|
導語：土地用途管制和使用規(guī)劃，離不開所有權作為基礎，規(guī)劃權作為公權力，也需要經過公共程序的協(xié)商和約束。 經濟觀察報 張林/文 經濟理論中所講的“外部性”，說的是一方的個人活動影響到了另外一方，卻沒有為此承擔相應的責任，或者沒有為此獲得相應的收益。外部性有正有負，養(yǎng)蜂人的蜜蜂無意中幫助了養(yǎng)花人的花朵授粉，這是正外部性；上游企業(yè)的生產，沿著河流污染了下游居民的用水，這是負的外部性。外部性問題往往不能通過市場自身解決，它的存在被認為是市場失靈，也因此挑戰(zhàn)了很多學者心目中的市場信念。 華生先生在“土地制度改革的焦點分歧”一文中，列舉了美國的建筑開發(fā)分區(qū)管制的例子，說明即便在私有制的發(fā)達市場經濟國家，也有土地利用和建設的種種限制。文章從土地是具有極強外部性的特殊資源出發(fā)，得出兩條推論：其一，土地使用的規(guī)劃權高于所有權；其二：土地制度改革不能打破現(xiàn)有利益格局。這兩條推論的合理性值得仔細商榷。 一、土地規(guī)劃的出發(fā)點是為了滿足私利而非公利 土地的規(guī)劃使用的確具有外部性，一棟樓的建設過程中，會給周圍居民帶來噪音和不便，建筑的層高和間距也會影響到其他建筑，因此，土地的使用需要嚴格管制和規(guī)劃。“土地制度改革的焦點分歧”一文認為，諸如分區(qū)管制這樣的管制和規(guī)劃，乃是政府的治安權（police pow-er），它屬于公權力，處理的是公共利益問題。也因此，建設的公共利益優(yōu)先于土地所有人的私利，規(guī)劃權要高于所有權。 可是，即便在美國，政府的治安權本身也飽受爭議，否則也不會引發(fā)關于土地規(guī)劃的官司和糾紛。正因為開發(fā)建設土地具有很強的外部性，所有權的明確才變得更重要。正如貧民窟大多建設在公共用地之上一樣，沒有實際所有者的資源會被侵占濫用，也就毫無公共利益可言。無論規(guī)劃本身多么好，沒有所有權作為基礎的規(guī)劃不過是空中樓閣。 在人們所能列舉的所有權利當中，所有權是最為根本的權利。市場經濟國家的土地規(guī)劃是怎么來的？那是建立在私有產權基礎上的公共程序協(xié)商妥協(xié)來的。正因為明確了私有權利，在私權碰撞交鋒的過程中，才劃清了公共權利的邊界。 具體而言，土地所有者無論是自己開發(fā)建設也好，還是將土地租賃給他人開發(fā)建設也好，其出發(fā)點首先是為了滿足個人利益的最大化，而并非為了滿足公共利益。比如，將樓建的更高一點可能帶來更多經濟收益，但是樓層過高會遮擋另外一個建筑使用者的陽光，在不同所有者或使用者的利益沖突的地方，才出現(xiàn)了公共利益，大家為了自己的個人利益而妥協(xié)談判，才出現(xiàn)了管制和規(guī)劃。“土地制度改革的焦點分歧”一文也意識到了這個問題，文中特別強調，需要通過公眾參與和法治來保證規(guī)劃的科學合理。可是，公眾參與的前提須是公眾要有所有權和使用權，局外人無法為當事人本身提供合理的裁決。從這個角度上而言，規(guī)劃權無法高于所有權，也無法高于使用權。 再看看我們的實際問題，是規(guī)劃做的不夠，還是對所有權尤其是私有權的尊重不夠？事實上，我們的城市和鄉(xiāng)村，大多犯了千篇一律的規(guī)劃病。反過來講，計劃經濟的一切都符合規(guī)劃，人民公社最講究公共利益，可是沒有了私有的觀念做基礎，其結果如何？ 二、土地制度改革需要打破利益格局 正是由于認為土地是一種特殊的資源，認為它承載了太多利害關系，“土地制度改革的焦點分歧”一文特別強調要尊重現(xiàn)有利益格局。小產權、農地流轉以及集體土地入市這三種做法都會打破現(xiàn)有利益格局，也因此全被反對。 