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——專訪國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成 “我擔(dān)心北京的大餅會(huì)越攤越大，交通會(huì)更擁堵，生態(tài)會(huì)更惡化。所以，需要強(qiáng)有力的措施，不痛不癢的規(guī)劃和措施都是沒有效果的。”
——肖金成 京津冀一體化風(fēng)聲再起，據(jù)了解，京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃整體方案已初步形成，根據(jù)各方意見，國家發(fā)改委近日剛剛對(duì)該方案進(jìn)行了為期10天的封閉式修改，這也將是此次規(guī)劃方案的最后一輪修改。更有消息稱，該規(guī)劃將于7月正式出臺(tái)。 北京的空間規(guī)劃有過怎樣的爭鳴？京津冀一體化背景下，北京如何轉(zhuǎn)移人口，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)？河北、天津如何發(fā)展？《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》記者4月1日就上述京津冀一體化過程中繞不開的焦點(diǎn)問題，專訪國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成。 肖金成認(rèn)為，放眼30年到50年，北京五環(huán)以外將會(huì)被填滿，他現(xiàn)在的擔(dān)憂是形成一個(gè)更大的大餅，交通會(huì)更加擁堵，環(huán)境會(huì)更加惡化。他希望在這個(gè)空間范圍內(nèi)，不要加任何東西，而是要做減法。 他強(qiáng)調(diào)，需要強(qiáng)有力的措施才能改變目前的局面，不痛不癢的規(guī)劃和措施都是沒有效果的。 北京功能定位不是很明顯 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：北京市各個(gè)區(qū)目前有沒有一個(gè)明確的功能定位？ 肖金成：原來，北京市的各個(gè)區(qū)確實(shí)是有功能分區(qū)的，比如說，西城區(qū)和東城區(qū)主要是商貿(mào)區(qū)，西城區(qū)還是中央辦公區(qū)。海淀區(qū)聚集了眾多科研院所，朝陽區(qū)最早是化工區(qū)，石景山區(qū)是鋼鐵功能區(qū)，豐臺(tái)區(qū)物流比較集中。這是原來的北京功能分區(qū)。我認(rèn)為，原來的功能分區(qū)還是比較明確的，但是后來不斷地調(diào)整，目前北京的功能主要是中央、國務(wù)院各個(gè)部委辦公，北京市各個(gè)廳局辦公，還有文化、學(xué)校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、商貿(mào)居住等，多種功能疊加一身，功能比較多，比較集中。原來北京市在城八區(qū)還有一些工業(yè)，后來“退二進(jìn)三”，工業(yè)都轉(zhuǎn)移出去了，城八區(qū)目前基本上沒有工業(yè)了，但是在郊區(qū)工業(yè)企業(yè)還比較多，尤其是一些縣鎮(zhèn)還有工業(yè)企業(yè)。這些工業(yè)多數(shù)都是輕型的，但房山區(qū)有石化工業(yè)，順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)還有汽車工業(yè)。所以，功能區(qū)分已經(jīng)不是很明顯。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：通州2012年升級(jí)為“北京市副中心”，這個(gè)副中心目前的發(fā)展如何？ 肖金成：2004年的規(guī)劃，實(shí)際上通州和順義是作為重點(diǎn)新城來定位的，2012年北京市黨代會(huì)明確通州為北京的副中心。也計(jì)劃搬遷一些機(jī)構(gòu)過去，但實(shí)際上，這個(gè)進(jìn)展是比較緩慢的。倒是居住功能得到了釋放，早上大量的人來北京市區(qū)上班，晚上再回到通州去住，導(dǎo)致八通線地鐵非常擁擠。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：通州目前就成了北京的“睡城”？ 肖金成：通州其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移得比較緩慢，居住的人口轉(zhuǎn)移得比較快，居住功能比較明顯，變成了新的“睡城”。原來的“睡城”是天通苑、回龍觀、望京，這是北京地區(qū)三大有名的“睡城”。現(xiàn)在，又增加了通州，此外，河北的燕郊也是北京的“睡城”。 爭鳴北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：您此前提出過，北京應(yīng)該跳出主城區(qū)之外發(fā)展獨(dú)立的新區(qū)，目前官方的規(guī)劃思路和您此前的想法差距大嗎？ 肖金成：還是有很大的差距。我們2004年提出，北京功能的疏解要建“反磁力中心”，要建一到兩個(gè)新區(qū)。我們建議建兩個(gè)新區(qū)，一個(gè)是以亦莊為中心，西至大興城區(qū)，東至通州城區(qū)，并起了一個(gè)名字，稱作“大亦通”；一個(gè)以順義為中心，東至密云縣城，北至懷柔城區(qū)，也起了一個(gè)名字，稱作“密懷順”。兩個(gè)新區(qū)一個(gè)在北京的東南方向，一個(gè)在北京的東北方向，面積各500平方公里，聚集人口各500萬。建設(shè)這樣兩個(gè)新區(qū)，主要考慮規(guī)劃比較大的空間用來聚集產(chǎn)業(yè)，集中人口，疏解北京市的各種功能。 