以更大坐標確立上海城市定位_中國規劃網—

有關上海特大城市新一輪發展規劃，要強調三個要點：人本化，堅持以人本化為核心；生態化，強調資源環境約束下的發展；區域一體化，把城市群的協同均衡發展作為整個城市發展的平臺。

上海城市總體規劃發展歷程

　　上海最初的城市總體規劃就是“大上海都市計劃”，是1946年上海編的一個規劃。那個時候的上海只有幾百平方公里，周邊是江蘇省的，那時的規劃把江蘇省太湖流域全部包進來做規劃，人口做到1600萬。

　　現在回過頭來看，那時的規劃非常具有前瞻性。最近我們把“大上海都市計劃”整理出版了，這對了解整個上海的規劃歷史非常有意義，對我們新一輪的規劃編制具有很高的借鑒意義。那時上海是中國最大的城市，是遠東的商貿、工業和金融中心，是中國聯系世界的重要門戶，在全球的地位很高。

解放以后編的53版、59版、86版的規劃，總體上比較具體，屬于土地利用規劃，依照這些規劃，我們在上海建了很多新村、衛星城。真正對上海城市建設有重大影響的規劃就是2001版的規劃。這個規劃提出把上海建設成為“四個中心”，經濟中心、貿易中心、金融中心、航運中心。

上海編了這么多版的規劃，大體上可分為兩個階段。建國以前的規劃，總體上都是偏政策類，更多的反映城市發展導向，更多強調發展理念。建國以后的幾個版本的規劃，一直以土地使用為主，這是目前國內各個城市總體規劃編制的特點。之前我們學得更多是歐美國家，更加尊重市場；之后則更偏前蘇聯的做法，強調政府主導。

　　上海20多年來的發展一直是快速擴張的，人口已經達到2400萬，超過了規劃預測的人口總量。城市發展到不同的人口規模和結構，城市的規劃要有合理的應對。就空間格局而言，長期以來上海在區域一體化方面仍然做得不夠，與長三角城市的協同還有待加強。

　　更大的差距是在環境品質。比如說新加坡一直是我們學習的榜樣，新加坡是花園中的城市，而上海到目前為止甚至沒有一條像樣的綠道系統，這方面的差距是很大的。上海中心城發展比較好，但與國際化大都市相比，無論是建成環境，無論是公共小廣場等等差距都很大，包括一些土地的混合使用，都做得還遠遠不夠。上海郊區的新市鎮、農村的差距更大，很多指標與中心城、新城相比要差很多倍，城鄉統籌仍然有待加強。　　

瞄準世界城市發展最新趨勢

　　做規劃離不開大趨勢。近年來，幾個國家幾乎同時出了好幾本書，包括美國的《世界趨勢2030》，歐盟的《全球發展趨勢2030》，俄羅斯的《2030全球戰略預測》，以及世界銀行的《2030，中國建設現代、和諧、有創造力的社會》。這些書有些觀點值得關注。

　　一是全球經濟中心向東向南轉移。以前全球的中心區域是環大西洋沿線，現在是環太平洋沿線更加成為全球的中心區域，人數超過1000萬的特大城市基本都位于西太平洋沿岸。

二是全球城市和腹地城市的關系。將來的城市競爭不是簡單的城市競爭，更多是城市群的競爭，是一個城市區域在參與全球城市的競爭。上海的競爭力來自于它是長三角的核心城市和龍頭城市。

三是全球中產階級的增加主要集中在發展中國家。以中國、印度為首，中產階級實際上是一個城市里面最具有活力的群體，這對于整個城市的居住質量，公共空間品質，文化生活需求產生很大的提升，這就要求城市不斷提高吸引力和競爭力。

四是新技術和能源的爭奪與控制成為全球競爭力的關鍵因素。城市競爭關鍵是創新。積極推進綠色發展，綠色增長成為城市成長的動力。

　　我國剛剛頒發新型城鎮化的規劃，關鍵詞就是以人為本，生態文明，優化布局，文化傳承，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步。

