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中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)南京4月22日電 日前，南京市規(guī)劃局發(fā)出消息，《南京老城南歷史城區(qū)城市設(shè)計(jì)》啟動(dòng)。在這份“關(guān)于邀請(qǐng)參加《南京老城南歷史城區(qū)城市設(shè)計(jì)》規(guī)劃編制的公告”中，規(guī)劃部門認(rèn)為，“南京城南歷史街區(qū)包含有大量的歷史文化資源，是南京歷史文化名城價(jià)值與特色的重要載體，是能夠作為歷史文化名城遺存主體——明清南京城的歷史風(fēng)貌代表的較少典型地區(qū)；對(duì)該地區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與復(fù)興的整體設(shè)計(jì)具有十分突出的必要性。另一方面，南京老城南地區(qū)歷史街區(qū)及歷史建筑的保護(hù)多年來一直很受矚目，近年來更成為了學(xué)術(shù)界、各級(jí)政府與社會(huì)媒體所重視的熱點(diǎn)問題。在這一背景下，開展南京城南歷史城區(qū)城市設(shè)計(jì)不僅十分緊迫，而且責(zé)任重大。”
這些表述讓我們看到了負(fù)責(zé)任的城市規(guī)劃部門的立場(chǎng)和態(tài)度，令人欣慰。為了讓這次規(guī)劃更好的為歷史文化名城筑起堅(jiān)實(shí)的保護(hù)屏障，我想提出以下幾點(diǎn)問題，以便共同探討。
第一、項(xiàng)目到底是城市設(shè)計(jì)，還是城市規(guī)劃。 我建議這個(gè)項(xiàng)目的名稱應(yīng)當(dāng)修改為：南京老城南歷史城區(qū)保護(hù)規(guī)劃，就如同北京的皇城保護(hù)規(guī)劃，作為歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃體系之下的專項(xiàng)規(guī)劃。所謂城市設(shè)計(jì)，即是urban design，是對(duì)城市具體的空間形態(tài)的設(shè)計(jì)，和綜合性的城市規(guī)劃urban plan不同，這更多的涉及的是建筑、空間的形態(tài)問題。從世界范圍來看，城市規(guī)劃的首要任務(wù)是define（界定），即界定社區(qū)的屬性，明確產(chǎn)權(quán)邊界，通過區(qū)劃法規(guī)的編制，保證不動(dòng)產(chǎn)的安全與增值，規(guī)定哪些事情不能發(fā)生，其結(jié)果就是“安居樂業(yè)”。為什么在老城南——這個(gè)公共服務(wù)最為匱乏，公民物權(quán)最受威脅的地方，反而還在大談design（設(shè)計(jì)）？2006年8月，我和時(shí)任南京市規(guī)劃局局長(zhǎng)周嵐交流時(shí)，她也同意我們的城市規(guī)劃，缺少的就是define（界定），缺少的rehabilitation（整治）。
如果我們的城市規(guī)劃還不是define，不是界定，而是design，是搞設(shè)計(jì)，沒有對(duì)社區(qū)的屬性進(jìn)行界定就去設(shè)計(jì)了，在這樣的“設(shè)計(jì)”中，真正要生活在“設(shè)計(jì)”結(jié)果中的居民，卻被排除在“設(shè)計(jì)”程序之外。這樣的程序，什么事情都可能發(fā)生，這樣產(chǎn)權(quán)人就會(huì)感到不安全，這是極端不合理的。而且對(duì)于歷史文化遺產(chǎn)，只能通過規(guī)劃進(jìn)行保護(hù)，豈能設(shè)計(jì)遺產(chǎn)？我們能通過城市設(shè)計(jì)，“保護(hù)”出歷史嗎？世界上哪一個(gè)被保護(hù)好的歷史街區(qū)，是靠今天的城市設(shè)計(jì)設(shè)計(jì)出來的？因此，提出“歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的整體設(shè)計(jì)”的說法，這個(gè)邏輯是不妥當(dāng)?shù)摹?br />
南京市曾經(jīng)邀請(qǐng)美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)蘇解放（Jeffrey Soule）先生幫助南京進(jìn)行門西歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃。蘇解放曾在新華社《瞭望》雜志撰文，稱贊“細(xì)數(shù)中國(guó)壯麗的古代都城，現(xiàn)在只有南京還保留著大量的特色，它的街道仍保持著人的尺度，它的城墻和歷史肌理仍昭示著城市歷史和文化的完整性”。
美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)的門西保護(hù)規(guī)劃，一個(gè)理念、思路、操作性都很好的規(guī)劃，為什么就是不執(zhí)行？
