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有關(guān)上海特大城市新一輪發(fā)展規(guī)劃，要強調(diào)三個要點：人本化，堅持以人本化為核心；生態(tài)化，強調(diào)資源環(huán)境約束下的發(fā)展；區(qū)域一體化，把城市群的協(xié)同均衡發(fā)展作為整個城市發(fā)展的平臺。
上海城市總體規(guī)劃發(fā)展歷程
上海最初的城市總體規(guī)劃就是“大上海都市計劃”，是1946年上海編的一個規(guī)劃。那個時候的上海只有幾百平方公里，周邊是江蘇省的，那時的規(guī)劃把江蘇省太湖流域全部包進(jìn)來做規(guī)劃，人口做到1600萬。
現(xiàn)在回過頭來看，那時的規(guī)劃非常具有前瞻性。最近我們把“大上海都市計劃”整理出版了，這對了解整個上海的規(guī)劃歷史非常有意義，對我們新一輪的規(guī)劃編制具有很高的借鑒意義。那時上海是中國最大的城市，是遠(yuǎn)東的商貿(mào)、工業(yè)和金融中心，是中國聯(lián)系世界的重要門戶，在全球的地位很高。
解放以后編的53版、59版、86版的規(guī)劃，總體上比較具體，屬于土地利用規(guī)劃，依照這些規(guī)劃，我們在上海建了很多新村、衛(wèi)星城。真正對上海城市建設(shè)有重大影響的規(guī)劃就是2001版的規(guī)劃。這個規(guī)劃提出把上海建設(shè)成為“四個中心”，經(jīng)濟(jì)中心、貿(mào)易中心、金融中心、航運中心。
上海編了這么多版的規(guī)劃，大體上可分為兩個階段。建國以前的規(guī)劃，總體上都是偏政策類，更多的反映城市發(fā)展導(dǎo)向，更多強調(diào)發(fā)展理念。建國以后的幾個版本的規(guī)劃，一直以土地使用為主，這是目前國內(nèi)各個城市總體規(guī)劃編制的特點。之前我們學(xué)得更多是歐美國家，更加尊重市場；之后則更偏前蘇聯(lián)的做法，強調(diào)政府主導(dǎo)。
上海20多年來的發(fā)展一直是快速擴(kuò)張的，人口已經(jīng)達(dá)到2400萬，超過了規(guī)劃預(yù)測的人口總量。城市發(fā)展到不同的人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)，城市的規(guī)劃要有合理的應(yīng)對。就空間格局而言，長期以來上海在區(qū)域一體化方面仍然做得不夠，與長三角城市的協(xié)同還有待加強。
更大的差距是在環(huán)境品質(zhì)。比如說新加坡一直是我們學(xué)習(xí)的榜樣，新加坡是花園中的城市，而上海到目前為止甚至沒有一條像樣的綠道系統(tǒng)，這方面的差距是很大的。上海中心城發(fā)展比較好，但與國際化大都市相比，無論是建成環(huán)境，無論是公共小廣場等等差距都很大，包括一些土地的混合使用，都做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。上海郊區(qū)的新市鎮(zhèn)、農(nóng)村的差距更大，很多指標(biāo)與中心城、新城相比要差很多倍，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍然有待加強。
瞄準(zhǔn)世界城市發(fā)展最新趨勢
做規(guī)劃離不開大趨勢。近年來，幾個國家?guī)缀跬瑫r出了好幾本書，包括美國的《世界趨勢2030》，歐盟的《全球發(fā)展趨勢2030》，俄羅斯的《2030全球戰(zhàn)略預(yù)測》，以及世界銀行的《2030，中國建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會》。這些書有些觀點值得關(guān)注。
一是全球經(jīng)濟(jì)中心向東向南轉(zhuǎn)移。以前全球的中心區(qū)域是環(huán)大西洋沿線，現(xiàn)在是環(huán)太平洋沿線更加成為全球的中心區(qū)域，人數(shù)超過1000萬的特大城市基本都位于西太平洋沿岸。
二是全球城市和腹地城市的關(guān)系。將來的城市競爭不是簡單的城市競爭，更多是城市群的競爭，是一個城市區(qū)域在參與全球城市的競爭。上海的競爭力來自于它是長三角的核心城市和龍頭城市。