　　在區域統籌方面，有幾個新的趨勢十分突出：第一更加關注促進東中西、沿海、內地的聯動發展，縮小區域發展的差距，更關注區域發展之間的平衡。第二更加注重沿大江大河和陸路交通干線的引領發展，積極培育新的區域經濟帶和增長極。第三更加注重促進區域一體化的發展和協同發展，今年以來國家積極推進京津冀一體化發展規劃，強調“四網同步”，指的是城鎮網絡，生態網絡、交通網絡、文化網絡合一，在這四個方面首先要做到一體化。

“四個轉變”確立城市規劃方向

　　上海新一輪總體規劃編制已經啟動。市委市政府強調，規劃是百年大計，不能走彎路，不能出錯誤，編制規劃更要積極也要穩妥，既要有為也要無為，要重視留白。這就為做好新一輪規劃指明了方向。

　　上海新一輪總體規劃的主要關鍵詞，概括起來是“四個轉變，七大重點”。

　　所謂“四個轉變”是指：價值取向強調以人為本，發展模式強調內生增長，管理方式強調過程控制，規劃內涵強調空間政策。

　　在價值取向上，要高舉以人為本的大旗，以滿足人的全面發展需求為導向。這一點，說到容易做起來非常難。舉一個例子，我們花兩年做了上海的養老設施規劃，上海老齡化的程度在全國最高，但是各項設施的配比相對較低，為了應對老齡人口30%多的高峰，屆時全上海大概會有近800萬的老年人口，如何滿足各類養老設施需求，需要合理確定各級政府的責任，在空間上和政策機制上都必須提出應對。

在以人為本的規劃編制過程中，應更加高度關注公眾參與。現在我們通過建立相關的專家咨詢機制，部門合作機制，人大政協參與的協商機制以及區域統籌協作機制、公眾參與團等來落實公眾參與的機制，所以這次規劃編制了上海公眾參與和執行手冊。

在發展模式上，由外延發展型規劃轉變為內生增長型規劃。上海這次有一個響亮的承諾，這次規劃到2040年要實現建設用地零增長，最好是負增長。到目前為止，全中國幾乎所有城市的總體規劃編到現在全都是擴張型規劃，沒有一個城市做到最后用地不增加，上海估計是第一個，這也是反映上海在整個轉型發展方面的引領。當然，上海具備這個條件，上海3000平方公里的建設用地容納2400萬人，還有集約用地的空間。

在管理模式上，由愿景式終極目標思維轉變為底線型過程控制思維。我們通常把城市規劃叫做公共政策，公共政策要參照公共政策的邏輯和規律，一般來講公共政策有一個完整的公共政策的過程，我們講要及時掌握規劃實施的績效，掌握空間結構的變化，掌握城市發展的動態，應對城市重大事件的影響，要有全過程的規劃。所以，我們希望把這次規劃做成行動規劃和過程規劃，而不是傳統的終極藍圖式的規劃，要建立一套動態監測機制，建立目標、指標、坐標相對應的一個可操作可量度可考核的指標體系。參照很多國際化大都市的經驗，建立了幾種類型的指標：綜合發展指標，居民感受指標，上海特色指標。上海的特色指標里有一項工業用地的轉化率，上海的工業用地占建設用地比例大致在28%左右，在全球城市里面是最高的，總量要嚴格控制，有相當多的工業用地轉化為其他用地，通過土地二次開發，有效盤活存量土地。如居民感受的指標，特別強調自行車道的長度，平均通勤時間、休閑綠道線的密度等等，這些方面老百姓最有切身感受。

　　在規劃內涵上，由規定性技術文件轉變為戰略性空間政策，以前的規劃做得最多就是用地圖，現在更關注空間政策。我們希望做的是一整套體系從發表目標到實施策略到保障政策。換一個角度來講，城市總體規劃不僅是規劃部門的規劃，而應成為多規銜接的平臺，希望與發改委、專業部門的規劃有效銜接起來，成為引領整個城市發展的戰略藍圖。