蘇解放指出中國(guó)缺乏真正的城市規(guī)劃：需要大規(guī)模修訂培養(yǎng)中國(guó)學(xué)生的規(guī)劃課程，讓他們學(xué)到真正的城市規(guī)劃，而不是建立和推動(dòng)所謂的設(shè)計(jì)競(jìng)賽。有人認(rèn)為邀請(qǐng)了四五位自以為拿出了讓業(yè)主滿意的方案的建筑師來參加競(jìng)賽，就是公平的了。事實(shí)上，這是一種功能紊亂的體制，置身其中，建筑師和評(píng)審者在玩著同一個(gè)游戲，而不得不生活在他們選擇的后果中的人們卻被排斥在外。受益的只是評(píng)審者和建筑師們?cè)阢y行的個(gè)人賬戶，這談不上任何的公平。
他說，公正規(guī)劃意味著建立一個(gè)真正的規(guī)劃程序——這個(gè)程序應(yīng)該是以互動(dòng)的、有建設(shè)性的對(duì)話機(jī)制為載體，系統(tǒng)地、自始至終地貫穿于整個(gè)規(guī)劃決策過程的各個(gè)層面，政治家、決策者、開發(fā)商、居民、學(xué)者，無論老少和貧富，都有均等機(jī)會(huì)參與。一個(gè)優(yōu)質(zhì)規(guī)劃程序要求建立制約與制衡機(jī)制。這樣的規(guī)劃體制將明確全社會(huì)共享價(jià)值，并確立一個(gè)反映這種價(jià)值的公民決策程序。更為緊要的是，只有做得如此的“系統(tǒng)”，才談得上“公平”。
我很贊同蘇解放的意見，我認(rèn)為第一要把規(guī)劃的公共政策的性質(zhì)弄清楚。誰是城南歷史街區(qū)的主人？不是市政府，也不是規(guī)劃局，而是那里的居民。應(yīng)當(dāng)通過真正的城市規(guī)劃，建立起讓城市的所有人共享保護(hù)紅利的公民決策程序。我不覺得這過于理想化，如果沒有物權(quán)的保護(hù)、公眾的參與，不管怎樣的“設(shè)計(jì)”，最后都將是拆字上墻的悲劇，類似的歷史在中國(guó)各地，包括福州的三坊七巷、成都的寬窄巷子，上演過很多遍了。
第二、規(guī)劃的范圍。規(guī)劃部門提出，“以門東、門西、南捕廳三處歷史街區(qū)為中心”，這當(dāng)然沒有問題。但是，“北至建鄴路-建康路，南、東、西方向均至外秦淮河”，這個(gè)范圍是奇怪的，老城南北至內(nèi)橋，是從建鄴路-白下路一線往南的，現(xiàn)在的“北至建鄴路-建康路”這個(gè)范圍是無法操作的，如何能從建鄴路走一個(gè)S型到建康路？建鄴路-白下路以南，升州路-建康路以北，太平南路商業(yè)街就不是歷史地段了？慧園里就不是老城南的有機(jī)組成部分了？因此，規(guī)劃范圍必須要明確界定。
南京市規(guī)劃部門在新總體規(guī)劃中劃定的城南歷史城區(qū)的范圍。且不說否認(rèn)老城其他部分為歷史城區(qū)是非常滑稽的，就說內(nèi)橋以南的城南歷史城區(qū)，為什么在內(nèi)橋拐了個(gè)彎兒，沿著運(yùn)瀆走了？白下路到大中橋以南的部分呢？再者，太平南路的老街巷，就不是老城南了？
而且，現(xiàn)存的幾片規(guī)模相對(duì)較小的重要的歷史街區(qū)金沙井、倉(cāng)巷、大輝復(fù)巷、三山街怎么辦？沒有說清楚。現(xiàn)在的語焉不詳，今后很可能就是拆字上墻，這是有了太多的教訓(xùn)的。那些被拆掉的安品街、門東、內(nèi)秦淮河歷史街區(qū)怎么辦？那可都是在《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》、《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》中劃了紫線的，因?yàn)橐?guī)劃部門（本質(zhì)是無可奈何的）（形成了玩忽職守的客觀結(jié)果）的監(jiān)管不力，被拆了，是通過新規(guī)劃輕描淡寫的掩蓋過去，還是要以敬畏之心，竭力補(bǔ)救？換句話說，老城南以門東、門西、南捕廳三處歷史街區(qū)為中心沒錯(cuò)，但如果把老城南歷史街區(qū)僅僅等同于門東、門西、南捕廳三處，其他的歷史街區(qū)就不提出保護(hù)要求，那就不是“整體保護(hù)”了。
圖為《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》城南傳統(tǒng)民居風(fēng)貌保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃示意圖。黑色粗實(shí)線的范圍是歷史文化保護(hù)區(qū)核心保護(hù)范圍，如今保護(hù)范圍內(nèi)的三條營(yíng)、釣魚臺(tái)、長(zhǎng)樂街等地段已經(jīng)拆成了“凈地”。教訓(xùn)如何吸取？問題如何補(bǔ)救？
圖為依據(jù)《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》編制的《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》劃定的倉(cāng)巷傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的保護(hù)紫線。其中，紫線的東北部分，已經(jīng)拆成了“凈地”，其他部分正在拆遷之中。公然違反控詳?shù)牟疬w，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是如何履行責(zé)任的呢？
