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2014年部分城市人口及相關指標排名。數據來源：各地統計局 制圖：魯元珍、邱玥
本期嘉賓 中國城市規劃設計研究院總規劃師 張 兵 中國城市規劃學會常務理事 楊保軍 中山大學中國城市與地方治理研究中心主任 何艷玲 主持人 光明日報記者 邱玥 “全國新城新區規劃人口達34億，這是嚴重的失控。”中國工程院院士郭仁忠在近日舉行的2015中國城市規劃學會年會上透露，伴隨城鎮化的快速推進，中國城市規劃存在嚴重失控問題。據國務院一項關于12個省會城市和144個地級市的調查顯示，省會城市平均一個城市規劃4.6個新城（新區），地級城市平均每個規劃建設約1.5個新城（新區）。盲目“攤大餅”式城市建設的背后，凸顯的是城市規劃的不科學。當前城市發展存在哪些突出弊病？什么樣的城市規劃才是我們需要的？如何保證城市在科學規劃的引領下科學發展？圍繞這些問題，記者采訪了有關專家。 A.規模失控：城市規劃面臨更多挑戰 “城市病”愈發凸顯 【案例】某特大型城市一個人口擁擠的小區每天早上有14萬人出行，如果一輛大巴車一次運送70人需要2000車次才能運完；某西部省會城市提出要建3個新區、5個新城，總面積是現有建成區面積的7.8倍……如今，在我國，人口超大社區以及城市規模失控等“城市病”愈發凸顯。 記者：截至今年9月，國家共成立了15個國家新區，城鎮化建設如火如荼，但是不少地方暴露出的“城市病”也令人擔憂。 張兵：很多城市都是求大比高，其實城市規模擴張的階段已經過去了。城市規劃和建設應該求精、求好、求美，但是直到現在還有很多城市主管者還是把規模大、建筑高作為城市的榮耀。目前，許多中國城市的新城開發已經成為政績工程的集中展示區。這些工程超出了城市的實際需求和財政能力，造成公共資源和土地的嚴重浪費，也往往成為滋生腐敗犯罪的溫床。說到底，就是城市發展建設管理的指導思想需要轉變，要提高決策機制的科學性和民主性。 何艷玲：長期以來，大多數城市過分追求數字層面的經濟增長，忽視了城市公共服務的供給。在當下，城市空間演變為生產（工作）設施的場所，而不是生活設施或者是社會交往的場所——道路是為車而設計的，步行危險性高；大道過寬，阻止個體和零售業的活力；住宅密集排列，無鄰里感；住宅區規模過于龐大等等。從根本上看，我們希望通過城市的發展帶來更加美好的城市生活，市民的社會保障權、健康保護權、住宅權、生活環境權、家庭權以及父母對未成年人、殘疾人、老年人的權利和義務能夠得到充分保障。但是在具體的制度設計中，很多時候因為種種現實因素，我們的空間規劃并不能體現個體的需求。 楊保軍：當前城市發展面臨許多突出矛盾，“城市病”相繼爆發。在這個過程中如果我們沒有在城市化的速度和質量之間把握一個良好平衡，繼續推進這樣一種粗糙野蠻的城市化，后果不堪設想且不可收拾。隨著城市發展轉型進入關鍵時期，一系列觸及深層利益格局的改革有待推動，這并非易事。目前中國經濟社會已邁向新常態的發展階段，從歷史維度來看，中國城市怎么規劃建設也走到了一個十字路口。中國城市規劃建設要實現的核心轉變就是由量到質、由物到人，由偏重經濟到注重環境、文化等多種因素的可持續發展。 數據鏈接： 7.3億：從1978年到2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。 36%：京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8％的國土面積集聚了18％的人口，創造了36％的國內生產總值。 2.34億：大量農業轉移人口難以融入城市社會，2.34億農民工及其隨遷家屬期待在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。（馮蕾整理） B.更新理念：城市規劃要關注民生需求 提升人居環境 【案例】“從開發到完善，浦東新區經歷了一個不小的轉型。”上海浦東新區城市規劃局協會會長朱若霖坦言。從最早的GDP單一衡量指標，到如今形成財政收入增長、核心功能提升、社會民生事業加強及城市建設和管理水平提高等四大綜合標準體系，浦東新區發展路徑轉變的背后折射出政府對于城市規劃發展理念的反思和完善。 記者：在國家新區的規劃中，如何更好落實國家戰略部署，在新型城鎮化過程中積極推動民生建設？ 