中國(guó)城市化應(yīng)以規(guī)劃為主導(dǎo) 以農(nóng)民為主體_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)—

2010年8月11日，海南海口，一位當(dāng)?shù)卮迕裾驹诒徊鸪说倪`章建筑上，看著被政府拆除的小產(chǎn)權(quán)房，她一臉無(wú)奈。張杰/CFP

　　第一條道路政府主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)

　　總體描述：以政府征用農(nóng)地、出讓土地、抵押融資來(lái)推動(dòng)城市化，政府成為投資主體、利益主體、建設(shè)主體，效率高，但成本巨大。有城市沒(méi)有人，有政府沒(méi)市場(chǎng)，農(nóng)民利益受損，群體性事件頻發(fā)。

　　新京報(bào)：為什么要尋找中國(guó)城市化第三條道路？

　　劉守英：目前已經(jīng)有兩條道路了，第一條就是目前所實(shí)行的從上世紀(jì)90年代末期開(kāi)始加速推進(jìn)的城市化發(fā)展模式，我稱(chēng)之為“政府主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)”，政府是城市規(guī)劃的主體、建設(shè)的主體、基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體、GDP主要的渴求者和創(chuàng)造者，這條道路的特點(diǎn)是城市外觀非常漂亮、發(fā)展非常迅速。

　　新京報(bào)：為什么這條道路可以實(shí)現(xiàn)城市化的迅速推進(jìn)？

　　劉守英：這是整個(gè)國(guó)家土地制度導(dǎo)致的結(jié)果。

　　一是利用城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，政府從農(nóng)民那里按照原產(chǎn)值低價(jià)征收土地，再高價(jià)賣(mài)出土地，價(jià)差使政府成為土地利益的獲得者；

　　二是政府利用規(guī)劃?rùn)?quán)不斷擴(kuò)張城市，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，再將土地抵押獲得貸款，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)70％資金都來(lái)自于土地抵押貸款，大家關(guān)注更多的所謂“土地出讓收入”，其實(shí)只抵消了土地抵押貸款的利息。

　　三是城市利用低價(jià)征來(lái)的土地，招商引資，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，政府獲得稅收收入。

　　通過(guò)這些方式，政府獲得了城市建設(shè)的資金。土地就是發(fā)動(dòng)機(jī)，啟動(dòng)了整個(gè)城市投資和建設(shè)，物質(zhì)形態(tài)的城市發(fā)展非常快，這可以稱(chēng)為“中國(guó)城市化的秘密”。

　　新京報(bào)：這種模式存在哪些弊病呢？

　　劉守英：一是金融風(fēng)險(xiǎn)。抵押土地獲得銀行資金支持，是預(yù)支未來(lái)的城市化，比如預(yù)期某塊地將蓋成商業(yè)樓盤(pán)，可能值多少錢(qián)，銀行按照評(píng)估價(jià)的75％提供貸款，但是，如果發(fā)展的不如預(yù)期，資金就會(huì)出問(wèn)題。而且貸款以財(cái)政做擔(dān)保，財(cái)政靠國(guó)庫(kù)里的錢(qián)，這也有風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是農(nóng)民利益受損，因?yàn)樗猾@得了按照原土地用途的補(bǔ)償，不是利益的分享者，他就會(huì)想為什么自己不可以賣(mài)地或開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，結(jié)果就是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題以及上訪(fǎng)等。

　　三是整個(gè)城市化不解決人的問(wèn)題，“城中村”就是典型。政府雖然通過(guò)征地將土地迅速城市化，但城市化核心是人的城市化、人的生活方式的城市化，把“農(nóng)民”變成城市形態(tài)的“市民”不是一天兩天的事，而是一場(chǎng)革命，一場(chǎng)生活方式、價(jià)值觀、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的革命。我們現(xiàn)在的城市化只有土地沒(méi)有人。

　　新京報(bào)：這條路還能繼續(xù)走下去嗎？

　　劉守英：我們承認(rèn)這條路的好處，它帶來(lái)的城市化成績(jī)也是有目共睹的，不可抹殺，但必須看到，這條路已越來(lái)越難走了，有兩大成本必須考慮：

　　一是住房成本，土地壟斷的模式導(dǎo)致資源稀缺，要素市場(chǎng)扭曲，推高了整個(gè)住房的成本，引起居民不滿(mǎn)；二是農(nóng)民不滿(mǎn)的成本，這個(gè)成本也是非常高的，而且在不斷累積。

　　政府現(xiàn)在是兩頭不落好，獲得土地時(shí)得罪農(nóng)民，終端又得罪買(mǎi)房的人，被罵唯利是圖。

　　新京報(bào)：確實(shí)是這樣。

　　劉守英：其實(shí)，政府并不是利潤(rùn)最大化者，除了某些官員可以獲得腐敗機(jī)會(huì)，政府要那么多錢(qián)干嗎？最終還是用來(lái)建設(shè)城市。