第三，規(guī)劃的“主要內(nèi)容”是“在上位規(guī)劃的指導(dǎo)下”進(jìn)行的，這如何理解“上位規(guī)劃”？一、很糟糕的新《南京市城市總體規(guī)劃》還在市政府報(bào)批。二、因?yàn)樯形垂尽⒉恢欠裨愀猓☉?yīng)該好不到哪里去）的新《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》還在編制之中。兩者尚未被國(guó)務(wù)院或省政府批復(fù)同意，皆不能成為上位規(guī)劃。假如新的城南規(guī)劃要根據(jù)上述規(guī)劃，撤銷原訂的歷史文化保護(hù)區(qū)，我想這是一個(gè)關(guān)系重大公共利益的事件，開一開聽證會(huì)很有必要。為什么南捕廳是歷史街區(qū)而不是歷史文化街區(qū)？為什么全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位總統(tǒng)府反倒是歷史文化街區(qū)？“歷史街區(qū)”不是“歷史文化街區(qū)”，豈不是“白馬非馬”，“豈不釀成‘無文化’之笑話”（季市長(zhǎng)語）？
如果根據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》《南京老城保護(hù)與更新規(guī)劃》和控制性詳細(xì)規(guī)劃《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃》，請(qǐng)規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃編制單位明確這些規(guī)劃的指導(dǎo)意義。原定的歷史文化保護(hù)區(qū)一個(gè)都不能少。
說白了，這些地區(qū)究竟是按照歷史文化街區(qū)來保護(hù)呢？還是按照所謂的“歷史風(fēng)貌區(qū)”來保護(hù)呢？?jī)烧叩谋Ｗo(hù)要求，差距實(shí)在太大，規(guī)劃部門對(duì)此是了如指掌的。例如，南京市規(guī)劃局在去年南京市城市總體規(guī)劃（2007—2020）專題研究報(bào)告《公眾意見采納情況報(bào)告》（送審稿）明確寫道：“規(guī)劃編制過程中，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)中歷史文化街區(qū)的劃定標(biāo)準(zhǔn)（文物古跡和歷史建筑的用地面積宜達(dá)到保護(hù)區(qū)內(nèi)建筑總用地的60％以上）和控制要求（在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動(dòng)。但是，新建、擴(kuò)建必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施除外。——《名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第二十八條）執(zhí)行的過于機(jī)械，城南地區(qū)歷史文化街區(qū)范圍劃定的偏小。”
因此，為什么南京保護(hù)范圍會(huì)縮水？恐怕是因?yàn)橛行┤藢?duì)“劃定標(biāo)準(zhǔn)”的理解錯(cuò)誤，對(duì)“控制要求”倒是理解對(duì)了。有的人很清楚，如果按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》保護(hù)歷史文化街區(qū)，有的街區(qū)就“不能動(dòng)了”，“拆不成了”。因此，一定要把它們從歷史文化街區(qū)拿掉，于是規(guī)劃部門只好抓耳撓腮，想出了可以申報(bào)國(guó)家專利的概念——歷史風(fēng)貌區(qū)。
第四、編制單位的資質(zhì)和編制單位提交材料的時(shí)間。規(guī)劃部門提出，“規(guī)劃編制單位應(yīng)具有城市規(guī)劃甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)，并具備已實(shí)施歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。”這一條很好。不過首先要提醒的是，我國(guó)法律法規(guī)中不存在“城市規(guī)劃甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)”，只有“城市規(guī)劃編制甲級(jí)資質(zhì)”，可見把城市規(guī)劃理解為設(shè)計(jì)的慣性多么強(qiáng)大。那么，要具備城市規(guī)劃甲級(jí)資質(zhì)，這意味著像南京大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院這樣沒有相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的單位就不能承擔(dān)有關(guān)的城市規(guī)劃。這也意味著承擔(dān)南捕廳原“保護(hù)規(guī)劃”的東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，具有的是歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的失敗經(jīng)驗(yàn)。
