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“中國(guó)像一個(gè)大的實(shí)驗(yàn)室，我們理論是欠缺的，但我們的自信正在建立。未來(lái)的一段時(shí)間，會(huì)有城市規(guī)劃的一些理論提出來(lái)，中國(guó)的問(wèn)題一定是中國(guó)來(lái)解決，考慮問(wèn)題要有自己的態(tài)度，自己的觀念。”
文/《瞭望》新聞周刊記者 在我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，規(guī)劃建設(shè)水平不斷提高。《瞭望》新聞周刊記者近日在北京、天津、廣東、江蘇、海南、貴州、內(nèi)蒙古、安徽、陜西、重慶、四川等地采訪時(shí)，規(guī)劃界人士普遍認(rèn)為，隨著新型城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，中央高度關(guān)注城市建設(shè)及建筑，城鎮(zhèn)規(guī)劃迎來(lái)了又一個(gè)春天。當(dāng)前，為適應(yīng)和服務(wù)“新常態(tài)”，在中央“四個(gè)全面”的總體框架下，城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)與消化矛盾的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃改革需要置身于更大的制度環(huán)境中去考量。 積極推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展 規(guī)劃建設(shè)不斷加強(qiáng) 我國(guó)是世界上很早運(yùn)用規(guī)劃來(lái)建設(shè)和治理城市的國(guó)家，新中國(guó)成立以來(lái)，城鎮(zhèn)規(guī)劃在滿足居民需求、推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。 1982年，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)在南京召開(kāi)了我國(guó)歷史上第一次中國(guó)城鎮(zhèn)化道路問(wèn)題學(xué)術(shù)研討會(huì)，并且連續(xù)三年進(jìn)行城鎮(zhèn)化問(wèn)題的專題研討。世紀(jì)之交，中央正式提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，去年，新型城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。 中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)石楠說(shuō)，我國(guó)城市規(guī)劃60多年發(fā)展取得了非常了不起的成績(jī)，國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)的成績(jī)刮目相看，尤其是改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，離不開(kāi)規(guī)劃的引領(lǐng)和技術(shù)支撐，如果沒(méi)有規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)不可能取得兩位數(shù)的高速發(fā)展。 在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)水平也不斷提高。規(guī)劃體系不斷豐富。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了由法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃組成的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，其中法定規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等，非法定規(guī)劃則有概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、行動(dòng)規(guī)劃等類型。 貴州省安順市住建局局長(zhǎng)董立軍說(shuō)，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的，從省、市一直到村鎮(zhèn)規(guī)劃，同時(shí)有總規(guī)又有詳規(guī)，規(guī)劃控制覆蓋面大，管理細(xì)，體系完備。 與此同時(shí)，建立了規(guī)劃法律和各級(jí)管理制度。以2008年正式實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，配套了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《城市規(guī)劃編制辦法》等一批行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。全國(guó)各地不斷探索規(guī)劃制度建設(shè)。安徽省以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為核心實(shí)施分級(jí)管控，在全國(guó)率先通過(guò)規(guī)劃管控貫徹節(jié)約用地。廣東省惠州市探索建立了住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局審查、規(guī)劃委員會(huì)審議等制度體系。 此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃自身專業(yè)、學(xué)科和知識(shí)、技術(shù)門類與技術(shù)手段等也不斷得到豐富和完善，規(guī)劃學(xué)科研究站在國(guó)際前沿。