第二，通過規(guī)劃與建設(shè)，使這兩個(gè)新區(qū)交通更便捷、設(shè)施更完善、生態(tài)更美好、經(jīng)濟(jì)更繁榮，才能吸引產(chǎn)業(yè)與人口。 第三，和天津、和沿海有一個(gè)對(duì)接，北京的功能可以向這兩個(gè)地方轉(zhuǎn)移，形成三足鼎立的狀態(tài)。由“一”變成“三”，這樣可以有效疏解北京市主城區(qū)的功能，尤其是產(chǎn)業(yè)和人口能夠融合，變成三個(gè)城市組團(tuán)，而不是新的功能區(qū)，實(shí)際上是三個(gè)城市綜合體。但北京市出臺(tái)的城市規(guī)劃，卻變成了兩個(gè)重點(diǎn)新城，一個(gè)是通州，一個(gè)是順義。其他還有若干一般新城，就是各個(gè)區(qū)縣的縣城。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：這樣看來，在北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整上是有很多爭鳴的？ 肖金成：是的。有代表性的是“兩軸、兩帶、多中心”，這是北京市規(guī)劃的主導(dǎo)思想，兩軸指北京市的中軸線，南至永定門北至地安門，中間是天安門，是縱軸，橫軸是長安街的東西延伸，東到通州，西到石景山。兩帶是從順義到通州到亦莊，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)帶，西面是生態(tài)帶，從房山到石景山和門頭溝，再到昌平、懷柔。所謂多中心，就是朝陽區(qū)的CBD、金融街[3.30% 資金 研報(bào)]、中關(guān)村[0.19% 資金 研報(bào)]、奧運(yùn)村等，實(shí)際是北京市主城區(qū)里面建立的功能區(qū)，這種多中心，嚴(yán)格意義上不能算是多中心。 這一規(guī)劃思路和我們的思路不一致，我們的觀點(diǎn)是跳出主城區(qū)，建立兩個(gè)新區(qū)，謂之“多中心組團(tuán)式”。 還有一種思路是，北京的北部和西部建生態(tài)帶，東南部是產(chǎn)業(yè)帶，與京津唐發(fā)展軸形成一個(gè)“弓箭式”的空間格局，這是我聽到的北京市城市規(guī)劃學(xué)家們的思路。這個(gè)思路倒是比較符合北京的現(xiàn)實(shí)。 但我不太同意在北京這個(gè)小區(qū)域內(nèi)搞帶狀發(fā)展，實(shí)際上還是要組團(tuán)式發(fā)展，中間要有生態(tài)區(qū)相間隔，我尤其反對(duì)“攤大餅”發(fā)展模式。我們當(dāng)初提出要鎖定四環(huán)，在四環(huán)之外建立“綠圈”，我們的說法是“鑲綠邊，嵌彩珠”。所謂“鑲綠邊”，就是在四環(huán)到五環(huán)間建立一個(gè)生態(tài)帶，建設(shè)一個(gè)綠色走廊；在五環(huán)之外，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，并留下綠色的空間，用規(guī)劃的辦法強(qiáng)制保留綠地和農(nóng)田，這樣使城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不至于影響北京的生態(tài)環(huán)境。我們的思路也部分地被納入到規(guī)劃，但是，“攤大餅”過程沒有被終止，四環(huán)至五環(huán)之間很快被填滿，“大餅”還在繼續(xù)向外攤。 北京市域范圍內(nèi)不要加任何東西，而是要做減法 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：《北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）》已出臺(tái)10年，新的增補(bǔ)和調(diào)整工作也正在進(jìn)行，它的調(diào)整方向是怎樣的？ 肖金成：當(dāng)時(shí)的規(guī)劃人口是到2020年達(dá)到1800萬人，但是，到2009年人口已經(jīng)超過了1900萬，超過了2020年的規(guī)劃目標(biāo)。所以，北京市的人口壓力越來越大，所以必須再修編規(guī)劃。未來的修編方向還不是特別明確，但習(xí)總書記的講話實(shí)際上給北京市定了調(diào)，就是“保留首都功能，疏解非首都功能”。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：關(guān)于北京首都功能的疏解問題，有人提出了一個(gè)成立跨省市的“畿輔新區(qū)” ，您認(rèn)同這個(gè)規(guī)劃嗎？ 肖金成：這個(gè)“畿輔新區(qū)”規(guī)劃我聽到過。就是在北京的大興、河北的廊坊、天津的武清，靠近北京的新機(jī)場，規(guī)劃幾百平方公里的航空服務(wù)區(qū)，因?yàn)樵诒本└浇越?ldquo;畿輔新區(qū)”。 如果是在十年前，這個(gè)設(shè)想是不錯(cuò)的，但現(xiàn)在已經(jīng)不是2004年了。2004年的時(shí)候，四環(huán)以外是空地，北京市區(qū)到大興之間都是空地，現(xiàn)在北京市區(qū)到大興已經(jīng)沒有多少空地了，我們說大餅已經(jīng)攤到了大興。四環(huán)以外是空地，如果規(guī)劃為綠地和農(nóng)田，那么五環(huán)以外，就可以布局一些產(chǎn)業(yè)和人口。但現(xiàn)在五環(huán)之內(nèi)已經(jīng)填滿了。北京市區(qū)到大興，到順義，到昌平的中間地帶已經(jīng)很滿了，再往外發(fā)展，會(huì)不會(huì)連成一體？ 我個(gè)人的觀點(diǎn)，放眼20年到30年，北京五環(huán)以外也會(huì)被填滿。我現(xiàn)在擔(dān)憂的是形成一個(gè)更大的大餅，交通會(huì)更加擁堵，環(huán)境會(huì)更加惡化。