隨著我國城市經濟社會的快速發展,城市規模的不斷擴大,交通擁堵、出行不便等城市交通問題,在許多城市特別是一些大中城市日益凸顯,并已引起社會各界的高度關注。

    為此,建設部于今年3 月6 日頒發了《關于優先發展城市公共交通的意見》,為促進城市交通與城市經濟社會的協調發展提供了政策指導。5 月19～20 日,建設部、公安部聯合召開了全國城市公共交通工作會議。會議明確提出,必須大力優先發展城市公共交通,并就城市公共交通的發展原則、方式、目標提出了指導性意見,對優先發展城市公共交通提出了相應的政策建議,對公共交通行業的市場化改革提出了要求。

    天津、貴州等省市積極探索城市公共交通管理新模式,采取有效措施并取得了一定的成效,他們在會上做了經驗介紹。我們在此特別選編刊發其中部分經驗,希望能對其他城市解決交通問題起到借鑒作用。

    天津:深化行業管理體制改革開創公共交通管理新局面

    天津市對公共交通管理體制進行改革,將天津市公共客運管理處改建為天津市客運交通管理辦公室,并賦予其新的職能,明確了新的管理定位,為開創天津城市公共交通管理工作的新局面奠定了堅實的基礎。

    天津市客運交通管理體制現狀

    天津市客運交通管理辦公室的8 項主要職責包括:負責制定全市城市規劃范圍內公共客運交通行業發展戰略,編制公共客運交通行業中長期規劃并組織實施;貫徹執行國家有關公共客運交通行業發展的方針、政策和法律、法規、規章;負責起草公共客運交通行業的地方性法規、規章和行業建設、發展的相關政策,并監督實施;負責全市公共汽車、客運出租汽車、客運汽車租賃及輪渡等從事經營性的各類公共客運交通的統一管理;負責公共客運交通企業經營資質、公交線路的審批和招投標管理工作;對從事公共客運交通經營的企業、個人進行市場準入的資質和資格審批;負責全市客運出租汽車區域經營的統一規劃、審批和管理,領導區縣管理所的工作;負責公共客運交通行業的行政執法,依據法規和規章管理公共客運交通市場,負責有關行政復議受理和行政訴訟應訴工作;制定和實施公共客運交通行業各類技術規范、安全操作規程及服務標準,對經營公交的車輛進行技術性能、服務設施、運營標志等方面的技術管理,加強行風和精神文明建設,并組織監督檢查;指導和組織公共客運交通行業從業企業、從業人員的教育和培訓;指導公共汽車行業協會和出租汽車行業協會的活動。

    目前,天津市公共交通管理的方式采用條塊結合,以條為主,分級管理。天津市客運交通管理辦公室內設綜合處、出租汽車管理處、公共汽車管理處、法規處和稽查執法大隊5 個職能部門。為加強區域性的管理和協調,按照行政區劃分別建立了區縣公共交通管理分支機構,形成了較為系統的管理體系。

    實施管理體制改革,使天津市公共交通管理職能發生了兩點重大變化。一是對管理范圍界定的變化。客運交通管理辦公室負責全市行政區域范圍內的公共汽車客運管理工作。改過去只負責中心城區公共交通市場的管理擴展為全市行政區域。這一變化有利于從滿足天津整體客運需求出發,編制統一的公共交通發展規劃,實施統一的行政管理,符合精簡效能、運轉高效的行政管理原則。二是在管理內容上發生了新的變化。改過去只負責城市公共汽車、客運出租汽車的管理擴展為負責全市公共汽車、客運出租汽車、客運汽車租賃及輪渡等從事經營性的各類公共客運交通的統一管理。這一變化的實質在于,完成了由比較單一性的公共交通管理形式向綜合性公共交通管理形式的轉變,實現了統籌規劃和協調發展。

    天津市公共交通管理體制的特點和優勢有利于城市公共交通的統一規劃、統一管理,增強政府對行業的控制力。近年來,天津市堅持以城市公共汽車為主體、軌道交通為骨干、出租汽車為補充的原則,堅持公共交通與經濟社會同步發展;各類公共交通方式協調發展;城鄉公共交通統籌發展;公共交通設施配套發展的方針,著手制定了天津城市交通規劃,確定了12469 時空通達目標體系。“1”,中心城區內任意一點步行至周圍公交站不超過10 分鐘;“2”,中心城區內任意一點至對外交通換乘樞紐約20 分鐘;“4”,中心城區內任意一點到達8 大組團不超過40 分鐘;“6”,中心城區內任意一點到達濱海新區不超過60 分鐘;“9”,中心城區到達行政區域范圍內外圍區縣主要城鎮不超過90分鐘。

