 人口暴增、交通擁堵、空氣污染、資源緊缺……中國城市正在經(jīng)受超速成長所帶來的陣痛。與此同時(shí)，由于定位不清、規(guī)劃無序，無節(jié)制擴(kuò)張和集聚式發(fā)展，不斷建設(shè)新城、新區(qū)，給城市帶來了很多“災(zāi)難性”的難題。 為了成為“全能型選手”而失去了原有的特色，為了追求規(guī)模效應(yīng)而打破了固有的空間平衡。一些城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也患上了“城市病”。城市科學(xué)發(fā)展亟須“去全能化”，各地應(yīng)該重新審視城市戰(zhàn)略定位，疏解城市功能，打造符合地方實(shí)際的宜居宜業(yè)之城。 仍然無法走出的“攤大餅”誤區(qū) 當(dāng)前，由于各地看重綜合發(fā)展指標(biāo)，追逐規(guī)模成為許多城市的發(fā)展思路，雖然不少城市管理者經(jīng)常大聲疾呼發(fā)展一定要有科學(xué)態(tài)度和理念，但在實(shí)際的建設(shè)過程中卻往往沒有顧及合理的功能定位和均衡的產(chǎn)業(yè)布局，一味向著“高、大、全”的目標(biāo)前進(jìn)，也讓城市失去了原有的特色。“鋪攤子”、“攤大餅”的做法已被指摘多年，卻仍然是無法避免的誤區(qū)。 據(jù)國家發(fā)改委課題組統(tǒng)計(jì)，全國有655個(gè)城市提出要走向世界，183個(gè)城市提出要建國際大都市。長春、石家莊、濟(jì)南等30多個(gè)城市計(jì)劃建設(shè)金融中心。 如此的思路，事實(shí)上對(duì)于大型城市的損耗更大。如北京、上海這樣規(guī)模的城市，由于多年來持續(xù)追求全面發(fā)展，導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融等多重職能過度集中，引發(fā)人口膨脹，城市規(guī)模超大，使得對(duì)人口的調(diào)控已成為這些特大城市必須共同面對(duì)的嚴(yán)峻課題。 1992年，北京就提出分散集團(tuán)式布局，2005年提出“兩軸兩帶多中心”，但近十多年的發(fā)展，北京的“攤大餅”式發(fā)展模式并未有效遏制，特別是城鄉(xiāng)接合部范圍拓展較廣。全市近500萬外來人口和近50%的違法建設(shè)集中在這個(gè)區(qū)域，人口倒掛問題在這些區(qū)域尤為突出，有些城鎮(zhèn)本地與外地人比例達(dá)到1：15。此外，上海市常住人口截至2012年底達(dá)到2380萬，超過2020年1850萬的人口預(yù)測(cè)值；杭州市常住人口2012年底即超過880萬，超過2020年的規(guī)劃值。人口規(guī)模過大，已經(jīng)成為當(dāng)前不少大城市的鮮明特征。 資源過度集中、人口迅速膨脹，就這樣讓大城市在發(fā)展中無法昂首闊步，卻逐漸步履蹣跚。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國有31個(gè)城市的汽車數(shù)量超過100萬輛，其中，北京超過500萬輛，超過200萬輛的包括上海、廣州、杭州等8個(gè)城市。在北京，全市目前年用水量缺口近2/3，不得不依靠超采地下水、從外省調(diào)水“解渴”；在廣州，不少生源密集地去年小學(xué)學(xué)位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當(dāng)年出生的流動(dòng)人口增幅超過20%…… 有人說，外來人口源源不斷進(jìn)軍北上廣，無非是因?yàn)樗鼈儞碛兄行〕鞘袩o法比擬的教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源和職業(yè)發(fā)展空間。而如果不改變資源過度集中的現(xiàn)狀，就無法阻止人往高處走的傳統(tǒng)想法，這些特大城市多個(gè)人口疏解項(xiàng)目一直處于半停滯狀態(tài)就是很好的例證。 這兩年不斷提出的協(xié)調(diào)發(fā)展思路，被認(rèn)為是治理“大城市病”的根本出路。2013年北京40%以上的外來常住人口來自津、冀、魯、晉、蒙等周邊地區(qū)，其中河北的占到23.7%。