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自上而下的體制機(jī)制缺乏突破，便尋求建立在區(qū)域試驗(yàn)基礎(chǔ)上的單點(diǎn)突圍，而地方正可借此與中央談判其優(yōu)惠政策 □ 本刊記者 于海榮 王晶 | 文 7月的世博會山東周，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)商務(wù)合作懇談會，是一項(xiàng)主要內(nèi)容。主辦者山東省商務(wù)廳的副廳長閻兆萬稱，“企業(yè)熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我們的預(yù)期，僅世界500強(qiáng)企業(yè)的代表就來了51人。” 自2009年11月國務(wù)院批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來，這一區(qū)域被視為山東招商活動(dòng)的重中之重，各類基本建設(shè)也明顯提速。 像黃河三角洲這樣的開發(fā)開放區(qū)域，正以獨(dú)特的方式重新拼接中國的經(jīng)濟(jì)和行政版圖。 據(jù)本刊記者不完全統(tǒng)計(jì)，2009年以來，至少25份區(qū)域性規(guī)劃或文件得到國務(wù)院批復(fù)。它們或覆蓋數(shù)個(gè)省(直轄市、自治區(qū))，或偏安某省部分地區(qū)，名稱不一，功能有別，通常萌芽于地方、后納入國家部委的規(guī)劃指導(dǎo)，最終成為不同層級的區(qū)域規(guī)劃。 最新獲批的是重慶兩江新區(qū)，其層級與上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)相當(dāng)。“先行先試，降低改革成本和風(fēng)險(xiǎn)，探索建立更具活力、更富效率、更加開放的體制機(jī)制，形成重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大‘引擎’。”重慶市市長、兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長黃奇帆，今年6月這樣總結(jié)中央及地方對新區(qū)的寄望。 有學(xué)者稱，區(qū)域開發(fā)開放作用很大，當(dāng)然各個(gè)省市區(qū)都會爭著戴一頂這樣的“帽子”，搞一個(gè)規(guī)劃，只是現(xiàn)在各地正形成普惠局面，改革的突破作用并不那么明顯。 區(qū)域文件頻出 區(qū)域性規(guī)劃或意見自2009年起密集出臺，并非偶然。 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳秀山分析稱，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)折期，需要更長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，“無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，還是資源環(huán)境的利用和保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)，都需要有一個(gè)不同空間層次的規(guī)劃。” 國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長范恒山曾公開表示，這些文件和規(guī)劃是基于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要來制定的。編制時(shí)既體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略意圖，也考慮了地方的比較優(yōu)勢。“這樣做，避免了所有區(qū)域規(guī)劃的地方化，也避免了全國規(guī)劃‘一刀切’。” 他認(rèn)為，現(xiàn)有區(qū)域規(guī)劃和文件體現(xiàn)了三個(gè)戰(zhàn)略指向。 一是有利于重點(diǎn)地區(qū)率先發(fā)展、加快發(fā)展和欠發(fā)達(dá)地區(qū)后來居上實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。二是著眼于落實(shí)國家提出的重大改革和發(fā)展戰(zhàn)略，如資源節(jié)約型戰(zhàn)略、環(huán)境友好型戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略等。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)等屬此類。三是基于國家深化開放合作的需要。如福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。 在出臺新的區(qū)域性文件的同時(shí)，原有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)也在擴(kuò)容：橫琴納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍、廈門特區(qū)擴(kuò)大至全市、深圳自7月1日起關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化。 “現(xiàn)在是歷史上各種區(qū)域性文件最密集、最多樣的一個(gè)時(shí)期。”陳秀山稱，這與地方政府的積極性有很大關(guān)系，很多區(qū)域性文件的出臺是“地方推著中央走”。 他認(rèn)為，地方政府之所以這么積極，是因?yàn)槌丝梢垣@得諸如土地利用、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)重新布局的機(jī)會，更重要的是獲得自主發(fā)展的空間，可以探索制度創(chuàng)新，尋求更大的自主性。 