    為實現上述目標,結合城市道路改造及地鐵、輕軌的建設,天津市制定了快速公交線網布局規劃;對常規公交進行重新規劃,確立了骨干線路網絡、喂給換乘線路網絡和區域性線路網絡體系;同時還制定了配合線網規劃實施的公交場站建設規劃,力爭用3 至5 年的時間打造國內領先、世界一流的公共交通體系。

    有利于推進公共交通行業的市場化進程,加快行業發展。天津市公共汽車和出租汽車兩大行業都由過去的獨家壟斷經營轉變為多家經營、多種經濟成分并存,形成了公共汽車、出租汽車、軌道交通共同發展、公平競爭的新格局。截至目前,全市從事公交客運經營的企業已經發展到19 家。與1995 年相比,公交運營線路達到了349 條,增長幅度55. 1 %;線路長度由4962 千米增加到了8154 千米,增長幅度64.3 %;車輛總數由2470 部增加到了6079 部,增長幅度達146 %;車輛萬人擁有量由6. 17 標臺增加到了11. 3 標臺,增長幅度83. 1 %;軌道交通由7. 4 千米增加到近70 千米,增長了8. 46倍。從事出租汽車經營的企業達110 余家,出租汽車32000 部,形成了適度發展、有序競爭、規范經營、有效監督的良好工作局面,促進了公共交通行業的市場化進程。

    有利于增強政府宏觀控制力,實現公共交通資源的合理配置。天津市也曾出現過出租汽車發展過剩的被動情況,市政府及時做出了暫停出租汽車發展、嚴格控制總量的決定,有效地遏制了出租汽車的盲目增長。公共交通行業的集中統一管理,為天津市城市公共交通優化資源配置、最大限度發揮資源優勢提供了體制上的保證。近年來,為優化公交線網資源,天津市按照公交線網規劃的要求,先后對320 余線次進行了優化調整,增強了公交線網整體功能,大幅度提高了公交車輛的滿載率;為發揮交通資源的整體優勢,重點解決好公共汽車與軌道交通和出租汽車等多種交通方式之間的相互銜接和配套。在研究軌道交通規劃配套的同時,一并考慮公共汽車客流支撐和公交場站建設,實現零距離換乘;在規劃建設大型公共汽車場站的同時,一并考慮設置出租汽車場站,在公共汽車主干線路設置出租汽車臨時停靠點,使各種交通資源的優勢得到了最大限度發揮。

    有利于推進依法行政。天津市主要采取了以下幾項措施,首先是凈化出租汽車經營環境。自2000 年以來,行業主管部門對全市客運市場實施了全方位的市場檢查與規范,查處違規經營行為10824 起,查封“黑出租”3200 余部,受理投訴4500 余件。其次是依法維護經營者和從業人員的合法權益。針對出租汽車駕駛員反映比較強烈的亂收費問題,行業主管部門與有關部門共同對出租汽車行業行政事業性收費和經營企業收費情況進行了全面清理。對存在嚴重違法收費行為的天津市誠通運輸有限公司做出了吊銷經營許可證的處罰,規范了企業收費行為。三是統一執法尺度,增強執法力度。在提高執法隊伍素質、堅持文明執法的同時,嚴格做到有法必依、執法必嚴、違法必究,實現了文明執法無違紀、行政復議無撤銷、行政訴訟無敗訴。天津市建設管理委員會供稿

    江蘇:深化改革強化監管確保公共交通持續健康發展

    近年來,江蘇省始終堅持公交優先發展戰略,以市場化為導向,加快推進公交行業改革,以改革促發展。同時,積極探索政府職能轉變,強化市場監管,促進城市公交事業健康有序發展。

    深化改革,開放市場,加快城市公共交通事業發展步伐

    要確保城市公共客運交通市場的健康有序發展,必須深化改革措施,以適應市場經濟發展的需要。江蘇省提出了“產業化發展、市場化運作、企業化經營、法制化管理”的改革發展要求,具體突出了如下4 個方面的加強。