1999年，國(guó)際建協(xié)第20屆世界建筑師大會(huì)在北京召開(kāi)，大會(huì)一致通過(guò)了由兩院院士、清華大字吳良鏞教授起草的《北京憲章》。這一憲章被公認(rèn)為指導(dǎo)21世紀(jì)建筑發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，標(biāo)志著吳良鏞的廣義建筑學(xué)與人居環(huán)境科學(xué)，已被全球建筑師普遍接受和推崇，從而扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)西方建筑理論占主導(dǎo)地位的局面。 業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃正在發(fā)生明顯變化，從工程技術(shù)向社會(huì)、生態(tài)等方面延伸，追求更多的合理性、更優(yōu)的選擇，更加發(fā)揮出在空間布局、資源平衡方面的引領(lǐng)、調(diào)控作用，標(biāo)志著這個(gè)行業(yè)正在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日益走向成熟和完善。 城鎮(zhèn)矛盾積累規(guī)劃問(wèn)題凸顯 奇怪建筑與“千城一面”共生，“大城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，房地產(chǎn)過(guò)熱與土地大量出讓并存，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、進(jìn)城農(nóng)民工生存困難，有些地方出現(xiàn)逆城市化趨勢(shì)……在調(diào)研中，部分基層規(guī)劃管理部門和專家學(xué)者表示，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化在短短30多年的時(shí)間完成了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國(guó)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，城鎮(zhèn)規(guī)劃有必要總結(jié)過(guò)去的教訓(xùn)。 一是控制性和適應(yīng)性失度。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，突出指標(biāo)管理，把規(guī)劃引導(dǎo)變成人為控制。事實(shí)上，在目前地方財(cái)政高度依賴做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的情況下，一些規(guī)劃指標(biāo)根本控制不住，比如北京市的人口規(guī)模早已突破2020年的規(guī)劃目標(biāo)。因此，需要做更加深層的研究，規(guī)劃也要有一定的適應(yīng)性，規(guī)劃要建立評(píng)估機(jī)制，保持動(dòng)態(tài)調(diào)整，處理好彈性和剛性的關(guān)系。 二是公共政策和市場(chǎng)機(jī)制失調(diào)。最典型的就是大中小城市難以得到協(xié)調(diào)發(fā)展。專家認(rèn)為，目前的規(guī)劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問(wèn)題為主要關(guān)注點(diǎn)，在市場(chǎng)機(jī)制下，生產(chǎn)要素向大城市集中是必然的，但在行政等級(jí)體制下，政府也將公共資源同向配置，使政府和市場(chǎng)作用產(chǎn)生疊加效應(yīng)。雖然城鎮(zhèn)規(guī)劃很早就提出限制大城市、發(fā)展中小城市的思路，但基本上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 三是生產(chǎn)空間和生活空間關(guān)系失調(diào)。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)馮俊認(rèn)為，城市的發(fā)展需要生產(chǎn)空間和生活空間的統(tǒng)一，途徑就是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。但不少地方把人為創(chuàng)造一個(gè)城市作為城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，不注重產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有的把生活空間和生產(chǎn)空間對(duì)立起來(lái)，就業(yè)不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”、“睡城”，大量的開(kāi)發(fā)區(qū)也因此造成土地浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)項(xiàng)目的情況。 四是物質(zhì)規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略及城市公共政策失衡。一些城市只注重物質(zhì)規(guī)劃，擺布建筑物，以建設(shè)中心城市為戰(zhàn)略目標(biāo)，較少考慮城市的公共服務(wù)及低端群體，城市建設(shè)出現(xiàn)“貴族化”傾向，規(guī)劃為所謂的政績(jī)服務(wù)，為資本打工，公眾利益和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展被忽視。 五是觀感效應(yīng)和城市內(nèi)涵失聯(lián)。城市觀感很漂亮，看起來(lái)很好看，但是缺少對(duì)文化和歷史內(nèi)涵的保護(hù)，盲目追求看似氣派的異形建筑、地標(biāo)建筑，造成資源和能源的浪費(fèi)。 六是規(guī)劃中的“公權(quán)力”與“私權(quán)利”失重。