　　城市土地只有15%－20％是可賣(mài)的，工業(yè)用地是按照成本價(jià)供應(yīng)的，其他土地都是劃撥的，后者占大頭，用商業(yè)化的土地收入來(lái)平衡80％沒(méi)有收入的土地的建設(shè)成本，大多數(shù)城市是平衡不了的。

　　既然如此，就必須考慮，政府搞這樣的城市化干什么，圖什么！

　　第二條道路政府退出，農(nóng)民自主自發(fā)

　　總體描述：政府充當(dāng)“旁觀者”，完全由農(nóng)民自主自發(fā)推動(dòng)城市化，雖然解決了農(nóng)民收益問(wèn)題和城市流動(dòng)人口居住問(wèn)題，但產(chǎn)生了嚴(yán)重城市病，屬于無(wú)序的、混亂的、法外的城市化，不可持續(xù)。

　　新京報(bào)：第二條道路是什么樣的？

　　劉守英：第二條道路是農(nóng)民完全自主自發(fā)的城市化，這條路現(xiàn)在也在走，表現(xiàn)為兩種形態(tài)。

　　第一種是城中村，當(dāng)政府將他們的大部分土地征用、抵押、出讓時(shí)，農(nóng)民自己也在利用剩余的土地毫無(wú)規(guī)劃地參與城市化，分享土地級(jí)差收益，他們自己蓋了很多高樓，通過(guò)出租獲得收入，解決了城市政府措手不及的大量涌入的流動(dòng)人口的居住問(wèn)題。

　　他們的貢獻(xiàn)不容抹殺，要知道，政府主導(dǎo)的城市化其實(shí)是不裝人的，能買(mǎi)得起幾萬(wàn)塊一平米房子的畢竟不是多數(shù)，大多數(shù)人是流向了價(jià)格低廉的城中村，北京700萬(wàn)流動(dòng)人口，80％在城中村。

　　第二種是在城市圈子外的農(nóng)民靠產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聚集人口，從產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化到人口非農(nóng)化的模式，像北京的鄭各莊。它的好處是，農(nóng)民靠房租和產(chǎn)業(yè)，解決了收入問(wèn)題，分享了土地級(jí)差收益。

　　新京報(bào)：這條道路不好嗎，至少農(nóng)民享受了城市化的好處？

　　劉守英：從農(nóng)民獲利的角度看,它確實(shí)好。但是，我們不得不正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，城市化決不能是原子式的市場(chǎng)化，它必須是有規(guī)劃、有功能分區(qū)的，財(cái)富的積累必須是有法律保障的。沒(méi)有秩序、沒(méi)有規(guī)劃的城市化，最后的結(jié)果一定是不可收拾的，也完全不是我們應(yīng)該追求的城市化。沒(méi)有法律保障的城市化，當(dāng)事人也沒(méi)有好的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。

　　新京報(bào)：為什么？

　　劉守英：先說(shuō)城中村，農(nóng)民除了增加了收入，沒(méi)有任何城市的幸福感，犯罪、安全、消防等問(wèn)題非常大，管理成本極高，雖然我們不承認(rèn)它是貧民窟，但這不就是典型的城市病嗎？政府覺(jué)得是隱患，生活在其中的人也不覺(jué)得幸福，嚴(yán)格說(shuō)起來(lái)，是與城市化不相容的。

　　再說(shuō)圈外農(nóng)民在集體土地上長(zhǎng)出來(lái)的城市，第一，整個(gè)制度不接納，法律規(guī)定圈內(nèi)叫城，圈外叫村，你有什么權(quán)力建城市？第二，集體土地，只能長(zhǎng)苞谷或自己搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，怎么能長(zhǎng)城市，誰(shuí)讓你建住宅樓了，誰(shuí)允許你賣(mài)了？第三，無(wú)論圈內(nèi)圈外，都是在不符合規(guī)劃的情況下長(zhǎng)出來(lái)的，基礎(chǔ)設(shè)施與城市兩張皮，設(shè)施立項(xiàng)不批準(zhǔn)，建設(shè)立項(xiàng)不批準(zhǔn)，是法外經(jīng)濟(jì)，法外的城市化；第四，治理結(jié)構(gòu)上沒(méi)有當(dāng)做城市對(duì)待，你房子蓋的再漂亮，身份仍然是農(nóng)民，按照農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)治理，與城市無(wú)法對(duì)接；第五，村莊腐敗，權(quán)力、資金、能力大的人多占，無(wú)公平可言。