    加強城市公共交通客運市場調控,確保優先發展大運量公共交通,嚴格控制出租汽車和小公共汽車規模。1999 年以來,江蘇省積極扶持大運量公交事業發展,使全省城市的公共汽車由原來的不足5000 輛增加到了現在的11000 多輛,一些大中城市還通過市場引導的方式,使運量小、服務差的小公共汽車逐步退出市場,不僅使城市公共交通結構逐步趨于合理,而且城市公交出行比重有了明顯提高。

    加強對國有公交企業的改革改制,切實增強市場競爭能力。截至目前,全省大部分城市的國有公交企業已完成改制或轉制,大多數企業改制為股份制企業、中外合資企業,有些中小城市的國有公交企業通過整體出讓方式,完全改制成了民營企業。通過改制,公交企業職工的市場意識、效益意識不斷增強;公交企業通過自加壓力、自我完善、自主發展,取得了很好的成效。全省公交企業平均人車比例已從“九五”以前的8 :1 降低到了現在的4 :1 左右,有的公交企業實現了扭虧為盈。

    加強票制改革,增強公交的吸引力與自主發展能力。一方面,及時會同物價部門對公交票價進行調整,防止公交因原材料、油價的上漲出現虧損加大的狀況;另一方面,通過文件、會議、督促檢查等形式,引導各地公交企業通過大力推行“無人售票制”、“乘車一票制”等辦法,實現減員增效。目前,全省城市已經有90 % %以上的公交線路實行了“無人售票制”和“乘車一票制”,南京市還成功取消了月票,使各地公交企業經營效益明顯提高。

    加強行業技術進步,通過引進先進技術和管理經驗,提高公交經營管理的科技含量,實現經營管理效率的提高。目前,南京、無錫、常州、蘇州等許多城市推行了公交IC 卡,無錫還實現了與上海兩地公交IC 卡的互通,不少城市在公交營運、管理方面逐步引入了GPS、GIS 等智能化營運管理技術,使公交企業的人車比例不斷降低,企業效益和行業形象得到了明顯改善。

    改革使江蘇省公交市場繁榮了,形成了多家經營、多種方式共存、優勝劣汰的競爭經營局面,不僅大、中、小公交車輛齊全,而且高、中、低檔次車型完備,真正方便了群眾乘車;公交企業走出困境,走上了健康發展的軌道;改革加快了公交行業的發展,城市公共交通客運結構逐漸趨于合理,大運量公共汽車的主體地位日益突出,城市公共交通行業呈現協調發展的良好態勢。此外,全省城市的公交車型、車況不斷出新,客運服務新舉措不斷增多,百姓對公交服務的滿意度不斷提高。

    強化監管,規范市場,確保城市公共交通持續健康發展

    江蘇省在加快城市公共交通改革和發展的同時,始終突出政府引導、強化監管,重點抓好7 個方面的工作,不斷規范市場,確保城市公共交通持續健康發展。

    抓政策,通過深入研究、積極爭取,不斷出臺有關政策措施,促進公交優先發展。多年來,省建設廳通過深入調查研究,準確把握行業情況,及時向各級政府提出了一系列的政策和措施。在省政府1999 年、2003 年連續出臺關于加快城市市政公用事業改革與發展的文件中,進一步對城市公交行業在有序開放市場、企業改制轉制方面提出了明確目標和要求。對企業改制中資產處置、人員安置、政府財政補貼等方面明確了優惠政策,為全省城市公共交通進一步深化改革、加快發展奠定了基礎。

    抓規劃,通過完善行業規劃、專項設施規劃,強化宏觀調控,確保市場運力運量基本平衡。省建設廳積極引導城市政府編制城市公共交通行業發展規劃,研究市場變化規律,探索城市公共客運結構比例和方式,為各地培育發展城市公共客運交通市場提供依據。結合城市公共客運清理整頓工作,要求各地嚴格控制出租汽車總量,對各地新增出租汽車規定一律由省政府審批。目前,各省轄市均已編制了出租汽車等城市公共客運交通行業專項規劃,由省建設廳評審并經城市政府批準后納入了城市總體規劃進行依法實施。