“七大重點”提升城市品質內涵

　　一是發展目標。用三句話概括：上海是世界的上海，上海是中國的上海，上海是上海的上海，要把這三個問題解決好規劃就做好了。要與全球發展的趨勢相適應，充分反映國家大都市發展態勢，以上海為核心城市的長江三角洲參與國際競爭的能力要提升。與國家發展目標相銜接，高度體現國家戰略要求，在規劃上面如何做到四個率先，與現代城市發展規律相契合，追求更高的城市品質。在城市品質方面，目前我們中心城區和國際大都市中心城區差距也很大，中心城和郊區的差距就更大。曾有位專家說到上海的全球城市指標，如果上海的郊區新市鎮具備能夠吸引外籍人士居住生活的條件，就能表明上海城市發展的品質和國際化程度的高度。

二是城市規模。上海的突出問題就是人多，但更核心問題不是總量問題，上海的人口問題是結構問題和空間分布的問題。在整個新一輪城市總體規劃中，關于城市規模問題，主要有幾句話：第一，積極推動城市轉型，用產業結構調整來引導人口結構的變化。第二，實施差別化分類管理。上海中心城人口和就業崗位都非常高，但是新城、新市鎮總體上對人口吸引力不夠，很難吸引中高端人才的集聚。如何進一步加大對新城和新市鎮的投入力度，發揮其對人口的吸引作用，是一個值得認真對待的問題。更多的人口進新城和新市鎮，可以使上海整個城市網絡比現在更有張力和競爭力。第三，突出復合社區發展理念。應按照社區作為基本單元提供居住、工業、公共服務。這方面在新加坡就有非常好的經驗，在一個地鐵車站把很多公共服務設施都集中在一塊，幼兒園、職業教育等等都在一起，實際上是一個小型的社區中心，通過鄰里單元組織方式提供整個社區的歸屬感。

三是土地利用。土地規模需要進一步的嚴格控制，需要通過更加嚴格的土地政策來實現土地零增長。土地政策的核心關鍵詞是五句話：總量鎖定，增量遞減，存量優化，流量增效，質量提高。

四是空間布局。上海和周邊地區城鎮產業已經形成連綿態勢，但是在空間、產業、生態、交通方面缺乏有效的銜接。實際上，應特別強調與上海近滬城市有機聯系，從上海北邊開始，啟東、海門、太倉、昆山、吳江、平湖、嘉善等，這一城市圈活力非常強。要考慮在空間、產業、生態、交通上將近滬區域有效地統籌起來，真正形成近鄰的通勤圈。上海應充分發揮長三角核心城市、長江經濟帶龍頭城市的引領作用，積極把周邊這些城市一起整合進來，謀取更大的發展空間。空間布局里面有些問題需要進一步研究，包括中心城的蔓延、新城的產城融合等。

五是產業發展。主要突出產業的高端化、集聚化、服務化、低碳化。

六是交通發展。要更加強調軌道交通的基礎作用，強化交通樞紐的連通性。

　　七是新型城鎮化。核心問題就是縮小城鄉差距，提升新城作為獨立城市的能力，強調公共服務設施的均等化，以及促進美麗鄉村的建設。要高度關注城市生態建設，最主要的指標是上海的生態用地必須要確保在3500平方公里以上，要把水網、綠網和文化網絡統一起來考慮，這在江南水鄉地區非常有代表性。

　　在此基礎上，還有三個非常重要的變量：信息化，大家都能感受到，信息化已經深刻改變了生活和生產方式；市場化，既是影響城市發展動力最重要的因素，也是最活躍的因素；全球化，上海如何在更廣闊的空間中尋找城市的定位？上海如何更好地提升自己國際的競爭力？現在需要我們更好地回答這個問題。

　　（由前灘綜研等單位主辦、本報參與協辦的“2014改革論壇”7月5日在上海舉行，作者應邀作了題為《上海總體規劃實施評估及思考》的演講。文中標題為編者所加。）