試想，如果河北發(fā)展水平和北京相當(dāng)，肯定能有效減輕北京壓力，這也應(yīng)對(duì)了中央要求京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和重要性。 造城不息困局頻現(xiàn)未來難測(cè) 伴隨著轟轟烈烈造城運(yùn)動(dòng)而來的，是國內(nèi)對(duì)于大造城市新區(qū)和新城的質(zhì)疑，對(duì)于部分區(qū)域淪為“睡城”、“空城”的憂慮。 今年，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組公布了對(duì)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查結(jié)果，12個(gè)省會(huì)城市，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)；144個(gè)地級(jí)城市，平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。 大建新城，一方面迅速改變了一些城市的面貌，一方面亦催生出規(guī)劃不合理所帶來的諸多新問題。每個(gè)建設(shè)中的城市都想成為那個(gè)摘得發(fā)展果實(shí)的幸運(yùn)兒，但誰也無法預(yù)料未來有何種走向。一個(gè)城市的興起與衰落，均需數(shù)十年乃至上百年，上千年的時(shí)間。結(jié)果在未來，賭注卻需要下在當(dāng)世。由此，我們可以看到，國內(nèi)很多城市，造新城的決心之大，令人震驚，其新城的造價(jià)，往往是全市財(cái)政收入的數(shù)倍乃至數(shù)十倍。幾乎是傾全市數(shù)年乃至數(shù)十年之力。 如西部城市蘭州，其造新城的投入預(yù)計(jì)將達(dá)千億元之巨。2012年，蘭州財(cái)政收入大約為400億元，考慮到蘭州每年還有其他支出，其可供安排的財(cái)力更少，如果不考慮舉債，一個(gè)新城，幾乎要耗盡其未來將近十年以上的可安排財(cái)力。 而蘭州的期望或者說是賭注在于，能否在未來十年乃至更久，從一個(gè)位于西北的三線城市，躍升至中國國內(nèi)的重要區(qū)域性中心城市。如果是前者，則蘭州新城淪為“鬼城”的壓力巨大，如果是后者，那么今天大躍進(jìn)式的規(guī)劃，在未來則將被視為富有遠(yuǎn)見。 審視全能型的大城市亦有因建新區(qū)新城而出現(xiàn)的新問題。如北京的回龍觀，是擁有30萬人口的新城區(qū)，里面卻很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實(shí)踐證明，這類新城是失敗的。 如此光景的新造區(qū)域被戲稱為“睡城”。除了回龍觀還有北京的天通苑、安徽合肥的濱湖新區(qū)和湖北武漢的南湖新區(qū)等。都是早晚高峰堵況空前，白天街區(qū)空空蕩蕩。人口急速膨脹是許多國家的大城市面對(duì)的共同問題，居民居住問題也日益突出。隨著城市的擴(kuò)張，居住區(qū)呈現(xiàn)出規(guī)模化、高層化的趨勢(shì)，配套功能卻不完善，居民的生活體驗(yàn)和主觀感受被忽略了。“睡城”是城市盲目擴(kuò)張、缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的產(chǎn)物。城市功能的獨(dú)立分割，導(dǎo)致了居住地服務(wù)配套不完善、環(huán)境污染、交通擁堵等城市病。大型居住區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)和就業(yè)崗位，導(dǎo)致上班族不得不進(jìn)行鐘擺運(yùn)動(dòng)。早晨出不來、晚上回不去，令人苦不堪言，這不得不說是城市規(guī)劃的一個(gè)敗筆。 這種困境，一方面是原有城市規(guī)劃存在缺陷，另一方面是新的規(guī)劃并沒有按照市場(chǎng)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)分布精密論證，而是盲目擴(kuò)建新城，造成土地、資金等資源的錯(cuò)配。有專家指出，如果為新增城市功能而盲目擴(kuò)建新城，卻仍是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、功能區(qū)分不明晰，這樣即使高樓林立，也難以吸引人氣，最終會(huì)陷入有城無業(yè)、有城無市、有城無人的尷尬局面。 