    抓整治,通過健全管理隊伍,實施清理整頓,切實規范經營管理,強化市場監督。多年來,江蘇省先后印發多個文件,對管理機構職責、人員配置、工作要求等提出明確意見。各城市先后成立了城市客運管理機構,加強了行業管理力量。從2000 年開始,江蘇省全面部署開展城市公共客運交通清理整頓活動,各級政府和管理部門開展了打擊非法營運、清理亂收費和整頓經營秩序等專項整治。全省共查處各類非法營運車輛8000 余輛次;共取消亂收費24項,平均每輛出租汽車每月減輕負擔400 多元;各級管理部門通過嚴格資質審查、加強合同管理、推行示范格式合同等舉措,使企業與駕駛員的關系逐步理順,各種勞資糾紛明顯減少, “小、散、亂”的企業不斷被淘汰,全省出租汽車企業由整頓前的600 多家減少到了目前的不到300家。

    抓建設,通過實施“暢通工程”,認真貫徹落實公交優先政策和措施,加快城市公共交通基礎設施建設步伐。從2000 年開始,江蘇省要求各地認真落實公交優先政策,加大基礎設施投力度,采取多種措施改善經營條件,為城市公共交通發展創造良好環境。各地認真貫徹落實,在新建、改建城市道路時同步建成了港灣式公交停靠站,增設了出租汽車停靠點,南京、蘇州等城市還建成了專門的出租汽車服務中心,使城市公共客運交通營運環境得到很大改善,方便了群眾出行。同時,各地還加快車輛的更新改造,提高車輛檔次,大幅度改善車型結構,平均每年更新的公交車、出租車總數均超過1萬輛以上。

    抓市場,通過建立完善有關審批制度,切實規范全省城市公共客運交通經營權有償使用管理。2002 年,省政府辦公廳印發了《江蘇省城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓管理辦法》,進一步明確各地實施城市公共客運交通經營權有償出讓工作的審批管理制度,重點對市場總量、有償出讓期限、最高收費標準和有償使用費收支管理等方面,做出了嚴格規定。在經營權審批中,堅持專家現場評估、部門集中會辦的辦法,做到了決策科學、辦事方便。

    抓法制,通過健全行業法規,不斷推進依法管理。2002 年頒布的《江蘇省道路運輸市場管理條例》,將城市公共客運交通列入調整范圍,對市場規劃、經營資質、營運和服務監管等方面進行了規定,為全省各地依法管理出租汽車提供了法律依據。此外,南京、無錫、徐州、蘇州等城市的公交、出租汽車管理條例先后通過了省人大審議批準,為實現依法治業提供了依據。

    抓行風,通過開展文明創建和規范化服務活動,不斷促進服務質量和服務水平的提高。南京、無錫、鎮江、蘇州等市開展了“星級達標”評選活動,徐州、蘇州、揚州、常州等市開展了“黨員、勞模先鋒車”、“優質服務標兵車”等創建活動。隨著全省出租汽車行業文明創建和規范服務活動廣泛深入地開展,社會反響日益強烈,群眾滿意度不斷提高。江蘇省建設廳供稿貴州:城市建設要把公共客運交通放在重要位置

    隨著城市經濟的繁榮,城鎮化進程的加速發展,建城區面積的不斷擴大,城市人口的增加,城市公共客運交通在城市人民生產和生活中的地位日顯重要。為此,城市建設要把公共客運交通放在重要位置,優先發展公共交通,已迫在眉睫。

    提高職能管理效率,強化城市公共客運交通管理的領導作用

    1999 年3 月2 日,建設廳所屬的貴州省城市客運交通管理辦公室成立,其主要職責包括:貫徹執行國家和省制定的城市公共客運交通方針、政策,對全省城市公共客運交通的發展規劃和法規實施監察;負責發放全省城市出租汽車營運證和許可證;指導省城市公交協會工作,培訓城市公共客運交通管理人員;向省政府反映全省城市公共客運交通企業的情況和問題,落實省政府的幫扶政策,幫助企業解困等。為順應國家機構改革和城市公共客運交通發展的需要,省客管辦于2001 年12 月11 日正式更名為貴州省城市公共客運交通管理局,主要職責不變,宗旨是為維護城市公共客運交通提供管理保障。

    貴州省相繼出臺了一大批法規、規章和政策性文件,對指導和規范貴州省城市公共客運交通起到了非常重要的作用,使貴州省大部分經濟相對滯后的縣、區、鎮城市公共客運交通的起步、發展做到有章可循、有法可依,使過去管理體制不順帶來的若干歷史遺留問題得到解決。如,貴州省黔西南州興義市城市客運管理,過去一直由州運管處管理,只收錢不管理,部門或個人亂批條亂增車,造成管理無序、行業混亂,運力大于運量,客運車輛破損,客運行業矛盾尖銳,地方財政應收未收資金幾千萬元流失等。

