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南沙，有風來之政解篇 上周末閉幕的廣州市委十屆九次全會上，南沙被定位為廣州的城市副中心。一時間，目光再度聚焦在南沙身上。 城市副中心這個概念有什么了不起？成為城市副中心有多難？ 南沙憑什么成為城市副中心？它如何克服離廣州主城區(qū)五六十公里的距離？ 成為城市副中心，對南沙來說意味著什么？南沙已然自貿(mào)區(qū)、國家級新區(qū)“雙區(qū)”加身了，這是錦上添花還是雪中送炭？ 即日起，南都自貿(mào)區(qū)版將推出《南沙，有風來》系列報道，敬請關(guān)注。 8月5日，廣州市委十屆九次全會閉幕，全會通過了《進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《實施意見》提出了對南沙的新定位——城市副中心。盡管《實施意見》關(guān)于城市規(guī)劃的內(nèi)容非常豐富，但是各大媒體和網(wǎng)站發(fā)布信息的時候，多在標題中突出了南沙的城市副中心地位。
與以往不同的是，這次只有南沙一個區(qū)被定位為城市副中心。而20 12年被定位為城市副中心的增城、花都、從化，這次沒有再被稱為城市副中心了。
城市副中心對南沙來說意味著什么？很多南沙居民并不明白。但他們憑直覺，知道南沙又多了一個利好，于是將此消息廣為轉(zhuǎn)發(fā)、擴散。 和蘿崗一起6年前歸為“衛(wèi)星城” 6年前，南沙還只是被定位為廣州的衛(wèi)星城。時間回到2010年5月。時任廣州市委書記的張廣寧，給十區(qū)兩市進行分類，“六個老城區(qū)為一大類，要一手調(diào)結(jié)構(gòu)，一手抓管理。”張廣寧表示，越秀、天河、荔灣、海珠、白云、黃埔要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，營造宜業(yè)宜居的生活環(huán)境。其他六區(qū)市為新城區(qū)，具體還可以再分為兩類：蘿崗、番禺為副中心，南沙、花都、增城、從化為衛(wèi)星城，著力建設(shè)以現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、宜居為特征的新城區(qū)。張廣寧還解釋了什么是副中心：“副中心是中心城區(qū)的副中心，有些配套不那么齊全，但是它也屬于中心。”而衛(wèi)星城的配套相對會齊全一點。 很明顯，在彼時的分類中，南沙還是離中心城區(qū)很遠的“衛(wèi)星”。其實早在2005年廣州區(qū)劃調(diào)整時，對于區(qū)劃調(diào)整方案，有專家就向媒體表示，蘿崗區(qū)和南沙區(qū)作為全新的行政區(qū)，要融入廣州市的生活圈肯定存在一定的難度，對當時的廣州市而言，它們更像是衛(wèi)星鎮(zhèn)、衛(wèi)星城或姐妹城。而同樣是新區(qū)的蘿崗，那時的野心顯然更大。當時，廣州開發(fā)區(qū)國土部門負責人稱，廣州對于整個城市規(guī)劃提出了“一個中心、多個副中心”的思路，未來的蘿崗區(qū)也將著眼于成為其中一個“副中心”，打造成為廣州東部的新城區(qū)。 “雙區(qū)”加身南沙已非吳下阿蒙 2012年，南沙獲批全國第6個國家級新區(qū)。盡管這個新區(qū)姍姍來遲且是第6個，但南沙的地位就此提高了不少。
同年11月20日，《廣州市城市功能布局規(guī)劃》在廣州市政府常務(wù)會議上獲得審議通過，明確了“一個都會區(qū)、兩個新城區(qū)和三個副中心”的空間布局。一個都會區(qū)包括越秀區(qū)、荔灣區(qū)、海珠區(qū)、天河區(qū)、黃埔區(qū)、白云區(qū)南部、蘿崗區(qū)的南部地區(qū)和沙灣水道以北地區(qū)；兩個新城是南沙濱海新城，包括南沙區(qū)和番禺區(qū)的沙灣水道以南地區(qū)；東部山水新城，包括蘿崗區(qū)的北部地區(qū)和增城市的中新鎮(zhèn)、朱村街道；三個副中心則是指花都副中心、增城副中心、從化副中心。至此，南沙和城市副中心還是沒有沾上邊。