規(guī)劃的編制和實(shí)施，公權(quán)力過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，監(jiān)督不足，評(píng)價(jià)機(jī)制單一，同時(shí)公眾參與度低，民主協(xié)調(diào)不夠。 專家認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問(wèn)題與發(fā)展階段的必然性有關(guān)，但也反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、發(fā)展理念等方面的偏差及政策、制度方面的缺失。 城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨轉(zhuǎn)型 在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)，規(guī)劃管理部門和專家學(xué)者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入“新常態(tài)”，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出三方面的變化，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面臨新的要求和挑戰(zhàn)，迫切需要轉(zhuǎn)型。 一是城鎮(zhèn)尤其是城市在國(guó)家政策中的地位和重要性進(jìn)一步上升，農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)規(guī)劃須與此適應(yīng)。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授武廷海表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平，城鄉(xiāng)就會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。我國(guó)的城市從點(diǎn)狀逐步向區(qū)域的、綜合的塊狀形態(tài)發(fā)展，城市將在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)更加重要的位置，國(guó)家轉(zhuǎn)向城市社會(huì)。專家認(rèn)為，一般的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化自然發(fā)展的過(guò)程，不是經(jīng)濟(jì)的引擎。但在我國(guó)，城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，同時(shí)也將成為新一輪發(fā)展的動(dòng)力，如何把握好二者的關(guān)系，是對(duì)規(guī)劃提出的挑戰(zhàn)。本文來(lái)源：瞭望觀察網(wǎng) 二是發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，規(guī)劃重點(diǎn)也在發(fā)生改變。傳統(tǒng)的規(guī)劃是增量擴(kuò)張型規(guī)劃，但目前空間增長(zhǎng)已不可持續(xù)，到了從數(shù)量和規(guī)模向質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變的階段，必須考慮從增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅表示，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化兩種道路的不同，決定著城鎮(zhèn)發(fā)展的模式不同，規(guī)劃行業(yè)要順應(yīng)大勢(shì)，重新認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展變化，探索新的方法和途徑，未來(lái)將從規(guī)劃理念、規(guī)劃編制方法和規(guī)劃管理制度進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。 三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨更多困難。有專家認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高將放緩，2030年達(dá)到約65%的水平。在這一時(shí)期，一方面在集約發(fā)展的同時(shí)，公共服務(wù)需求上升，政府需要加大公共服務(wù)投入;另一方面，消化舊矛盾與推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所面臨的新難題共存，尤其是社會(huì)階層分化嚴(yán)重，社會(huì)的矛盾將集中在城市，最終都會(huì)反映到對(duì)規(guī)劃的需求上來(lái)。今后，中國(guó)城市規(guī)劃面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)，需要協(xié)調(diào)的要素越來(lái)越多。 四是法制約束加強(qiáng)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，規(guī)劃本身的法律地位和嚴(yán)肅性在提高的同時(shí)，要求規(guī)劃行為限定在嚴(yán)格的法制框架內(nèi)。未來(lái)隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的實(shí)施，我國(guó)的規(guī)劃需要更加科學(xué)精確地進(jìn)行編制，否則很容易觸碰法律紅線。規(guī)劃實(shí)施的成本將大大提升，對(duì)私權(quán)的保護(hù)要求也更高。 