    省建設廳在全省開展了清理整頓工作,特別是貴陽市著重對非法營運的“摩的、殘的”進行了徹底清理整頓。從2000 年3 月28 日到現在,貴州省各地城市對非法營運車輛進行了堅決的取締,平息了多次抗管事件。截至目前,全省共查扣非法營運的兩輪摩托車、殘疾人專用車近2 萬輛,僅貴陽市就查扣并銷毀非法營運車上萬輛。在歷次行動中,省建設廳按照實施方案協調公安、交通、工商等部門通力合作,對行業的穩定起到了決定性作用。同時,省建設廳協調財政、物價、法制、監察部門對不合理的收費進行了徹底清理,全省共取消城市公共客運交通的不合理收費達20 項之多。

    從2000 年1 月1 日到現在,由于做了很多基礎工作,如建章立制,法規規章的出臺和打擊非法營運等,給全省的客運行業創造了一個良好的經營環境。在加大監管力度,規范客運市場的基礎上,按照城市的規劃和人口的數量進行了合理的資源配置,對出租汽車的經營權和公交車輛準入制工作進行了嚴格把關。把過去行政審批存在的經營權的許多問題都通過“公開、公平、公正”向社會出讓來解決好,按各地的實際情況進行了有償有期限的使用。這幾年,全省各地通過經營權的有償出讓,地方財政共獲得近5 個億的資金收入,明確這項資金必須用于城市的基礎設施建設和市政設施建設,同時也避免了暗箱操作和行業產生腐敗。在對客運市場的管理中,貴州省建設廳一是不折不扣地按照國務院、建設部和貴州省的規定執行;二是從嚴從源頭管起,體現了建設廳在貴州省城市公共客運交通管理工作中的主導地位。

    推進貴州省城市公共客運交通管理體制改革

    2004 年初,貴州省政府出臺了《關于加快我省城鎮市政公用事業改革和發展的意見》,提出城鎮市政公用事業改革、發展的指導思想和目標,對加快城市公共客運交通改革和發展提出了更高要求。《意見》指出:城市公共客運交通應按政企、政資、政事、事企分開的總體要求,大力推進體制改革,公交企業可在明晰產權的基礎上,引導社會資金和國外資本參與企業改革和重組,優化企業資本結構,實行投資主體多元化。按照建立現代企業制度的要求,完善企業法人治理結構,深化企業內部人事、用工和收入分配3 項制度改革,使其逐步走上自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的道路。具體做法如下:

    一是建立起適應社會主義市場經濟發展要求的市場競爭機制、企業經營機制和政府監管機制,使城市公共客運交通逐步走上良性循環和可持續發展的軌道。

    二是始終堅持發展城市公交,依法行政管理;加快立法工作,加大執法力度;提高管理素質,強化服務意識,不斷改進行業的規范管理。

    三是加快城市公交市場化進程,把競爭機制引入城市公共客運交通行業。城市公交放開、搞活應遵循“統一規劃、規模經營、適度競爭、多元投資”原則。適度競爭,既是市場競爭的客觀要求,又符合城市公交行業公益性和保本微利的本質特點。城市公交不同于其他行業,有限的城市公共資源和服務的公益性決定了公交行業不以追求最大經濟效益為目標,不能讓競爭白熱化,造成資源配置浪費,運力過剩,行業無序,這樣會造成公交企業經營效益和行業服務整體水平下降,受到傷害的還是老百姓。規模經營,有利于有限的城市資源充分利用和城市整體功能的充分發揮,“多家辦公交”而不講規模經營,辦一個營業執照就上公交企業顯然是不行的。因此,對國有公交企業的改制和新辦的獨資或合資的公交企業的監管,以及新增運力的投入既要符合市場規律又要按客觀實際辦事。

    四是由于城市公交具有“服務的社會公益性、建設的超前性、效率的間接性”,確定其不能以盈利為主要目的。城市公交首要目的是為城市人民的生產、生活提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的服務。因此,在改革中,考慮到城市公交效益的雙重性,既要客觀又要實際地把握好政策界定,有進有退,有所為有所不為。即,非經營性領域政府要進,企業要退,政府要有所為;經營性領域政府要退,企業要進,政府要有所不為,由城市公交企業自主經營。

    明確城市公共客運交通的性質、地位和作用,是政府對市場監管、政策配套、規范行業、有序競爭的前提。貴州省建設廳供稿