我希望在這個(gè)空間范圍內(nèi)，不要加任何東西，而是要做減法。 關(guān)鍵是北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：“畿輔新區(qū)”是圍繞北京新機(jī)場建設(shè)的，北京新機(jī)場到天安門的距離是46公里，到廊坊只有20多公里，這是否更有利于人流向河北疏導(dǎo)呢？ 肖金成：人流很可能是從外面聚集過來，而不是北京市范圍內(nèi)過去。河北的產(chǎn)業(yè)和崗位對(duì)于在北京的常住人口來說，應(yīng)該沒什么吸引力。恰恰是河北的人、西部地區(qū)的人、中部地區(qū)的人會(huì)去。幾百平方公里，可聚集幾百萬人，很快就和北京連成一體。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：如果實(shí)施行政干預(yù)，強(qiáng)制北京人外遷呢？ 肖金成：當(dāng)然會(huì)有些作用，但市場規(guī)律是難以違背的，市場會(huì)起決定性作用。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：目前有說法稱，部分國家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校等將遷出北京。 肖金成：我認(rèn)為，這還是比較困難的。北京并不是人占用了很大空間，而是功能和產(chǎn)業(yè)占了很大空間。關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尤其是工業(yè)的轉(zhuǎn)移，物流的轉(zhuǎn)移，而不是人的轉(zhuǎn)移。比如一個(gè)科研院所，就是一幢樓，并沒有占據(jù)多大的空間，把它疏解出去，也起不到多大的作用。 還是以疏導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主，主要是第二產(chǎn)業(yè)。未來的發(fā)展，應(yīng)在京津冀范圍內(nèi)，在20萬平方公里的范圍內(nèi)考慮，要發(fā)展城市群。北京市的產(chǎn)業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)移到另外的城市，而不是轉(zhuǎn)移到北京的周邊，搞“見縫插針”，把所有的空間都填實(shí)，搞成“密不透風(fēng)”。 北京的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移到保定、廊坊之外，而不是塞在這個(gè)中間，如果在這中間塞很多東西，那北京會(huì)不會(huì)和保定連在一起，會(huì)不會(huì)和廊坊連在一起，會(huì)不會(huì)和張家口連在一起，會(huì)不會(huì)和承德連在一起。未來，要避免在這中間增加?xùn)|西，尤其是產(chǎn)業(yè)，要跨過另一個(gè)城市去發(fā)展。現(xiàn)在北京的城市規(guī)模很大，天津城市規(guī)模也很大，但河北的城市規(guī)模都不大。所以，要增加這些城市的產(chǎn)業(yè)，集聚更多的人口。這是一個(gè)比較合理的選擇。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：那目前北京的二產(chǎn)比重是怎樣的？ 肖金成：二產(chǎn)的比重，目前有20%左右。也是不少的。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：對(duì)于二產(chǎn)轉(zhuǎn)移問題，河北會(huì)不會(huì)拒絕承接高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)？ 肖金成：實(shí)際上，北京的產(chǎn)業(yè)沒有太多的污染，恰恰是河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，有許多導(dǎo)致高耗能、高污染的企業(yè)。如果北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北，或者河北能夠承接結(jié)構(gòu)性更高的產(chǎn)業(yè)，就沒有那么多的污染。所以，北京需要高度產(chǎn)業(yè)化，河北也需要高度產(chǎn)業(yè)化。 河北、天津該如何發(fā)展 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：目前河北省的壓力也很大。根據(jù)國家六部委印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，河北省2017年要凈削減煤炭4000萬噸，壓縮淘汰鋼鐵產(chǎn)能6000萬噸，“十二五”期間要淘汰水泥落后產(chǎn)能6100萬噸。 肖金成：現(xiàn)在的問題是，河北的經(jīng)濟(jì)比較落后，在沿海地區(qū)是排后幾位的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不是很合理。如果沒有替代產(chǎn)業(yè)，把鋼鐵、水泥、煤化工等重工業(yè)淘汰掉一大部分，雖然完成了節(jié)能減排的任務(wù)，但GDP、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)都會(huì)受到很大的影響。河北省是不是會(huì)更落后，老百姓是不是會(huì)更貧困，是不是和北京、天津的差距更大，這些都是值得考慮的。北京和天津需要好的生態(tài)，而河北也需要考慮生存和發(fā)展的問題。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：天津本身發(fā)展得是不錯(cuò)的，在未來京津冀一體化過程中，天津會(huì)充當(dāng)怎樣的角色？ 