三是全球中產(chǎn)階級的增加主要集中在發(fā)展中國家。以中國、印度為首，中產(chǎn)階級實際上是一個城市里面最具有活力的群體，這對于整個城市的居住質(zhì)量，公共空間品質(zhì)，文化生活需求產(chǎn)生很大的提升，這就要求城市不斷提高吸引力和競爭力。
四是新技術(shù)和能源的爭奪與控制成為全球競爭力的關(guān)鍵因素。城市競爭關(guān)鍵是創(chuàng)新。積極推進(jìn)綠色發(fā)展，綠色增長成為城市成長的動力。
我國剛剛頒發(fā)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，關(guān)鍵詞就是以人為本，生態(tài)文明，優(yōu)化布局，文化傳承，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步。
在區(qū)域統(tǒng)籌方面，有幾個新的趨勢十分突出：第一更加關(guān)注促進(jìn)東中西、沿海、內(nèi)地的聯(lián)動發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展的差距，更關(guān)注區(qū)域發(fā)展之間的平衡。第二更加注重沿大江大河和陸路交通干線的引領(lǐng)發(fā)展，積極培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶和增長極。第三更加注重促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展和協(xié)同發(fā)展，今年以來國家積極推進(jìn)京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃，強調(diào)“四網(wǎng)同步”，指的是城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、文化網(wǎng)絡(luò)合一，在這四個方面首先要做到一體化。
“四個轉(zhuǎn)變”確立城市規(guī)劃方向
上海新一輪總體規(guī)劃編制已經(jīng)啟動。市委市政府強調(diào)，規(guī)劃是百年大計，不能走彎路，不能出錯誤，編制規(guī)劃更要積極也要穩(wěn)妥，既要有為也要無為，要重視留白。這就為做好新一輪規(guī)劃指明了方向。
上海新一輪總體規(guī)劃的主要關(guān)鍵詞，概括起來是“四個轉(zhuǎn)變，七大重點”。
所謂“四個轉(zhuǎn)變”是指：價值取向強調(diào)以人為本，發(fā)展模式強調(diào)內(nèi)生增長，管理方式強調(diào)過程控制，規(guī)劃內(nèi)涵強調(diào)空間政策。
在價值取向上，要高舉以人為本的大旗，以滿足人的全面發(fā)展需求為導(dǎo)向。這一點，說到容易做起來非常難。舉一個例子，我們花兩年做了上海的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃，上海老齡化的程度在全國最高，但是各項設(shè)施的配比相對較低，為了應(yīng)對老齡人口30%多的高峰，屆時全上海大概會有近800萬的老年人口，如何滿足各類養(yǎng)老設(shè)施需求，需要合理確定各級政府的責(zé)任，在空間上和政策機(jī)制上都必須提出應(yīng)對。
在以人為本的規(guī)劃編制過程中，應(yīng)更加高度關(guān)注公眾參與。現(xiàn)在我們通過建立相關(guān)的專家咨詢機(jī)制，部門合作機(jī)制，人大政協(xié)參與的協(xié)商機(jī)制以及區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制、公眾參與團(tuán)等來落實公眾參與的機(jī)制，所以這次規(guī)劃編制了上海公眾參與和執(zhí)行手冊。
在發(fā)展模式上，由外延發(fā)展型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生增長型規(guī)劃。上海這次有一個響亮的承諾，這次規(guī)劃到2040年要實現(xiàn)建設(shè)用地零增長，最好是負(fù)增長。到目前為止，全中國幾乎所有城市的總體規(guī)劃編到現(xiàn)在全都是擴(kuò)張型規(guī)劃，沒有一個城市做到最后用地不增加，上海估計是第一個，這也是反映上海在整個轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的引領(lǐng)。當(dāng)然，上海具備這個條件，上海3000平方公里的建設(shè)用地容納2400萬人，還有集約用地的空間。
