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“多規(guī)合一”在全面深化改革總體布局中占據重要一席，具體是指推動國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多種規(guī)劃相互融合，用一張藍圖治理“規(guī)劃打架”。對推動空間規(guī)劃領域制度創(chuàng)新而言，“多規(guī)合一”具有重大破題意義，是保障經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的創(chuàng)新性舉措，必須在及時總結試點經驗的基礎上加以推廣和堅持。 開展“多規(guī)合一”勢在必行 現行規(guī)劃內容差異較大。雖然當前各項主要規(guī)劃均涉及空間資源利用問題，但側重點明顯不同。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃是總體綱要，統(tǒng)籌安排和指導經濟、社會、文化等領域建設工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃是對城鄉(xiāng)發(fā)展建設空間的總體部署，是以促進城鄉(xiāng)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對用地結構和布局進行調整或配置的長期計劃，主要是為了嚴格土地用途管制，促進土地的科學合理利用。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃主要目的是構建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，加強生態(tài)環(huán)境的保護與建設。這些規(guī)劃發(fā)展歷程不一、內容各有所長，但也使得各自編制的出發(fā)點、技術路線難以統(tǒng)一。 規(guī)劃之間協(xié)調效應不強。相關規(guī)劃隸屬于不同部門管轄，“條塊分割”現象嚴重，有時對同一空間的規(guī)劃利用存在較大差異甚至相互矛盾。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃一般由發(fā)展改革部門牽頭編制，規(guī)劃年限一般為5年；城鄉(xiāng)規(guī)劃由規(guī)劃主管牽頭，依據城鄉(xiāng)規(guī)劃法要求進行編制；土地利用總體規(guī)劃由國土主管部門牽頭，依據土地管理法要求進行編制；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃則由環(huán)保主管部門牽頭負責。每項規(guī)劃在各自的行政體系架構中展開，均采取“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，容易出現“條條”協(xié)調不力、“塊塊”關系混亂的局面，嚴重削弱了規(guī)劃的科學性和權威性，進而產生空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護失控等問題。 “多規(guī)合一”關鍵在“四個統(tǒng)一” 建立統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系。設立“多規(guī)合一”委員會或類似功能性機構，由市縣政府主要領導牽頭，統(tǒng)籌考慮經濟社會發(fā)展、城市建設、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護等相關規(guī)劃的核心目標，科學制定指標體系，構建協(xié)同聯(lián)動工作機制。根據法律法規(guī)要求和各類規(guī)劃自身特點，探索確定規(guī)劃的中期年限和目標年限，并以此作為各類規(guī)劃銜接的時間節(jié)點，不斷提高規(guī)劃體系的整體性、協(xié)調性和規(guī)范性。 制定統(tǒng)一規(guī)范的技術標準。在“多規(guī)合一”改革過程中，國家層面應在頂層設計環(huán)節(jié)重新修訂相關法律法規(guī)和技術規(guī)范，加強規(guī)劃間的融合和銜接，為“多規(guī)合一”創(chuàng)造有利條件。試點市縣應抓緊對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的技術標準進行梳理，探索在基礎數據、空間分區(qū)、用地分類等標準上實現統(tǒng)一，消除不同規(guī)劃間的矛盾沖突。 構建統(tǒng)一配置的空間布局。相關主管部門在編制各專項規(guī)劃時，應從規(guī)劃制定的實際可操作性出發(fā)，形成統(tǒng)一的城市發(fā)展目標定位，并形成一致的基本農田保護區(qū)、生態(tài)保護敏感區(qū)、風景名勝區(qū)等禁止建設區(qū)域的保護紅線，確保相互之間在目標定位和底線控制上的同一性，為規(guī)劃順利實施創(chuàng)造必要前提。要明確城鎮(zhèn)建設區(qū)、工業(yè)區(qū)、農村居民點等的開發(fā)邊界，劃定統(tǒng)一的建設用地規(guī)模控制線、建設用地增長控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線和文物遺存范圍控制線，以及耕地、林地、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步形成市域空間開發(fā)與保護的統(tǒng)一格局。 建設統(tǒng)一協(xié)同的信息平臺。應全面整合經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的數據信息，以土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“兩規(guī)”圖紙為基礎，構建具有動態(tài)維護更新機制的空間規(guī)劃信息管理平臺，有效整合歸集規(guī)劃信息、國土資源管理信息、環(huán)境敏感信息、建設項目信息等資源，并逐步將交通、水利、安監(jiān)、教育、醫(yī)療、農業(yè)等部門涉及空間規(guī)劃管理的信息納入這一平臺，在全市縣范圍內形成一張工作藍圖，最終實現信息共享、條塊聯(lián)動、實時更新，推進城市空間資源的統(tǒng)籌管理。 推進“多規(guī)合一”必須注重實效 服務重大項目建設。緊扣重大項目落地生根來推進“多規(guī)合一”，有效統(tǒng)籌資金、土地和生態(tài)等各類資源，推進高速公路、港口、航道、地下綜合管廊和新興產業(yè)與服務業(yè)等項目建設，打通規(guī)劃與經濟社會發(fā)展之間的聯(lián)系渠道。 優(yōu)化建設項目審批。加快構建“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管”的建設項目審批管理新機制，以統(tǒng)一的綜合信息平臺為技術支撐，以“一張藍圖”為管理依據，使空間資源在不同的規(guī)劃中相互匹配，在先行實現“一個窗口”受理的基礎上，最終實現“一張表格”審批，推動政府職能轉變和服務創(chuàng)新。
爭取上級政策支持。由于“多規(guī)合一”對測繪基準、規(guī)劃底圖、技術方法、標準規(guī)范、編制機制等提出了更高要求，最終試點成效很大程度上取決于省級乃至國家層面作用的發(fā)揮。因此，試點市縣應及時向上反映動態(tài)進展，建議國家層面在專業(yè)領域作出必要的頂層設計，省級層面在職權范圍內給予更多試點資格，進一步完善相關法律法規(guī)和配套體制機制，爭取在空間功能定位、范圍邊界、技術導則等方面獲得更多務實新政。 |
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