專家認(rèn)為，規(guī)劃要推動(dòng)城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)向環(huán)境友好、資源節(jié)約的內(nèi)涵式、效益型模式轉(zhuǎn)變，同時(shí)也要注重控制行政與市場(chǎng)邊界，保障民眾權(quán)益。武廷海說(shuō)：“規(guī)劃轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是應(yīng)對(duì)和服務(wù)新常態(tài)，向國(guó)家控制管理城鎮(zhèn)化進(jìn)程的工具轉(zhuǎn)變。” “先學(xué)蘇聯(lián)，后學(xué)西方” 《瞭望》新聞周刊記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)規(guī)劃正迎接新的發(fā)展機(jī)遇，但是規(guī)劃體系存在諸多問(wèn)題，如法制保障不力、制度形不成有效體系，同時(shí)西方規(guī)劃理論中一些過(guò)時(shí)的東西占據(jù)主導(dǎo)地位，使得規(guī)劃指導(dǎo)理念出現(xiàn)偏差。業(yè)內(nèi)人士建議探索構(gòu)建符合中國(guó)特色的規(guī)劃體系。 石楠認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的問(wèn)題，規(guī)劃界早在20年前就開(kāi)始相關(guān)學(xué)術(shù)研究，但在實(shí)踐中并沒(méi)有得到重視。“如今，規(guī)劃很熱，但是我們的理論跟不上實(shí)踐。中國(guó)是‘一流的規(guī)劃實(shí)踐，二流的規(guī)劃理論’，國(guó)外都愿意來(lái)中國(guó)實(shí)踐他們的理論，而我們沒(méi)有，可能是因?yàn)榘l(fā)展太快來(lái)不及總結(jié)，我們?nèi)狈@樣的氛圍，學(xué)科也缺乏系統(tǒng)研究的方法和范式。” 新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的規(guī)劃理論“先學(xué)蘇聯(lián)，后學(xué)西方”。盡管國(guó)外先進(jìn)城市規(guī)劃理論的傳入，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的發(fā)展，但是理論體系的構(gòu)建在我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃的發(fā)展中長(zhǎng)期處于被忽視的狀態(tài)，思想體系與價(jià)值觀念大都來(lái)自國(guó)外。由于政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化和發(fā)展階段的不同，在實(shí)際規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中未充分理解西方理論的內(nèi)涵、意義與適用性等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃理論濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。 “在宣紙上畫油畫”，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院城市管理專業(yè)講師李晨光如此形容目前我國(guó)的城市規(guī)劃思路。我國(guó)有著悠久的發(fā)展歷史，應(yīng)與歐洲的背景最為接近，但實(shí)際上發(fā)展模式和路徑卻引自美國(guó)，這是一種錯(cuò)配。歐洲的嵌入式開(kāi)發(fā)、集約式發(fā)展都沒(méi)有學(xué)到，卻大量采用美國(guó)式的增量規(guī)劃，新建城區(qū)、拆掉老城、攤大餅等導(dǎo)致一系列的城市病。“我們?nèi)狈τ兄袊?guó)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃理論和思想。” 專家認(rèn)為，新的形勢(shì)迫切要求我們?cè)谛滦统擎?zhèn)化建設(shè)邏輯、發(fā)展邏輯、治理邏輯方面有全新的認(rèn)識(shí)、全新的梳理、全新的引領(lǐng)。 南京大學(xué)區(qū)域研究中心副主任羅震東說(shuō)：“中國(guó)像一個(gè)大的實(shí)驗(yàn)室，我們理論是欠缺的，但我們的自信正在建立。未來(lái)的一段時(shí)間，會(huì)有城市規(guī)劃的一些理論提出來(lái)，中國(guó)的問(wèn)題一定是中國(guó)來(lái)解決，考慮問(wèn)題要有自己的態(tài)度，自己的觀念。” 不少專家表示，實(shí)踐證明單純的拿來(lái)主義不行。過(guò)去，我們往往有一種習(xí)慣性思維，一碰到問(wèn)題就到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、理論和模式中去尋找答案，但改革開(kāi)放30多年快速發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)產(chǎn)生的一系列新現(xiàn)象、新問(wèn)題是其他國(guó)家所沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的，國(guó)外現(xiàn)有的城市規(guī)劃理論已經(jīng)難以對(duì)此做出解釋。國(guó)際通用的城市規(guī)劃基本原理需要和我國(guó)的具體實(shí)踐相結(jié)合，為此，我們應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變?cè)械乃枷塍w系與價(jià)值觀，針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)所特有的現(xiàn)象與問(wèn)題，構(gòu)建一套特有的城鄉(xiāng)規(guī)劃理論。 