在管理模式上，由愿景式終極目標(biāo)思維轉(zhuǎn)變?yōu)榈拙�型過程控制思維。我們通常把城市規(guī)劃叫做公共政策，公共政策要參照公共政策的邏輯和規(guī)律，一般來講公共政策有一個完整的公共政策的過程，我們講要及時掌握規(guī)劃實施的績效，掌握空間結(jié)構(gòu)的變化，掌握城市發(fā)展的動態(tài)，應(yīng)對城市重大事件的影響，要有全過程的規(guī)劃。所以，我們希望把這次規(guī)劃做成行動規(guī)劃和過程規(guī)劃，而不是傳統(tǒng)的終極藍(lán)圖式的規(guī)劃，要建立一套動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，建立目標(biāo)、指標(biāo)、坐標(biāo)相對應(yīng)的一個可操作可量度可考核的指標(biāo)體系。參照很多國際化大都市的經(jīng)驗，建立了幾種類型的指標(biāo)：綜合發(fā)展指標(biāo)，居民感受指標(biāo)，上海特色指標(biāo)。上海的特色指標(biāo)里有一項工業(yè)用地的轉(zhuǎn)化率，上海的工業(yè)用地占建設(shè)用地比例大致在28%左右，在全球城市里面是最高的，總量要嚴(yán)格控制，有相當(dāng)多的工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為其他用地，通過土地二次開發(fā)，有效盤活存量土地。如居民感受的指標(biāo)，特別強調(diào)自行車道的長度，平均通勤時間、休閑綠道線的密度等等，這些方面老百姓最有切身感受。
在規(guī)劃內(nèi)涵上，由規(guī)定性技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略性空間政策，以前的規(guī)劃做得最多就是用地圖，現(xiàn)在更關(guān)注空間政策。我們希望做的是一整套體系從發(fā)表目標(biāo)到實施策略到保障政策。換一個角度來講，城市總體規(guī)劃不僅是規(guī)劃部門的規(guī)劃，而應(yīng)成為多規(guī)銜接的平臺，希望與發(fā)改委、專業(yè)部門的規(guī)劃有效銜接起來，成為引領(lǐng)整個城市發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖。
“七大重點”提升城市品質(zhì)內(nèi)涵
一是發(fā)展目標(biāo)。用三句話概括：上海是世界的上海，上海是中國的上海，上海是上海的上海，要把這三個問題解決好規(guī)劃就做好了。要與全球發(fā)展的趨勢相適應(yīng)，充分反映國家大都市發(fā)展態(tài)勢，以上海為核心城市的長江三角洲參與國際競爭的能力要提升。與國家發(fā)展目標(biāo)相銜接，高度體現(xiàn)國家戰(zhàn)略要求，在規(guī)劃上面如何做到四個率先，與現(xiàn)代城市發(fā)展規(guī)律相契合，追求更高的城市品質(zhì)。在城市品質(zhì)方面，目前我們中心城區(qū)和國際大都市中心城區(qū)差距也很大，中心城和郊區(qū)的差距就更大。曾有位專家說到上海的全球城市指標(biāo)，如果上海的郊區(qū)新市鎮(zhèn)具備能夠吸引外籍人士居住生活的條件，就能表明上海城市發(fā)展的品質(zhì)和國際化程度的高度。