楊保軍：2014年，我國城鎮化率已經達到54.77％，這意味著中國已經從“鄉土中國”，經歷若干年的“流動”過渡到“城市中國”，勢必帶來城市治理、經濟結構、社會結構以及文化形態的根本變化，也給城市規劃帶來更多挑戰。降速、轉型、多元，是今后我國城市發展的新常態。面對這種新常態，城鄉規劃要把回歸當作一種傳承，即回歸正常、回歸本源、回歸理性；同時，要探尋制度層面和技術層面的變革，最終實現以人的需求為歸依。預計未來更多的投資將會指向公共服務領域，如保障房建設、棚戶區改造、基礎設施建設、交通設施建設等等。 張兵：城市規劃雖然千頭萬緒，但最終都可以回歸到人居環境的改善這一問題上。人居環境的改善、美麗家園的建設至關重要，這是我們要努力實現的根本目標，包括公共服務設施建設、住房供應保障，以及縮小城鄉差距、提升農村地區居住水平等。換句話說，規劃過程中應當以人為核心，講求人居環境品質，要圍繞公共利益來平衡各階層利益。過去30多年，城市規劃太多關注地上，忽略了地下，在后期管理中間還有很多漏洞，城市管理水平也有待大幅提高。“十三五”期間除了應提高城市規劃的科學性和協調性，還應加強對規劃落實的監督檢查，做好不同規劃間的統籌協調，確保依照一張總的規劃藍圖一干到底，確保規劃的權威性和嚴肅性。 何艷玲：在新常態下，必須要有一些新的理念，讓城市回歸社會。其一，必須要建立基于個體體驗和家庭友好的政策設計，教育、住房、養老、醫療政策必須回歸到公共服務的本位。其二，必須要更新觀念，樹立面向弱者的理念來進行城市規劃。此外，必須要建造一個人與人、人與物、物與物之間可以對話的城市，通過大數據等科技手段讓城市變得更加智慧。此外，生活與閑暇必須成為城市重大公共議題并成為城市決策和城市規劃的重要理念。 C.回歸社會：城市規劃應重塑城市文化 避免千城一面 【案例】當人們在想方設法留住鄉愁的時候，不少最能代表城市精神的文化地標建筑、景觀卻正在面臨被一步步蠶食的生存危機。日前，江南三大名樓之一的滕王閣附近將建29層高樓的消息引發了社會的強烈關注。如果一旦建成，已經被層層高樓包圍的千年名樓，將徹底變成鋼筋水泥中的“盆景”。 記者：城市規劃如何拒絕“千城一面”，體現地方特色與傳統文化？ 張兵：在文化的責任意識方面，城市建設應當進一步規劃保護。在過去30多年的發展過程中，太多文化遺產喪失掉了，而這些是不可再生的資源。未來新區規劃，必須從單一的注重產業布局的空間規劃轉變到注重城市發展、文化保護、特色塑造、設施支撐的綜合規劃。 國家新區的規劃轉變是調結構，優品質。目前各地密集建設新區，有人擔心未來會不會產生處處是開發區的格局，反而讓新區失去了優勢。城市新區在初期是體現國家意圖，現在由“給凳子”變為“給帽子”，政策靠地方政府自己設計，在國家級新區中，規劃就可以作為改革的一個突破口。 楊保軍：因地制宜是城市規劃的靈魂，城市建設要從崇尚“大洋怪”轉向突顯地域文化特色。城市設計必須要研究建筑與建筑之間的主從關系，否則就徹底顛覆了城市原有的歷史風貌和建筑特色。城市規劃要有底線思維。在市場經濟環境下，要逐漸積累出一整套城市規劃的負面清單，即鼓勵什么、倡導什么、反對什么、禁止什么，特別是山水資源、人文歷史風貌建筑，無論今后城市怎么發展，這些寶貴的城市資源都像底線一樣不能觸碰。 何艷玲：無論在國家的政策設計當中還是城市的政治社會生活中，應當努力實現家庭友好的設計，把中國傳統文化中最看重的家庭擺在最核心的位置。如果一個家庭在城市里面可以感受到安全和安寧的話，這一定是非常美好的城市。 特別需要強調的是，城市善治的達成，是多元主體的共同行動。這不是城市政府一個人獨舞，而是需要大家一起來行動。事實上，城市特別是社區營建離不開社會公眾的共同參與。在日本和我國臺灣地區，社區營建必須傾聽當地居民的真實意見和需求，政府所做的就是在一定條件下為居民提供更為多樣的選擇方案，而不是讓居民被動接受。因此，在新型城鎮化的進程中，增加公眾參與城市規劃的比例，提高市民的話語權無疑能夠使規劃更接地氣。 政策鏈接：
2014年11月，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，明確了新的城市規模劃分標準，以城區常住人口為統計口徑：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。 |