體制障礙根深蒂固 《瞭望》新聞周刊記者在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于體制機(jī)制上的障礙難以改變，體制和機(jī)制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性長(zhǎng)期得不到保證，城市建設(shè)用地失控成為普遍現(xiàn)象，規(guī)劃體制改革任重道遠(yuǎn)。 一是部門利益化加劇，城市總體規(guī)劃編制審批時(shí)間長(zhǎng)，規(guī)劃既難產(chǎn)，又短命，規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用大打折扣。本文來(lái)源：瞭望觀察網(wǎng) 城市總體規(guī)劃從編制到審批發(fā)布，短則兩年有余，長(zhǎng)則數(shù)年;有的城市的總規(guī)報(bào)送6年還沒(méi)有批下來(lái);有的城市的總規(guī)從開(kāi)始編制到國(guó)務(wù)院審批通過(guò)，前后超過(guò)十年，此間，兩個(gè)近期規(guī)劃都已實(shí)施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使得總體規(guī)劃審批之日，就是修編啟動(dòng)之時(shí)。規(guī)劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設(shè)。 海南省住建廳總規(guī)劃師劉釗軍、貴州省住建廳總規(guī)劃師王春等人表示，造成上述現(xiàn)象的根本原因在于，涉及規(guī)劃編制審批的部門，各自維護(hù)部門的利益，又都有不同的部門法規(guī)支撐，規(guī)劃打架，扯皮很多，協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)。 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍說(shuō)，現(xiàn)在發(fā)改委的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)具體到地塊，林業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃的項(xiàng)目也紛紛進(jìn)城落地，其背后都有部門利益的因素。 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院高級(jí)規(guī)劃師張麗梅說(shuō)，政府部門管得太細(xì)、管得太多。總體規(guī)劃作為法定規(guī)劃，很多城市的委辦局都想借著規(guī)劃搭順風(fēng)車，把自家需求加進(jìn)去，導(dǎo)致規(guī)劃越來(lái)越厚、管得越來(lái)越多，有的規(guī)劃甚至于對(duì)選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。 二是強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)，讓規(guī)劃異化為地方獲取“土地財(cái)政”和招商引資的重要工具，非法定規(guī)劃大行其道，規(guī)劃的法律嚴(yán)肅性不足。 多位基層干部反映，不少地方政府通過(guò)做大和反復(fù)修編規(guī)劃，為的就是把周邊農(nóng)村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財(cái)政”。安徽省一位規(guī)劃人士說(shuō)：“各地規(guī)劃總?cè)丝诩悠饋?lái)已超出全國(guó)的總?cè)丝冢鞯鼐幹埔?guī)劃所依據(jù)的城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)化率等指標(biāo)存在失真。” 有的地方政府還通過(guò)非法定規(guī)劃來(lái)代替法定規(guī)劃。法定規(guī)劃束之高閣，非法定規(guī)劃大行其道。劉釗軍表示，概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃都是法定規(guī)劃的前期，但也有取代法定規(guī)劃的勢(shì)頭，嚴(yán)格按照法律來(lái)說(shuō)是無(wú)效的。 據(jù)了解，目前由國(guó)務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市已經(jīng)達(dá)到了100多個(gè)，有些人口規(guī)模不足100萬(wàn)的城市也需要由國(guó)務(wù)院審批，審批時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)。 中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃飯靠產(chǎn)業(yè)，建設(shè)靠土地。在“土地財(cái)政”的模式下，政府越來(lái)越呈現(xiàn)公司化的傾向，“市長(zhǎng)成了總經(jīng)理。為了招商，什么都干”。基層干部反映，許多開(kāi)發(fā)商面對(duì)規(guī)劃約束時(shí)底氣很足，有人戲稱城建是“開(kāi)發(fā)商牽頭，領(lǐng)導(dǎo)決策，規(guī)劃局執(zhí)行”。 三是存在“規(guī)劃是龍頭，領(lǐng)導(dǎo)是繡球”現(xiàn)象，唯上的干部考核在一些地方使規(guī)劃異化為領(lǐng)導(dǎo)“政績(jī)”、個(gè)人愛(ài)好甚至是腐敗的工具。 基層干部反映，在一些地方，城市建設(shè)是地方領(lǐng)導(dǎo)短時(shí)間內(nèi)取得政績(jī)的主要抓手，而想要“立竿見(jiàn)影”，就要否認(rèn)前任規(guī)劃，另起爐灶。急功近利式的政績(jī)觀導(dǎo)致規(guī)劃方案三年一大修，兩年一小變，“一任領(lǐng)導(dǎo)、一任規(guī)劃”的問(wèn)題嚴(yán)重。 