城市發(fā)展應(yīng)做好加減法 城市的命運(yùn)與地位，一直都是動(dòng)態(tài)的。新城與新區(qū)的大興之風(fēng)，其背后的原因無非是，大城市全能性的外溢以及部分中等城市希望能夠成為未來之城的預(yù)期。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在近年的興起，更是加強(qiáng)了這個(gè)預(yù)期，希望從偏角之地，成為繁華的都市。 面對(duì)此等形勢(shì)，城市管理者應(yīng)學(xué)會(huì)“放棄”。專家表示，在對(duì)城市發(fā)展重新明確定位的同時(shí)，對(duì)不符合戰(zhàn)略規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)功能應(yīng)予以疏解。針對(duì)城市功能紊亂的病癥，首先要做“減法”。“城市病”有深刻的社會(huì)原因，怎樣不讓它“攤大餅”則需要立法，增強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施的剛性。日本和英國在進(jìn)行規(guī)劃以及建立新城中都建立了相對(duì)完善的法律體系。 對(duì)于特大城市而言，“功能疏解”、合理外遷部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。在北京，包括動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)在內(nèi)的四大商業(yè)交通堵點(diǎn)治理已開始進(jìn)行前期工作。《北京市總體規(guī)劃 2004～2020 》將在年內(nèi)全面啟動(dòng)修編，總規(guī)中將寫入“淘汰一批產(chǎn)業(yè)效率低、耗能耗水大、不符合首都發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)……遏制住人口盲目過快增長趨勢(shì)”。 新城和衛(wèi)星城要有產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐，要有良好的公共服務(wù)和生活居住條件。建設(shè)新城、副中心有個(gè)基礎(chǔ)條件，就是在大城市都市圈范圍內(nèi)要有完善的交通設(shè)施。據(jù)悉，北京為了緩解“城市病”，未來將繼續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的改善，加大資金投入。到2017年，全市在交通、水務(wù)、大氣治理、垃圾處理、園林綠化等投資1.2萬億左右。 由于對(duì)大城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，理論研究不夠，許多城市規(guī)劃理念前瞻性不強(qiáng)，規(guī)劃對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)作用沒有發(fā)揮出來。當(dāng)下提出的“邊緣集團(tuán)”、“衛(wèi)星城”概念被不少專家給予肯定，但是需要一定的條件，一般來講，距離中心城不能太近，也不能太遠(yuǎn)，而且與主城之間要通過大容量、便捷、高效的快速軌道交通實(shí)現(xiàn)大規(guī)模人員輸送。 如2004版北京城市總體規(guī)劃提出了“兩軸 兩帶 多中心”的發(fā)展思路，但是沒有明確從“單中心”走向“多中心”的路徑。結(jié)果是中心數(shù)量過多，11個(gè)新城都要發(fā)展，沒有重點(diǎn)，多中心等于沒中心，10年下來依然是單中心。而日本東京的發(fā)展是分階段實(shí)施副中心戰(zhàn)略，最終形成“一主七副”空間格局。 中心城區(qū)功能疏解的成效如何，副中心、新城的發(fā)展成為重中之重。為了完善新城新區(qū)的功能，在區(qū)域內(nèi)應(yīng)該做好“加法”，避免“睡城”和“鬼城”帶來的巨大浪費(fèi)。 國際新聞聯(lián)盟中國城市頻道 中國規(guī)劃網(wǎng) (責(zé)任編輯：白雪松) |
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