　　總體而言，這條農(nóng)民自發(fā)的城市化模式，將城鄉(xiāng)二元體制隔離表現(xiàn)的淋漓盡致，而且強(qiáng)化了這種隔離。

　　第三條道路 規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體

　　總體描述：政府作為城市建設(shè)的組織者、服務(wù)者、制度提供者，主動(dòng)破解二元體制藩籬，對(duì)規(guī)劃、土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、社保、人口管理等主動(dòng)改革，允許集體土地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地平等進(jìn)入土地市場(chǎng)。

　　新京報(bào)：第三條道路是怎么設(shè)計(jì)的？

　　劉守英：第三條道路是妥協(xié)的道路，最好的方案是“規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，退而求其次的方案是“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，目前只能選擇第二個(gè)方案，逐步走向第一個(gè)方案。

　　新京報(bào)：能否具體談?wù)劊?/p>

　　劉守英：最好的方案是在符合規(guī)劃的前提下把第二條道路合法化，現(xiàn)在的規(guī)劃是“用途管制＋所有制管制”，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)要審批，集體轉(zhuǎn)國(guó)有要審批，但由于政府可以隨意調(diào)整規(guī)劃，只要占補(bǔ)平衡，就可以征收農(nóng)地，用途管制形同虛設(shè)。

　　其實(shí)，規(guī)劃管制最根本目的是功能管制，只要空間符合規(guī)劃，不管集體還是國(guó)有，都可以平等進(jìn)入市場(chǎng)，集體土地?fù)碛衅降鹊慕ㄔO(shè)、立項(xiàng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，農(nóng)民分享土地非農(nóng)級(jí)差收益。

　　這就是“規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，簡(jiǎn)單說(shuō)就是政府完全作為規(guī)劃者，土地讓農(nóng)民自己去開(kāi)發(fā)。

　　新京報(bào)：這個(gè)方案不可行嗎，為什么要退而求其次地走“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”？

　　劉守英：首先是規(guī)劃能不能硬起來(lái)，目前還是行政權(quán)大于規(guī)劃?rùn)?quán)，我們擔(dān)心目前還做不到；第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個(gè)村是做不起來(lái)的，必須由政府主導(dǎo)來(lái)做；第三，社會(huì)保障體系同樣需要政府來(lái)主導(dǎo)；第四，更主要的，我們目前這套二元體制把農(nóng)民排斥在外，政府不主動(dòng)來(lái)破，農(nóng)民自己是掙脫不掉的。

　　所以，我們?cè)O(shè)想走一條“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的道路，有幾個(gè)核心意思：

　　一、政府不再充當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)者，而是作為城市建設(shè)的組織者、服務(wù)者、制度提供者，政府主動(dòng)在規(guī)劃、土地、立項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面破解城鄉(xiāng)二元體制，打開(kāi)農(nóng)民參與城市化的合法大門(mén)。

　　二、將城鄉(xiāng)接合部的土地完全用于解決這一地區(qū)的城市化問(wèn)題，即在城市一體化規(guī)劃下，完全用于解決農(nóng)民的居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)民的市民化進(jìn)程。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是政府拿一部分地到市場(chǎng)上賣(mài)，這個(gè)錢(qián)完全用于解決這一塊土地上的城市化問(wèn)題，平衡就行，不能謀利。而第一條道路中政府是要把土地盈余做到最大化的，這個(gè)方案解決了第一條道路的弊病。

　　三、要為農(nóng)民留產(chǎn)業(yè)用地。過(guò)去農(nóng)民上樓就不管了，只有土地的城市化沒(méi)有人的城市化，現(xiàn)在要給農(nóng)民留一塊地，用來(lái)發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民長(zhǎng)期分紅。畢竟城市化是極長(zhǎng)期的生活方式的轉(zhuǎn)型，如果一下子斷掉，給多少錢(qián)都不行，要留一個(gè)產(chǎn)業(yè)，讓他有一個(gè)長(zhǎng)久的過(guò)渡。像北京在集體土地上搞公租房，就是一個(gè)非常大的突破。這里的關(guān)鍵是，解決規(guī)劃和用途管制下，農(nóng)民集體所有土地與國(guó)有土地的平等進(jìn)入問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)兩種土地所有制的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。

　　新京報(bào)：有個(gè)問(wèn)題，之前提到，政府需要很大的資金去搞協(xié)議轉(zhuǎn)讓等地區(qū)的城市化建設(shè)，如果無(wú)法通過(guò)征收農(nóng)地盈利，這部分錢(qián)怎么解決？

　　劉守英：第一，我們到底要不要做那么多的公共目的用地，建那么多的廣場(chǎng)、馬路，政府蓋那么多樓？第二，工業(yè)用地不能再低價(jià)協(xié)議轉(zhuǎn)讓了，要靠市場(chǎng)來(lái)做。

　　在這些供地結(jié)構(gòu)改變后，就不需要那么多錢(qián)了。

　　新京報(bào)時(shí)事訪(fǎng)談員趙繼成 中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京12月4日電

　　(責(zé)任編輯：白雪松)