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摘 要：當(dāng)前，我國城市規(guī)劃編制過程中廣泛存在現(xiàn)狀調(diào)查不充分、家底不清晰問題，直接影響了規(guī)劃成果的質(zhì)量。近兩年來，隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《物權(quán)法》的出臺，許多城市已經(jīng)把“控規(guī)全覆蓋”作為近期規(guī)劃工作的重點。如何按期按質(zhì)完成規(guī)劃編制任務(wù)是規(guī)劃部門面臨的重要課題。在2009年深圳市“法定圖則大會戰(zhàn)”中，規(guī)劃部門探索引進專業(yè)公司與GIS技術(shù)人員開展現(xiàn)狀調(diào)查，實行現(xiàn)狀調(diào)查與規(guī)劃編制相分離獲得成功。該模式將極有可能預(yù)示著未來現(xiàn)狀調(diào)查發(fā)展的一種新方式。 關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀調(diào)查，法定圖則，深圳，地理信息系統(tǒng) 開展城市現(xiàn)狀調(diào)查分析研究，是城市規(guī)劃工作的必要的前期工作，有利于制定合乎實際、具有科學(xué)性的規(guī)劃方案。多部城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)都反復(fù)強調(diào)了現(xiàn)狀調(diào)查的重要性，并對調(diào)查內(nèi)容進行了規(guī)定。但在實際工作中，輕視現(xiàn)狀調(diào)查、走過場，甚至閉門造車，在規(guī)劃行業(yè)已經(jīng)聞多不怪了。現(xiàn)狀調(diào)查的質(zhì)量已經(jīng)成為影響規(guī)劃編制科學(xué)性、妨礙規(guī)劃實施的重要因素。在當(dāng)前規(guī)劃編制新形勢下，既要提高現(xiàn)狀調(diào)查的效率，又能保證甚至提高現(xiàn)狀調(diào)查的質(zhì)量，應(yīng)引起應(yīng)有的重視。筆者以深圳市在法定圖則編制過程中的現(xiàn)狀調(diào)查方式變革探索為例，介紹一種行之有效的現(xiàn)狀調(diào)查新方式。 1 對現(xiàn)狀的理解 不同層級的城市規(guī)劃編制過程中所需的資料類型基本相同，一般包括：勘察測量資料，自然條件、環(huán)境與自然資源情況，社會、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)與人口資料，土地利用情況，交通運輸資料，各類設(shè)施分布、地下管網(wǎng)分布情況，涉及規(guī)劃編制范圍的相關(guān)規(guī)劃成果，等等。 近年來，以下幾類現(xiàn)狀信息逐漸引起了規(guī)劃人員的重視： 1.1 產(chǎn)權(quán)信息 前幾年，規(guī)劃編制過程中忽視用地與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)查，導(dǎo)致規(guī)劃實施困難的情況比比皆是。近年來，人們逐漸意識到產(chǎn)權(quán)調(diào)查的重要性。2006年版的《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》明確要求，控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的編制需收集建筑物現(xiàn)狀，包括房屋用途、產(chǎn)權(quán)、建筑面積、層數(shù)、建筑質(zhì)量、保留建筑等。 1.2 地下空間開發(fā) 在當(dāng)前城市土地資源日趨緊張的形勢下，向地下要空間、實行立體化綜合開發(fā)已成為城市空間的發(fā)展趨勢，對地下空間的開發(fā)控制已經(jīng)逐步納入控規(guī)的編制內(nèi)容。 1.3 公眾意愿調(diào)查 擴大公眾參與，保障公眾的知情權(quán)，是近年來規(guī)劃發(fā)展的新方向。對公眾知情權(quán)、參與權(quán)的明確保護，讓公眾監(jiān)督規(guī)劃制定、實施全過程，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容之一。 需要強調(diào)的是，相關(guān)規(guī)劃情況，包括已批的各上位規(guī)劃、專項規(guī)劃、規(guī)劃審批情況、其他部門規(guī)劃成果等也是規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查的一部分。 2 現(xiàn)狀調(diào)查中廣泛存在的問題 在許多地方，由于對短期經(jīng)濟利益的追求，控規(guī)已經(jīng)變成了一種開發(fā)圈地的工具，它的編制常常是在非常緊的時間內(nèi)完成的。