中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱也對本刊記者表示，上升到國家戰(zhàn)略層面以后，項(xiàng)目審批更加容易，土地指標(biāo)也會增加，招商引資吸引力增強(qiáng)，對地區(qū)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用。 范恒山年初在談及皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)便表示，產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的各類建設(shè)用地安排，可以納入國家土地利用規(guī)劃，同時(shí)，如果示范區(qū)建設(shè)需要的話，可以增加安徽省的用地指標(biāo)。 不再特殊 這種“地方推著政府走”的自下而上的發(fā)展方式，本身也是一把“雙刃劍”。區(qū)域同質(zhì)化、各地產(chǎn)業(yè)趨同，是地方政府熱衷區(qū)域規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略層面的一個(gè)現(xiàn)實(shí)擔(dān)憂。 陳秀山認(rèn)為，中國各個(gè)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、發(fā)展上的沖突一直沒得到很好解決，好在國際化程度的提高增加了市場容量。但是，各地方政府在區(qū)域規(guī)劃上的盲目攀比，可能導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)脫離市場需求的制約，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)。 在魏后凱看來，無論是國務(wù)院批復(fù)的方案、意見還是規(guī)劃，都或多或少帶有一些優(yōu)惠或支持政策措施，這種“一對一”討價(jià)還價(jià)的區(qū)域優(yōu)惠或支持政策，在刺激各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也容易造成諸多負(fù)面效應(yīng)。他認(rèn)為，由于政策是“一對一”的，國家對某特定地區(qū)給予政策優(yōu)惠和支持，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，實(shí)踐中往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的意圖和來自地方的壓力。“這樣無疑會對形成合理的國家區(qū)域政策體系造成沖擊，對其他同類地區(qū)也并不公平，由此將造成不公平的區(qū)域競爭環(huán)境。” 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家應(yīng)更加注重公平目標(biāo)，對面臨各種困難的問題區(qū)域，尤其是貧困落后地區(qū)給予重點(diǎn)支持和幫助，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。“但現(xiàn)行的做法卻是‘遍地開花’，重點(diǎn)不突出，政策支持的地域范圍幾乎遍及全國各個(gè)省區(qū)市，導(dǎo)致區(qū)域政策‘泛化’。”魏后凱稱。 正是自上而下的體制機(jī)制缺乏突破，才轉(zhuǎn)而尋求建立在區(qū)域試驗(yàn)基礎(chǔ)上的單點(diǎn)突圍，地方政府則正可借此與中央談判其優(yōu)惠或可獲得的支持政策。這樣自然形成各地積極籌劃的局面。 “各地都在爭取，大家都有就等于都沒有。”陳秀山對本刊記者表示，現(xiàn)有的區(qū)域規(guī)劃能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還需要經(jīng)過市場的檢驗(yàn)，還要看市場、經(jīng)濟(jì)主體是否有動(dòng)力和機(jī)制去實(shí)現(xiàn)。 西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師吳振磊認(rèn)為，在目前的區(qū)域發(fā)展中，西部、東北都仍然由政府、國有企業(yè)占主導(dǎo)，未來西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)向非公經(jīng)濟(jì)，打破目前政府、國有企業(yè)占主導(dǎo)地位的局面，政府做的只是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)。 “未來推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要區(qū)分區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。”魏后凱認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃的主要作用是明確功能定位和發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，而不能在國家區(qū)域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對一”的優(yōu)惠政策措施。 他建議，在區(qū)域政策操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區(qū)外，應(yīng)避免采取中央與各省區(qū)市“一對一”的做法，在對現(xiàn)行區(qū)域政策措施進(jìn)行歸類整合的基礎(chǔ)上，以各種關(guān)鍵問題區(qū)域?yàn)橹骶�，逐步建立完善全國統(tǒng)一的差別化國家區(qū)域援助政策體系。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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