回頭想想我們中國經濟改革的成功，乃是從“一部分人先富起來”開始，在經濟中叫做帕累托改進，其實就是打破利益格局的過程。既然要改革，就無法把保證現(xiàn)有利益格局放在最前面。 很多學者認為，小產權是搭上了基礎設施建設的便車，而且只有城郊的農民可以謀利，其他農民無法利益均沾，便認為小產權是不當?shù)美蚨J為小產權是違法建設。這其實是一種計劃經濟的思維。須知，管制和規(guī)劃也解決不了搭便車問題和利益均沾問題。這是因為，規(guī)劃和管制也無法做到基礎設施建設的均等，總有一些人會比其他人更靠近基礎設施。 掌握了規(guī)劃權的部門，也會利用手中的權力變現(xiàn)收益，從而造成腐敗和尋租，政府失靈的后果往往比市場失靈更嚴重。在現(xiàn)有城市建設規(guī)劃下，有些城郊農民一夜暴富，另外一些則流離失所，一些人抗拒拆遷，一些人則盼望拆遷，反而造成了很多問題。小產權的出現(xiàn)，不過是土地被雙邊壟斷的情況下出現(xiàn)的逐利行為，它損害的是壟斷收益，對農民和購買小產權的消費者卻帶來利益上的改進。 認為小產權不符合規(guī)劃主要表現(xiàn)在兩方面，一是有些小產權來源于私搭亂建，二是小產權在建設上質量和功能上往往不夠完善。私搭亂建的原因，是由于拆遷補償?shù)囊罁?jù)是建筑面積；小產權質量不過關的原因，是它無法和商品房一樣獲得法律保障和市場價格。這些問題的出現(xiàn)反而是由于管制和規(guī)劃本身的不合理產生的。 再來說農地流轉和集體土地入市的問題，這問題也的確令人撓頭。恐怕要簡單的說清楚，便只能追根溯源。 對于農地流轉和集體土地入市，一個普遍的擔心，是認為當農地可以流轉或入市之后，農地大都會被用來進行工商業(yè)或者房地產建設，造成農村消亡和農民流民化。那么，為什么被視為私有制典范的美國反而也是農業(yè)大國，就沒有人擔心工商資本會掠奪土地呢？其中起到根本作用的，是經濟理論中所講的“一般均衡”，而并非華生教授文章中所稱的城鄉(xiāng)規(guī)劃。 如果從農地中獲得的收益不少于工商業(yè)、房地產開發(fā)，農地自然不會被轉為其他用途。認為依靠規(guī)劃可以分割城鄉(xiāng)、保護鄉(xiāng)村，恐怕有些忘本逐末。 和小產權只出現(xiàn)在城郊地區(qū)一樣，大量的農地并不具有工商業(yè)和房地產開發(fā)的條件和收益。再加上，農村大量的土地被空置、撂荒，相當多的農戶在“種懶田”。因此，即便完全放開市場，也不會像人們擔心的那樣使得農地消失。工商業(yè)資本即便獲得了農村土地使用權，也無法在邊遠農村從事工商業(yè)建設和房地產開發(fā)。因此，鼓勵土地流轉、規(guī)模經營，鼓勵資本投入，才可以提高農地的收益，而并非相反。 至于如何防止農民的流民化，最簡單的辦法便是賦予他們財產，即土地。但在華生教授看來，農民的宅基地和耕地不過是國家無償贈與的，農民獲得土地沒有支付任何成本。可是，農地也不是從來就是國家所有的，這要看我們觀察的時間起點。農村現(xiàn)行的“增人不增地、減人不減地”，的確是維持了現(xiàn)有利益格局，可是從起點往終點看，最終會帶來土地所有、承包和歸屬的混亂，對于財產權利的預期也遲早面臨問題。 終而，土地用途管制和使用規(guī)劃，離不開所有權作為基礎，規(guī)劃權作為公權力，也需要經過公共程序的協(xié)商和約束。分不清楚計劃經濟的規(guī)劃與市場經濟的規(guī)劃是兩回事，認為規(guī)劃權高于所有權，認為利益格局不可打破，最終指向的便是國家主義和計劃經濟，在那里，所里要素皆為國有，事無巨細皆靠規(guī)劃。（作者為天則經濟研究所項目研究員） (責任編輯：白雪松) |
/a>