顏麗杰尖銳地指出，受時間、精力的限制，一些業(yè)內(nèi)人士眼中的城市規(guī)劃不但遠遠談不上科學(xué)謹慎，甚至都不再看作是工程技術(shù)。因此，忽視現(xiàn)狀調(diào)查，導(dǎo)致控規(guī)編制質(zhì)量低下就在情理之中了。當(dāng)前，控規(guī)編制現(xiàn)狀調(diào)查中主要存在以下幾個問題。 2.1 產(chǎn)權(quán)調(diào)查不清晰 產(chǎn)權(quán)狀況對于規(guī)劃實施有很大影響：產(chǎn)權(quán)單一而土地使用性質(zhì)混合的地塊比較易于開發(fā)；土地使用性質(zhì)相同而產(chǎn)權(quán)不一的地塊，可能會在開發(fā)中面臨不同的意向，導(dǎo)致不便操作。包括地籍與房屋產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的資料收集費時費力，特別是在城市中心區(qū)、舊區(qū)，產(chǎn)權(quán)摸底一直是老大難問題。張泉（2008）指出，由于規(guī)劃編制過程中產(chǎn)權(quán)調(diào)查不清，個別城市的建成區(qū)內(nèi)高達90%的項目在控規(guī)實施過程中出現(xiàn)了邊界調(diào)整，規(guī)劃編制成果的科學(xué)性問題嚴重影響了控規(guī)的權(quán)威性。 2.2 規(guī)劃審批資料掌握不全 許多城市還未能建立起完善的信息系統(tǒng)，因此，規(guī)劃審批信息常常未能充分納入現(xiàn)狀調(diào)查成果。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，剛剛批準(zhǔn)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證、或者批準(zhǔn)了修建性詳細規(guī)劃，在控規(guī)編制中卻做出了與之不符的許可。這種規(guī)劃部門自相矛盾的情況其結(jié)果只能是既損害建設(shè)單位利益，又損害政府形象。值得注意的是，即使在規(guī)劃編制前期進行了系統(tǒng)的規(guī)劃審批資料收集，但由于規(guī)劃編制、審批的周期較長，往往也容易出現(xiàn)控規(guī)還未批，有的現(xiàn)狀已經(jīng)改變了的情況。所以需要建立可行的規(guī)劃審批與規(guī)劃編制之間的反饋溝通機制。 2.3 與相關(guān)規(guī)劃銜接不夠 現(xiàn)在，對許多地方而言，可以參考的既有規(guī)劃成果不是太少了，而是太多了。但由于現(xiàn)狀調(diào)查深度不夠，未能系統(tǒng)地理清歷史上編制的各上、下位規(guī)劃、專項規(guī)劃、部門規(guī)劃成果；或者停留在“貌合神離”的層面，即使收集到相關(guān)規(guī)劃資料也未能真正消化吸收其要點，這種在編制階段就充滿矛盾的控規(guī)即使審批通過，在實施過程中也往往給用戶造成困擾。因此，在控規(guī)編制中落實上位規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)，落實專項規(guī)劃所確定的控制要素，將有利于規(guī)劃的實施，從而提升規(guī)劃管理的效率。 2.4 現(xiàn)狀調(diào)查的效率不高 一直以來，現(xiàn)狀調(diào)查都是由規(guī)劃設(shè)計人員來完成。由于規(guī)劃編制過程中需要大量的資料，而且不少資料更新很快。特別是在舊區(qū)、城市中心區(qū)，產(chǎn)權(quán)交織、開發(fā)活躍，要做到對現(xiàn)狀情況的清晰、準(zhǔn)確摸查，規(guī)劃編制單位往往要面對巨量的現(xiàn)狀信息壓力；加之現(xiàn)狀調(diào)查中常常遇到的部門數(shù)據(jù)封鎖，常常導(dǎo)致控規(guī)編制進展緩慢。 3 現(xiàn)狀調(diào)查所面臨的新形勢 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《物權(quán)法》的相繼出臺，對規(guī)劃編制，特別是控規(guī)的編制提出了更高的要求。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)依據(jù)控規(guī)核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；在國有土地使用權(quán)出讓前，規(guī)劃主管部門應(yīng)依據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃條件。因此，控規(guī)編制成為城市開發(fā)建設(shè)必須要邁過的一道門檻。