一位基層干部反映，有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)當(dāng)?shù)匾暡欤?ldquo;這些大領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公，現(xiàn)場(chǎng)拍板，臨時(shí)發(fā)揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒(méi)時(shí)間也根本不看縣城規(guī)劃圖，但是地方政府半個(gè)不字不敢講，只能落實(shí)貫徹，然后‘開(kāi)膛破肚’，更改原有縣城規(guī)劃。” 李晨光說(shuō)，在行政主導(dǎo)下，城市是擁有權(quán)力者心目中的面貌，建筑師和規(guī)劃師大多投其所好。“鳥(niǎo)巢”體育場(chǎng)、國(guó)家大劇院等大項(xiàng)目出現(xiàn)后，很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)各地在拷貝，甚至異化為奇奇怪怪的建筑。這背后隱藏著深刻的邏輯，千城一面的背后，有一個(gè)強(qiáng)大的制度支撐。 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)孫濤說(shuō)，行政首長(zhǎng)的價(jià)值觀與城市的發(fā)展是存在錯(cuò)配的。城市發(fā)展的時(shí)間周期基本上在10年左右，城市規(guī)劃不能是試錯(cuò)、證偽式地摸著石頭過(guò)河，否則，這個(gè)代價(jià)是災(zāi)難性的。 探索構(gòu)建中國(guó)特色規(guī)劃體系 在調(diào)研中，《瞭望》新聞周刊記者發(fā)現(xiàn)，盡管存在一定爭(zhēng)議，但是大部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，改革當(dāng)前失控的規(guī)劃體系，尋求中國(guó)化解決途徑，探索建立中國(guó)特色規(guī)劃體系，確定新的規(guī)劃理念、規(guī)劃規(guī)范、規(guī)劃重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 一是研究建立中國(guó)特色規(guī)劃理論。鼓勵(lì)開(kāi)展城鎮(zhèn)化的理論和應(yīng)用研究，借鑒符合中國(guó)國(guó)情的西方規(guī)劃理論，汲取我國(guó)傳統(tǒng)的智慧，弘揚(yáng)中國(guó)文化，體現(xiàn)先進(jìn)理念，接納互聯(lián)網(wǎng)等新的技術(shù)手段，用中國(guó)的思維、中國(guó)的理論和中國(guó)的自信解決中國(guó)的問(wèn)題。 二是將規(guī)劃上升到國(guó)家治理工具的高度。規(guī)劃是國(guó)家治理能力的體現(xiàn)，也將對(duì)國(guó)家治理發(fā)揮重要作用。規(guī)劃要凝聚改革共識(shí)，要在各級(jí)干部及社會(huì)民眾中加強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)的教育，強(qiáng)化“規(guī)劃即法”及遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的意識(shí);維護(hù)穩(wěn)定發(fā)展秩序，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)空間資源配置的綜合調(diào)控作用;探索建立國(guó)家空間規(guī)劃體系和配套的制度與法律體系，通過(guò)法律保障規(guī)劃編制、制定與實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)，避免規(guī)劃被人為隨意調(diào)整。本文來(lái)源：瞭望觀察網(wǎng) 三是規(guī)劃要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。未來(lái)的各類規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)政府與市場(chǎng)的合理分工，逐步明確政府的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，積極釋放合理的市場(chǎng)信號(hào)。海南三亞市規(guī)劃局副局長(zhǎng)常成云說(shuō)，規(guī)劃是政府在空間上政策的體現(xiàn)，但規(guī)劃要給市場(chǎng)留點(diǎn)空間，積極利用市場(chǎng)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)管控。比如，修規(guī)的實(shí)質(zhì)是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的修改，有些國(guó)家允許多次修規(guī)，但修規(guī)后獲得的利益要大部分交給政府或者社會(huì)。用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，效果很好。
四是要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃編制與實(shí)施，體現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)和協(xié)同治理”。要改進(jìn)規(guī)劃編制方式，創(chuàng)新規(guī)劃研究設(shè)計(jì)。規(guī)劃領(lǐng)域要有進(jìn)有退，要優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容配置。規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)加快推動(dòng)企業(yè)、民眾由“知情權(quán)”向“參與權(quán)”邁進(jìn)。 |
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