí)間，特別是像上畔村、上甘村、柯家村等高速公路以南的村的城市化，保守估計(jì)在五至十年之后，如在這么長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不予農(nóng)民建房審批，難免會(huì)導(dǎo)致一批違章、違法建筑的產(chǎn)生，甚至產(chǎn)生較大的社會(huì)矛盾，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定，因此必須予以高度重視。
    2、政策的強(qiáng)制性和監(jiān)管的薄弱性之間的矛盾。
    隨著規(guī)劃控制區(qū)停批停建政策的持續(xù)，難免會(huì)產(chǎn)生一些違章、違法建筑，而錦南新城和街道尚無(wú)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，僅由市執(zhí)法局規(guī)劃中隊(duì)分列出一小隊(duì)負(fù)責(zé)日常巡邏、發(fā)放停建通知書(shū)等工作，巡查監(jiān)管力量嚴(yán)重不足；玲瓏國(guó)土中心所管轄聯(lián)系玲瓏、錦南兩個(gè)街道，專(zhuān)業(yè)監(jiān)察執(zhí)法人員不到位，疲于應(yīng)付；另外，街道的職能范圍又限制了街道工作人員無(wú)執(zhí)法權(quán)，雖然有2名兼職巡查人員，但僅能做到日常巡查、上報(bào)，無(wú)法及時(shí)、有效地監(jiān)管和具體執(zhí)法，具體到實(shí)際為執(zhí)法剛性強(qiáng)制力不夠到位。
    四、幾點(diǎn)解決途徑思考：
    因此，想要破解好城郊村農(nóng)民建房的困境，就必須處理好規(guī)劃控制與建房需求之間的博弈，掌握好兩者之間的平衡點(diǎn)，既能在維護(hù)人民群眾基本利益的前提下，又能有效地控制好規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建房需求，也能在一定程度上遏制違章搭建，故可以考慮采取“分類(lèi)處理 疏、堵結(jié)合 ”的方法。
    1、分類(lèi)處理
    建議在具體政策上，也應(yīng)各村的地理位置和開(kāi)發(fā)實(shí)施時(shí)間的不同區(qū)別對(duì)待，如蘭錦村正在實(shí)施城市有機(jī)更新、卦畈村面臨錦南新城全面建設(shè)，則可以暫時(shí)停批房屋拆建，統(tǒng)一異地安置；其余楊岱村、市塢村、柯家村、上畔村等行政村則可以高速公路為界，高速公路以北屬近期要開(kāi)發(fā)地段，離錦南新城核心區(qū)域位置相近，開(kāi)發(fā)條件較成熟，可嚴(yán)格控制；而高速公路以南區(qū)域，短期內(nèi)開(kāi)發(fā)較緩，可以對(duì)確實(shí)需要拆建的房屋進(jìn)行有條件嚴(yán)格審批；同時(shí)也對(duì)建房政策要求、程序、面積、層高、限高、宅基地置換、違法處置措施等予以明確。
    2、“疏、堵”結(jié)合
    “疏”即是滿(mǎn)足確實(shí)需要改、擴(kuò)、拆建的農(nóng)戶(hù)的合理建房需求。
    建議盡快完善規(guī)劃管理內(nèi)容，制定《城郊村農(nóng)民建房管理辦法實(shí)施細(xì)則》或相關(guān)文件，；以文件的形式對(duì)規(guī)劃實(shí)施、近期、中期、遠(yuǎn)期實(shí)施范圍、建房要求和審批條件予以明確，堅(jiān)持幾個(gè)原則；一是“一戶(hù)一宅”原則，嚴(yán)格審批流程，堅(jiān)決杜絕一戶(hù)多宅的情況發(fā)生；二是必須符合各行政村新農(nóng)村規(guī)劃的原則，鼓勵(lì)劃出一定區(qū)域作為農(nóng)居點(diǎn)集中安置建設(shè)，禁止隨意損壞規(guī)劃綠地、侵占規(guī)劃道路和占用基本農(nóng)田的行為發(fā)生；三是不得超占超高的原則，嚴(yán)格按照審批面積、高度建造，禁止超占、擴(kuò)建房屋；四是“危舊房改建優(yōu)先”的原則，首先滿(mǎn)足危舊房屋的拆建需求，消除安全隱患，以免造成人身、財(cái)產(chǎn)損失。
    “堵”即是要嚴(yán)格執(zhí)行，強(qiáng)化對(duì)違章違法的打擊力度。
    一是在規(guī)定的核心控制區(qū)內(nèi)，堅(jiān)決執(zhí)行停批停建的政策，采取“一刀切”的政策，不開(kāi)口子、不出漏子；在有條件建設(shè)的區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)格審批，全程監(jiān)管，如有超占、超高等行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處罰；二是建議盡快成立由錦南新城、執(zhí)法局、國(guó)土、街道等部門(mén)組成的專(zhuān)業(yè)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，明確職責(zé)及分工，以避免發(fā)生相互推諉、扯皮的問(wèn)題；同時(shí)也要注重執(zhí)法力度，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違章行為“零容忍”，一旦發(fā)現(xiàn)，立即查處，絕不給違法現(xiàn)象滋生的土壤。
    總之，隨著我市城市化水平的提高和城市規(guī)劃范圍的不斷擴(kuò)大，同時(shí)為加快城市化進(jìn)程，改善城市環(huán)境，提高城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，拓寬城市發(fā)展空間，如何解決城郊村農(nóng)民建房的課題仍在摸索中，隨著規(guī)劃實(shí)施開(kāi)展推向深入，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)后，結(jié)合地方實(shí)際能找到更切合實(shí)際的管理辦法。
  （編輯：趙巖）