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)修改程序的嚴格規(guī)定，將使得以往頻繁、隨意調(diào)整控規(guī)的行為成為歷史。 《物權(quán)法》明文規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯；同時，《物權(quán)法》對國家、集體、私人等的合法財產(chǎn)權(quán)利給予同等保護的待遇。《物權(quán)法》的出臺和施行完善了我國財產(chǎn)權(quán)的正式規(guī)則，構(gòu)架了經(jīng)濟活動的基本激勵和調(diào)節(jié)機制。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對我國規(guī)劃編制的直接影響是，越來越多的城市將“控規(guī)全覆蓋”作為近期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重中之重，北京、上海、廣州、武漢、重慶等城市相繼提出明確的“控規(guī)全覆蓋”時間表。天津市更先行一步，將在2009年實現(xiàn)全市“控規(guī)全覆蓋”。 《物權(quán)法》對規(guī)劃編制的影響是顯而易見的：盡管《物權(quán)法》規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”如果規(guī)劃編制過程中現(xiàn)狀調(diào)查不清，將置規(guī)劃主管部門于非常不利的局面。因此，《物權(quán)法》對規(guī)劃編制成果的質(zhì)量、對現(xiàn)狀調(diào)查的質(zhì)量提出了更高的要求。 4 深圳市圖則現(xiàn)狀調(diào)查組織方式變革 4.1 法定圖則制度及圖則編制的基本情況 早在1998年，深圳市就建立了以法定圖則為核心的規(guī)劃編制體系。作為規(guī)劃管理體系的骨架，法定圖則在深圳市的規(guī)劃編制與管理工作中發(fā)揮了極為重要的作用。 盡管深圳一直重視法定圖則的編制，但由于城市的發(fā)展速度與擴張規(guī)模遠遠超乎想象，法定圖則的編制進度嚴重滯后，無法起到應(yīng)有的指導(dǎo)與控制作用，遠遠不能滿足規(guī)劃的管理要求。為了適應(yīng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺后的新形勢，引領(lǐng)城市發(fā)展成功轉(zhuǎn)型，從2008年開始，深圳市大大加快了法定圖則的編制和審批速度。目前，深圳正在開展法定圖則“大會戰(zhàn)”，以期實現(xiàn)2010年全市建設(shè)用地法定圖則全覆蓋的目標(biāo)（圖1）。 4.2 現(xiàn)狀調(diào)查新方式的要點 長期以來，深圳都非常重視法定圖則的編制質(zhì)量。《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》對法定圖則編制內(nèi)容，包括現(xiàn)狀調(diào)研報告的內(nèi)容，進行了詳盡的規(guī)定。但在當(dāng)前法定圖則“大會戰(zhàn)”的背景下，如何堅守甚至進一步提高法定圖則的編制質(zhì)量，是規(guī)劃部門面臨的新課題。不得不提及的是，深圳在探索法定圖則制度改革中的另一重要成就，是2008年6月創(chuàng)立的深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心。作為為城市規(guī)劃主管部門提供規(guī)劃技術(shù)支持的公立非營利法定機構(gòu)，該中心以“一流的城市規(guī)劃與政策研究法定機構(gòu)”為發(fā)展目標(biāo)，是深圳市第一家法定機構(gòu)試點單位。成立一年來，該中心主要承擔(dān)了深圳市城市發(fā)展策略、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和絕大部分法定圖則的編制和城市政策研究任務(wù)，做出了大量卓有成效的工作。 為了完成法定圖則“大會戰(zhàn)”的既定目標(biāo)，在經(jīng)過對法定圖則編制各環(huán)節(jié)的深入分析之后，發(fā)展研究中心決定嘗試對現(xiàn)狀調(diào)查方法進行變革：即將一直以來由規(guī)劃設(shè)計人員承擔(dān)的現(xiàn)狀調(diào)查工作中的絕大部分委托給專業(yè)公司及發(fā)展研究中心內(nèi)部的GIS項目組（負責(zé)GIS應(yīng)用支持的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部）進行，實行現(xiàn)狀調(diào)查與規(guī)劃編制分離。 