到了2015年，在廣州市及花都、增城、從化3區(qū)的政府工作報告中，均未提到“副中心”這個概念。而南沙作為廣東自貿(mào)區(qū)三片區(qū)之一正式掛牌，早已不是吳下阿蒙。來自統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)顯示，2002年大開發(fā)之前，南沙GDP總量僅有61.7億元。2010年被定位為衛(wèi)星城時，南沙GDP總量為4 85.68億元。2014年，南沙GDP比2010年翻了一番，破了千億元大關(guān)，在各區(qū)中排名第七。而到今年上半年，南沙GDP增速已經(jīng)連續(xù)10個季度位列全市第一，而且保持了兩位數(shù)的高增長。國家級新區(qū)和自貿(mào)區(qū)這兩塊牌子，給南沙帶來的最明顯刺激是固定資產(chǎn)投資高速增長，南沙的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快了。 一直被詬病為人口稀少的南沙，這些年人口也在增長當中。2010年官方公布的南沙戶籍人口只有15 .3 4萬人，到2014年卻已是37 .62萬人。和GDP一樣，翻了一番。 市委全會報告中的南沙重要新使命 疊加國家新區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)、“一帶一路”、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國際航運中心建設(shè)等戰(zhàn)略機遇，南沙被賦予了建設(shè)廣州未來之城的使命。蓄勢正發(fā)的南沙，一個“衛(wèi)星城”顯然已經(jīng)無法承載。但廣州為什么將南沙定位為“濱海新城”后，再提其為“城市副中心”？ 一般居民和投資客最關(guān)注的是南沙在交通上與主城區(qū)的連接———30分鐘直達主城區(qū)。這樣理解似乎太過簡單。若論市內(nèi)連接，《實施意見》中也提出讓增城、從化、花都等外圍城區(qū)30分鐘可達市中心的時空目標。 副中心絕不僅僅考慮的是與廣州中心城區(qū)的連接這么小的格局，而是要通過南沙連接廣州與周邊城市、廣州與港澳、與世界的連接。 8月5日剛剛閉幕的市委全會報告中，對南沙副中心的注解是： 立足廣州面向國際，把南沙新區(qū)建設(shè)成為國家“一帶一路”的重要戰(zhàn)略樞紐、珠三角匯集高端要素的先導(dǎo)區(qū)、廣州的城市副中心。強化南沙對珠三角及全國的輻射功能，形成粵港澳大灣區(qū)的核心支撐點，促進廣州與周邊城市共同建設(shè)布局更加合理、功能更加完善、聯(lián)系更加緊密的大珠江三角洲世界級城市群。著重建設(shè)南沙綜合交通樞紐、慶盛樞紐，建設(shè)南沙港，強化高端航運服務(wù)，建設(shè)航運物流樞紐，拓展國際航運通道，打造成為廣州國家中心城市的交通、貿(mào)易、物流綜合樞紐。面向珠三角、港澳地區(qū)，依托鐵路、城際軌道和高快速路系統(tǒng)，構(gòu)建珠三角的核心交通樞紐。面向中心城區(qū)，建設(shè)30分鐘快速直達交通，實現(xiàn)廣州中心城區(qū)與南沙新區(qū)的結(jié)構(gòu)性提升，強有力支撐廣州網(wǎng)絡(luò)城市的大格局。面向新區(qū)內(nèi)部，重點完善新區(qū)各片區(qū)之間的交通網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)體系，提升國際化的綜合環(huán)境品質(zhì)。全面對接國際標準，按照打造完備城市功能的要求，高水平建設(shè)交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施，通過整體城市設(shè)計提升環(huán)境質(zhì)量，營造宜居的國際典范社區(qū)。精心謀劃自貿(mào)區(qū)功能布局，建設(shè)海港、明珠灣起步區(qū)、南沙樞紐、慶盛樞紐、南沙灣、蕉門河中心區(qū)、萬頃沙保稅港加工制造業(yè)等7個功能區(qū)塊。按照國際通行規(guī)則，全方位開展制度創(chuàng)新，不斷完善城市生活服務(wù)功能，建成充分體現(xiàn)濱海城市風貌、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化城市示范區(qū)。 