肖金成：天津和北京不同。北京未來主要以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，而天津有港口，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)也比較雄厚，現(xiàn)代制造業(yè)比較發(fā)達(dá)，未來天津也需要高度產(chǎn)業(yè)化。主要發(fā)展國際航運(yùn)業(yè)、國際物流業(yè)，制造業(yè)要高端化，比如汽車，可以把總裝放在天津，把零部件生產(chǎn)放到河北。天津需要把產(chǎn)業(yè)鏈條延伸到河北，形成和河北的功能互補(bǔ)，帶動(dòng)河北的發(fā)展。因?yàn)樘旖蚩臻g也不大，1.19萬平方公里，現(xiàn)在也比較滿。需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局優(yōu)化，不要“攤大餅”和“城市連綿化”。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：現(xiàn)在有說法是，北京的一部分金融機(jī)構(gòu)會(huì)轉(zhuǎn)移到天津。 肖金成：不僅銀行，一些企業(yè)的總部，也可以轉(zhuǎn)移到天津，但是，這些都需要市場來決定，企業(yè)總部轉(zhuǎn)移需要由企業(yè)決定，不是政府讓它搬就搬。我感覺難度比較大。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和為產(chǎn)業(yè)服務(wù)的金融業(yè)是可以在天津發(fā)展的。天津市的定位是北方的經(jīng)濟(jì)中心、國際航運(yùn)中心、國際物流中心和現(xiàn)代制造業(yè)中心。如果按照這四個(gè)中心的定位，它和河北沒有太多矛盾，功能是互補(bǔ)的。 擔(dān)心北京的大餅越攤越大 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：有學(xué)者稱，北京與河北已達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，北京市要疏散500萬人口到周邊地區(qū)，要怎么疏散，疏散哪些人呢？ 肖金成：實(shí)際上，疏解人口還是要看產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移了，沒有就業(yè)崗位了，一些人自然就會(huì)走。我們也分析了，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是比較困難的，已經(jīng)在北京的人口，轉(zhuǎn)移起來還是很難的。存量的文章很難做，要做增量的文章。增量方面通過規(guī)劃和政策是可以限制的。產(chǎn)業(yè)不再向北京聚集了，人口增長才能夠得到控制。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：對(duì)北京未來空間發(fā)展您有什么擔(dān)憂？ 肖金成：我擔(dān)心北京的大餅會(huì)越攤越大，交通會(huì)更擁堵，生態(tài)會(huì)更惡化。所以，需要強(qiáng)有力的措施，不痛不癢的規(guī)劃和措施都是沒有效果的。 上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論：京津冀一體化會(huì)有哪些挑戰(zhàn)？ 肖金成：一是各行政區(qū)的自身利益訴求，大家互不讓步，各打各的小算盤，只考慮自己的“一畝三分地”；二是市場的力量和政府的力量形成博弈，市場的力量是聚集，政府希望分散，而市場往往起決定作用；三是受到體制的制約，如果財(cái)政體制不改革，要不打小算盤也難。
（作者系《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》記者） 京津冀規(guī)劃歷程 1986年環(huán)渤海地區(qū)15個(gè)城市共同發(fā)起成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)。 2004年2月國家發(fā)改委召集京津冀三省份發(fā)改部門在廊坊召開京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成“廊坊共識(shí)”。 2004年6月國家發(fā)改委、商務(wù)部和京、津、冀、晉等7省市領(lǐng)導(dǎo)在廊坊達(dá)成《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》，商定成立環(huán)渤海合作機(jī)制的三層組織架構(gòu)。 2004年11月國家發(fā)改委正式啟動(dòng)京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制工作。 2010年8月5日《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》上報(bào)國務(wù)院，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃按照“8+2”的模式制訂：包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的石家莊、秦皇島、唐山、廊坊、保定、滄州、張家口、承德8地市。 2011年3月國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”。 2014年2月習(xí)近平主持召開京津冀三地協(xié)同發(fā)展座談會(huì)，要求三地打破“一畝三分地”的思維定式，要求抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