4.3 現(xiàn)狀調(diào)查中的分工配合 對法定圖則現(xiàn)狀調(diào)查各參與方作如下分工：專業(yè)調(diào)研公司負責(zé)外業(yè)數(shù)據(jù)采集和公眾意愿調(diào)查；CIS項目組（技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部）負責(zé)收集規(guī)劃部門內(nèi)部產(chǎn)生的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并進行相關(guān)規(guī)劃收集與解讀；圖則編制項目組（地區(qū)規(guī)劃部）負責(zé)提出調(diào)查需求、跟蹤階段性調(diào)查成果質(zhì)量以及審核、匯總調(diào)研報告。 4.3.1 專業(yè)調(diào)研公司 專業(yè)調(diào)研公司主要負責(zé)外業(yè)調(diào)查，通過采集現(xiàn)場照片、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)采集、咨詢會等形式，對圖則地區(qū)人口狀況、社會經(jīng)濟狀況、部門規(guī)劃意愿、居民規(guī)劃意愿、企業(yè)規(guī)劃意愿和道路交通現(xiàn)狀等六個方面內(nèi)容展開調(diào)查，并核實GIS項目組在資料整理中遇到的疑點。各調(diào)查內(nèi)容的深度如表1所示。 專業(yè)調(diào)研公司將最終的外業(yè)調(diào)查成果匯總成四張分析圖（公共配套、市政設(shè)施、道路廣場、環(huán)衛(wèi)及其他設(shè)施公眾意愿調(diào)查分析圖），集中表達了各利益主體的規(guī)劃意愿。 專業(yè)調(diào)研公司的優(yōu)勢在于其人力資源、調(diào)研網(wǎng)絡(luò)、信息收集渠道和社會統(tǒng)計分析經(jīng)驗。專業(yè)公司的參與，擴大了公眾參與范圍，拓寬了各利益相關(guān)方參與城市規(guī)劃的渠道，在反映社會結(jié)構(gòu)和社會網(wǎng)絡(luò)、涉及民生問題數(shù)據(jù)的收集上更實時、更全面，有利于規(guī)劃編制成果質(zhì)量的提高。 4.3.2 GIS項目組（技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部） 來自發(fā)展研究中心技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部的GIS項目組主要基于深圳市規(guī)劃“一張圖”管理系統(tǒng)（GIS系統(tǒng)，以下簡稱“一張圖”系統(tǒng)）進行基礎(chǔ)資料的收集、整理，對規(guī)劃區(qū)的用地適用性、經(jīng)濟性進行分析，同時識別相關(guān)規(guī)劃的意圖與核心控制要素，最終將現(xiàn)狀調(diào)查成果匯編成《現(xiàn)狀調(diào)研報告》（草稿）。表2列出了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)部現(xiàn)狀調(diào)查各階段的工作內(nèi)容。 為了全面掌握城市建設(shè)發(fā)展的動態(tài)，近年來深圳加大了基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)的采集力度：除了傳統(tǒng)的地形圖外，還包括高精度DEM的生產(chǎn)，每季度采集的衛(wèi)星影像、定期更新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、建筑普查數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)已經(jīng)納入GIS系統(tǒng)的管理，成為規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)資料。同時，深圳在建設(shè) “一張圖”系統(tǒng)的過程中，系統(tǒng)地匯總、梳理了歷年編制的各類規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃研究成果，并對成果進行有效性鑒別。這些歷史規(guī)劃編制成果連同新編制的規(guī)劃成果，都是城市規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查中必須依據(jù)的有用資料。 GIS項目組的優(yōu)勢在于對規(guī)劃數(shù)據(jù)資源（相當(dāng)部分屬于涉密數(shù)據(jù)）的占有和對GIS分析技術(shù)的熟練應(yīng)用。借助“一張圖”系統(tǒng)，GIS項目組不但可以系統(tǒng)地收集涉及圖則編制地區(qū)的各類數(shù)據(jù)資源、特別是用地與規(guī)劃審批信息，還可以對地籍、建筑物、用地功能等數(shù)據(jù)進行準(zhǔn)確、細致的統(tǒng)計分析（圖2），大大提高了以前基于CAD環(huán)境的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析的效率和準(zhǔn)確性。