也就是說，未來南沙要打造珠三角核心交通樞紐，半小時直達廣州中心城區(qū)，半小時直達深圳、東莞、佛山、中山，還要一小時到達珠三角主要城市。更重要的是，要通過南沙這個出海口，實現(xiàn)廣州與全球的連接。 華南城市研究會副會長孫不熟一年前就撰文指出，總體而言，廣州要真正融入“一帶一路”，出路是擁抱海洋，海路要寬，南沙就必須強。南沙不強，廣州就會失去珠江口經(jīng)濟帶，現(xiàn)有的城市地位可能會被撼動。他認為，開發(fā)南沙的邏輯是廣州的出海口和深水港在南沙，否則沒有必要跑這么遠去建設(shè)一個新城。 對于南沙這個副中心，孫不熟認為它最大的優(yōu)勢不僅是港口，還是珠三角的集合中心。盡管南沙港水深不及鹽田港，但是南沙港周邊有大塊平整土地，這是包括鹽田港在內(nèi)的很多港口所不及的。這個大面積平整陸地離港口非常近，進入國際貿(mào)易體系非常容易。“吃水深不深在100年前可能是大問題，在現(xiàn)在的技術(shù)背景下已經(jīng)不是最關(guān)鍵的問題”，孫不熟認為，這些問題可以通過技術(shù)去克服。但是大面積腹地這個優(yōu)越條件使得南沙具備發(fā)展臨港工業(yè)的條件，并且可以通過臨港工業(yè)去帶動航運金融的發(fā)展。 廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師馬向明則認為，2000年戰(zhàn)略規(guī)劃后的歷次規(guī)劃，雖然都把南沙的開發(fā)擺到重要的議程。但國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，才可以說是真正地激活了南沙。在他看來，國家新區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)的“雙區(qū)”政策在資源配置方面的作用已顯現(xiàn)，南沙真正的開發(fā)機遇已到。港珠澳大橋建設(shè)和深圳前海、珠海橫琴與南沙開發(fā)所形成的粵港澳大灣區(qū)雛形已現(xiàn)。粵港澳大灣區(qū)是國家“一帶一路”戰(zhàn)略上提出的戰(zhàn)略樞紐，但在空間上，南沙離中心城區(qū)距離較遠，廣州要真正成為未來粵港澳大灣區(qū)的重要組成部分，極其需要一個強有力的支點。因此，這次全會提出加快建設(shè)南沙城市副中心，可以說既是對當前機遇的把握，更是呼應(yīng)未來樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市建設(shè)布下的局。 一個副中心可集中資源建設(shè)南沙 梳理廣州過往的規(guī)劃變遷不難發(fā)現(xiàn)，廣州曾在不同時期定位過不同的副中心，不僅番禺、蘿崗、花都、從化、增城這些非中心城區(qū)幾乎無一遺漏，而且連位于中心城區(qū)的白云新城也曾經(jīng)要做城市副中心。然而過去這些城市副中心都沒有修成正果。 廣東省政府參事、廣東經(jīng)濟學會常務(wù)副會長陳鴻宇認為，過去廣州規(guī)劃的副中心過多，難免影響對全市空間布局的統(tǒng)籌，也難以集中資源。這次全會明確提出南沙新區(qū)將建設(shè)成為廣州的城市副中心，是廣州城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的一次重要調(diào)整，有利于廣州集中資源對南沙新區(qū)進行開發(fā)建設(shè)。 中山大學城市化研究院院長李郇則認為，南沙副中心的提法其實是在2000年《廣州城市發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃》“東進南拓西聯(lián)北優(yōu)”基礎(chǔ)上的繼承和發(fā)展，廣州要不斷往南拓展，走向海洋。南沙作為副中心是廣州建設(shè)樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市的重要組成部分，要建設(shè)交通、貿(mào)易、物流綜合樞紐。目前首先要建立起南沙跟廣州市中心的快速客運關(guān)系，壓縮與廣州中心城區(qū)的時空距離。要在南沙形成更多的產(chǎn)業(yè)，要產(chǎn)城融合，而不是單獨發(fā)展產(chǎn)業(yè)。 