順便問一句：沒有相應(yīng)規(guī)劃資質(zhì)的南京大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院承擔(dān)的顏料坊、門東的保護(hù)復(fù)興規(guī)劃，竟然作為具體地塊有關(guān)項(xiàng)目的上位規(guī)劃，現(xiàn)在顏料坊的設(shè)計(jì)都要通過了。規(guī)劃部門打算怎么先上車后補(bǔ)票呢？南京大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院承擔(dān)的《南京城南歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)與復(fù)興規(guī)劃》，不僅沒有保護(hù)規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，是否又屬于不具相應(yīng)資質(zhì)，擅自承攬城市規(guī)劃呢？
發(fā)出邀請(qǐng)公告是4月15日，截止日期是4月30日，要求各單位“將編制項(xiàng)目計(jì)劃書以書面形式提交我局，我們將依據(jù)所提供的項(xiàng)目計(jì)劃書從中選定一家設(shè)計(jì)單位承擔(dān)該規(guī)劃設(shè)計(jì)”。2008年建設(shè)部核定的具有城市規(guī)劃編制甲級(jí)資質(zhì)的單位總共有100多家，現(xiàn)在好像沒有走“招投標(biāo)”的程序，那么，規(guī)劃部門打算根據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)和程序，選定編制單位呢？編制單位又如何在15日之內(nèi)為一片總面積約5.56平方公里的地區(qū)提交出一份《編制項(xiàng)目計(jì)劃書》呢？
當(dāng)然，如果最后確定了北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等的著名規(guī)劃院承擔(dān)這個(gè)項(xiàng)目，或者邀請(qǐng)張杰教授等的著名規(guī)劃專家來編織這個(gè)規(guī)劃，當(dāng)然是件好事。不過，這個(gè)邀請(qǐng)函如此倉(cāng)促，還是讓人覺得我們規(guī)劃部門想保護(hù)的心情實(shí)在是過于迫切了一些？
第五，問題較簡(jiǎn)單，“設(shè)計(jì)單位要充分了解現(xiàn)狀情況，充分聽取有關(guān)部門意見”，這個(gè)有關(guān)部門是誰？規(guī)劃部門是規(guī)劃的甲方，乙方按甲方意圖規(guī)劃，這天經(jīng)地義。同樣，如果將來保護(hù)規(guī)劃出了問題，也請(qǐng)勿推托給規(guī)劃編制單位，主要責(zé)任均在規(guī)劃部門。如果說還要聽取規(guī)劃部門之外的有關(guān)部門意見，頂多也就會(huì)同規(guī)劃部門保護(hù)歷史街區(qū)的文物部門。除此之外，還有沒有其他的？比如是否包括區(qū)政府？
最后，問幾個(gè)錯(cuò)別字，“對(duì)城南各類歷史文化咨詢進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)”。啥叫歷史文化咨詢？我的理解中，對(duì)歷史文化資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，如果涉及將具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文化資源確認(rèn)為文物的行政行為，是文物行政部門負(fù)責(zé)進(jìn)行的。包括古建筑、古遺址、近現(xiàn)代建筑、鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、商業(yè)老字號(hào)、文化線路、文化景觀等在內(nèi)的文化資源的文物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是由國(guó)務(wù)院文物行政部門制定的。因此，對(duì)歷史文化資源，認(rèn)定為文物應(yīng)當(dāng)是文物部門主管的行政行為，認(rèn)為為歷史建筑應(yīng)當(dāng)是文物部門會(huì)同規(guī)劃部門主管的行政行為。
(責(zé)任編輯：瑋鋒)
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