二是城市規(guī)模。上海的突出問題就是人多，但更核心問題不是總量問題，上海的人口問題是結(jié)構(gòu)問題和空間分布的問題。在整個新一輪城市總體規(guī)劃中，關(guān)于城市規(guī)模問題，主要有幾句話：第一，積極推動城市轉(zhuǎn)型，用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來引導(dǎo)人口結(jié)構(gòu)的變化。第二，實施差別化分類管理。上海中心城人口和就業(yè)崗位都非常高，但是新城、新市鎮(zhèn)總體上對人口吸引力不夠，很難吸引中高端人才的集聚。如何進(jìn)一步加大對新城和新市鎮(zhèn)的投入力度，發(fā)揮其對人口的吸引作用，是一個值得認(rèn)真對待的問題。更多的人口進(jìn)新城和新市鎮(zhèn)，可以使上海整個城市網(wǎng)絡(luò)比現(xiàn)在更有張力和競爭力。第三，突出復(fù)合社區(qū)發(fā)展理念。應(yīng)按照社區(qū)作為基本單元提供居住、工業(yè)、公共服務(wù)。這方面在新加坡就有非常好的經(jīng)驗，在一個地鐵車站把很多公共服務(wù)設(shè)施都集中在一塊，幼兒園、職業(yè)教育等等都在一起，實際上是一個小型的社區(qū)中心，通過鄰里單元組織方式提供整個社區(qū)的歸屬感。
三是土地利用。土地規(guī)模需要進(jìn)一步的嚴(yán)格控制，需要通過更加嚴(yán)格的土地政策來實現(xiàn)土地零增長。土地政策的核心關(guān)鍵詞是五句話：總量鎖定，增量遞減，存量優(yōu)化，流量增效，質(zhì)量提高。
四是空間布局。上海和周邊地區(qū)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成連綿態(tài)勢，但是在空間、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通方面缺乏有效的銜接。實際上，應(yīng)特別強調(diào)與上海近滬城市有機(jī)聯(lián)系，從上海北邊開始，啟東、海門、太倉、昆山、吳江、平湖、嘉善等，這一城市圈活力非常強。要考慮在空間、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通上將近滬區(qū)域有效地統(tǒng)籌起來，真正形成近鄰的通勤圈。上海應(yīng)充分發(fā)揮長三角核心城市、長江經(jīng)濟(jì)帶龍頭城市的引領(lǐng)作用，積極把周邊這些城市一起整合進(jìn)來，謀取更大的發(fā)展空間。空間布局里面有些問題需要進(jìn)一步研究，包括中心城的蔓延、新城的產(chǎn)城融合等。
五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要突出產(chǎn)業(yè)的高端化、集聚化、服務(wù)化、低碳化。
六是交通發(fā)展。要更加強調(diào)軌道交通的基礎(chǔ)作用，強化交通樞紐的連通性。
七是新型城鎮(zhèn)化。核心問題就是縮小城鄉(xiāng)差距，提升新城作為獨立城市的能力，強調(diào)公共服務(wù)設(shè)施的均等化，以及促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。要高度關(guān)注城市生態(tài)建設(shè)，最主要的指標(biāo)是上海的生態(tài)用地必須要確保在3500平方公里以上，要把水網(wǎng)、綠網(wǎng)和文化網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一起來考慮，這在江南水鄉(xiāng)地區(qū)非常有代表性。
有關(guān)上海特大城市新一輪發(fā)展規(guī)劃，要強調(diào)三個要點：人本化，堅持以人本化為核心；生態(tài)化，強調(diào)資源環(huán)境約束下的發(fā)展；區(qū)域一體化，把城市群的協(xié)同均衡發(fā)展作為整個城市發(fā)展的平臺。
在此基礎(chǔ)上，還有三個非常重要的變量：信息化，大家都能感受到，信息化已經(jīng)深刻改變了生活和生產(chǎn)方式；市場化，既是影響城市發(fā)展動力最重要的因素，也是最活躍的因素；全球化，上海如何在更廣闊的空間中尋找城市的定位？上海如何更好地提升自己國際的競爭力？現(xiàn)在需要我們更好地回答這個問題。
（由前灘綜研等單位主辦、本報參與協(xié)辦的“2014改革論壇”7月5日在上海舉行，作者應(yīng)邀作了題為《上海總體規(guī)劃實施評估及思考》的演講。文中標(biāo)題為編者所加。）
大上海都市計劃總圖資料來源：上海工務(wù)局，大上海都市計劃，1946－1949年
2001年上海市城市總體規(guī)劃方案
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