華南城市研究會副會長孫不熟認為，其實從長遠考慮，可以提“雙中心”戰(zhàn)略，副中心應(yīng)該是一個折中選擇。畢竟南沙在國家級新區(qū)里面實力較弱，加上廣州各區(qū)內(nèi)部競爭非常激烈，如果提雙中心可能會引起其他區(qū)的不滿。他認為，提副中心是權(quán)衡之后比較務(wù)實的選擇。 讓孫不熟擔心的是，南沙目前有點“攤大餅”式發(fā)展。例如地鐵18號線終點站不在南沙中心蕉門河，而是在萬頃沙。在蕉門河還沒有發(fā)展起來的情況下又去萬頃沙，可能會攤薄精力。不過他也表示，萬頃沙樞紐級別很高，囿于現(xiàn)實原因無法在蕉門河找到這么大片地方，其中有一些不得已的現(xiàn)實原因。目前應(yīng)對的辦法是用地鐵2 2號線在蕉門河和萬頃沙之間建設(shè)軌道交通連接線。 “我一直在強調(diào)，南沙這么偏遠什么都沒有的地方，必須集中力量發(fā)展蕉門河地區(qū)”，孫不熟說，如果不了解廣州的人，看到廣州的規(guī)劃可能會開罵，攤子鋪得太大了，不符合很多城市規(guī)劃的經(jīng)典理論，但在現(xiàn)實當中，政治經(jīng)濟學邏輯遠遠大于規(guī)劃邏輯。“如果黃埔港還能用，不需要去南沙，如果第二機場在南沙，那發(fā)展南沙也不是問題。但是目前機場的空域資源已經(jīng)被深港占據(jù)了。”“現(xiàn)實太難了，只能修修補補。” 事實上，南沙建設(shè)副中心的提法出來后，民間的聲音也并非一邊倒地支持。像孫不熟這樣看好南沙大開發(fā)的人有，也有始終不看好南沙發(fā)展的聲音。 孫不熟認為很正常，南沙開發(fā)自始至終都有爭議，珠江新城當年的開發(fā)也有爭議，浦東新區(qū)和當年深圳的發(fā)展也有很大爭議，沒有一次改革創(chuàng)新沒有爭議。而事實上，在主城區(qū)5 0公里外建成新城的例子，全世界并沒有多少成功的范例。不過他認為天津濱海新城算比較成功，其經(jīng)驗可以借鑒。他認為，從地緣格局來說，濱海比南沙差很多，但天津仍然聚集資源將其發(fā)展起來了。 孫不熟認為，目前南沙發(fā)展的節(jié)奏很慢，應(yīng)該開門辦南沙，可以考慮和兄弟城市共建，引入社會資本。如果兄弟城市間利益比較難以協(xié)調(diào)，也可以利用大央企和大的民企巨頭進來。今年南沙就引入了不少大央企。中國整個經(jīng)濟重心在南移，深圳土地又沒有廣州多，廣州作為擁有大面積土地的省會城市，在吸引央企上面有很大優(yōu)勢。 “有些人批評南沙創(chuàng)新不多，但南沙正在長身體的時候，應(yīng)該先把體量做起來。”“自貿(mào)區(qū)重中之重就是招商引資。”孫不熟說。 鏈接 那些曾經(jīng)的廣州城市副中心 ●2005年 白云新城 《白云新城核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃》，將白云新城定位為城市副中心。廣州市土地開發(fā)中心業(yè)務(wù)指導(dǎo)部副部長唐曉暉曾表示，白云新城將更注重環(huán)境，高起點設(shè)置，將成為廣州北部地區(qū)一個新的城市中心。 ●2011年 廣州東部城市副中心 黃埔表示其中心區(qū)擬建廣州東部城市副中心。該區(qū)整體城市設(shè)計范圍總面積約30.9平方公里，總建設(shè)量2291萬平方米，規(guī)劃人口40萬人。核心區(qū)詳細城市設(shè)計范圍為魚珠臨港商務(wù)區(qū)，總面積約145公頃；長洲旅游生態(tài)島，總面積約755公頃。 ●2012年 三區(qū)同時定位為副中心 ●20 12年11月20日《廣州市城市功能布局規(guī)劃》在廣州市政府常務(wù)會議上獲得審議通過，花都、增城、從化被定位為城市副中心。 ●2013年這三個副中心的規(guī)劃相繼在廣州市規(guī)委會獲得通過。 ●20 15年，上述三區(qū)政府工作報告中不再提及副中心概念。 南沙定位變遷史 2010年南沙為衛(wèi)星城 2012年南沙濱海新城 2016年南沙城市副中心 出品：南都自貿(mào)區(qū)工作室 主持：黃海珊 采寫：南都記者 徐艷
攝影：南都記者 陳坤榮 |
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