同時，在收集相關(guān)規(guī)劃的同時，GIS項目組還著力解讀相關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)、提取出各類規(guī)劃控制要素，作為新圖則編制依據(jù)的一部分，從而從源頭上規(guī)避規(guī)劃之間矛盾。 4.3.3 圖則編制項目組（地區(qū)規(guī)劃部） 圖則編制項目組來自最初承接整個圖則編制項目的地區(qū)規(guī)劃部。該項目組不再承擔(dān)具體的現(xiàn)狀調(diào)查工作。其對現(xiàn)狀調(diào)研的參與主要體現(xiàn)在提出具體的現(xiàn)狀調(diào)查需求、聽取現(xiàn)狀調(diào)查階段性成果匯報，綜合專業(yè)公司和GIS項目組的調(diào)研成果形成《現(xiàn)狀調(diào)研報告》（終稿）。按照新的現(xiàn)狀調(diào)查分工，圖則編制項目組可以從現(xiàn)狀調(diào)查的大量瑣碎工作中擺脫出來，將主要精力集中在消化專業(yè)公司和GIS項目組的調(diào)研成果，并基于此構(gòu)思更加科學(xué)的規(guī)劃方案。 4.4 現(xiàn)狀調(diào)查新方式的應(yīng)用效果 調(diào)查研究的過程也是城市規(guī)劃方案的孕育過程，是對城市從感性認識上升到理性認識的必要過程。這種將現(xiàn)狀調(diào)查工作剝離給第三方承擔(dān)的方法是否會降低規(guī)劃編制的質(zhì)量是著重需要關(guān)注的問題。深圳對此已有考慮：將現(xiàn)狀調(diào)查中的主要工作量剝離出去，并不代表圖則編制人員不參與現(xiàn)狀調(diào)查。相反，通過提出現(xiàn)狀調(diào)研需求、聽取階段成果匯報、編寫《現(xiàn)狀調(diào)研報告》（終稿），圖則編制人員可以集中更多的精力去識別分析現(xiàn)狀中的關(guān)鍵問題、構(gòu)想規(guī)劃方案。所以，這種方式非但不排斥圖則編制人員參與現(xiàn)狀調(diào)查，反而深化了傳統(tǒng)的現(xiàn)狀調(diào)查工作。 目前，深圳已經(jīng)在該市樟坑徑地區(qū)法定圖則和坂田崗頭地區(qū)法定圖則編制中成功地應(yīng)用了新的現(xiàn)狀調(diào)查方式。根據(jù)圖則項目組的反饋意見，新方式無論在調(diào)查的廣度還是深度上，都達到了法定圖則現(xiàn)狀調(diào)查的新高度。 4.5 如何進一步優(yōu)化現(xiàn)狀調(diào)查新方式 當(dāng)然，引進專業(yè)公司和GIS項目組參與現(xiàn)狀調(diào)查的新方式還處在探索過程中。目前主要存在的問題是如何加強專業(yè)公司與GIS項目組在現(xiàn)狀調(diào)查中的配合。 作為專業(yè)公司與GIS項目組，也需要隨著參與現(xiàn)狀調(diào)查工作不斷提高現(xiàn)狀調(diào)查的水平，特別是識別關(guān)鍵現(xiàn)狀問題的能力。 5 結(jié)論 實踐證明，新的現(xiàn)狀調(diào)查方式可以充分發(fā)揮各參與方的優(yōu)勢，不但提高了現(xiàn)狀調(diào)查的工作效率，而且擴大了公眾參與的途徑，提高了現(xiàn)狀調(diào)查的質(zhì)量，為提高法定圖則規(guī)劃方案的質(zhì)量打下了堅實的基礎(chǔ)。引進專業(yè)公司和GIS項目組參與現(xiàn)狀調(diào)查，符合新的生產(chǎn)力水平下社會分工不斷專業(yè)化的規(guī)律。現(xiàn)狀調(diào)查工作的專業(yè)化將極有可能是未來城市規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查的一種新方式。 同時，還必須看到，GIS技術(shù)人員并不是單純憑借GIS分析技術(shù)參與現(xiàn)狀調(diào)查工作，豐富的數(shù)據(jù)積累和依托信息系統(tǒng)進行快捷、全面的數(shù)據(jù)收集才是其參與的關(guān)鍵，是信息化促進規(guī)劃編制的核心。 鑒于現(xiàn)狀調(diào)查是所有規(guī)劃編制的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而各類規(guī)劃在現(xiàn)狀調(diào)查中也都面臨法定圖則類似的問題。探索在包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃、專題研究、土地利用總體規(guī)劃等各類規(guī)劃編制的現(xiàn)狀調(diào)查中引進專業(yè)分工，是值得嘗試的。 (責(zé)任編輯：瑋鋒) |
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