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    自去年底中央城市工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)城市工作正在迎來(lái)全新的發(fā)展階段，很多新提法、新概念、新舉措不斷涌現(xiàn)。

    本刊開(kāi)辟這一新欄目，集中報(bào)道相關(guān)內(nèi)容，和讀者一同了解新時(shí)期城市規(guī)劃建設(shè)管理的變化，分享發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，尋找破解難題的路徑。
 

    本期以城市規(guī)劃中的“多規(guī)合一”開(kāi)篇——

    凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，城市發(fā)展更是如此，必須要有好的規(guī)劃。習(xí)近平總書(shū)記就對(duì)此強(qiáng)調(diào)，“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。

   《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要強(qiáng)化城市規(guī)劃工作。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，解決普遍存在的“規(guī)劃打架”等問(wèn)題，“多規(guī)合一”是一劑良藥。那么，“多規(guī)合一”指的是什么？又該如何推進(jìn)呢？

   “規(guī)劃打架”制約發(fā)展

    城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)的藍(lán)圖，是全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性規(guī)劃。在中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司城市設(shè)計(jì)所所長(zhǎng)胡耀文看來(lái)，目前我國(guó)城市規(guī)劃存在不少突出問(wèn)題，突出體現(xiàn)在“縱向”自上而下的部門(mén)垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、相互滲透。規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一的各類(lèi)規(guī)劃復(fù)雜交錯(cuò)，共同對(duì)空間進(jìn)行規(guī)劃布局和管制。

    這種現(xiàn)狀帶來(lái)的結(jié)果常常是“規(guī)劃打架”。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅認(rèn)為，“規(guī)劃打架”的突出弊端是一些城市的總體規(guī)劃遲遲難以批復(fù)。他解釋道，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批總體規(guī)劃的城市目前有108個(gè)。這些城市發(fā)展總體規(guī)劃報(bào)至國(guó)務(wù)院后，要經(jīng)國(guó)務(wù)院多個(gè)部門(mén)提出意見(jiàn)后方能得到審批。李迅介紹說(shuō)，由于每個(gè)部門(mén)都有部門(mén)行業(yè)規(guī)劃，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行審閱時(shí)意見(jiàn)往往難以統(tǒng)一，一些曠日持久的“馬拉松”式批復(fù)甚至耗時(shí)8到10年。搞規(guī)劃的人常常很無(wú)奈地感慨，城市總體規(guī)劃的批準(zhǔn)之日，就是規(guī)劃重新調(diào)整之時(shí)。

   “上報(bào)后遲遲得不到批復(fù)，規(guī)劃就可能成為一紙空文，對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用也難以發(fā)揮。”李迅說(shuō)，“一些城市在缺少城市總體規(guī)劃的情況下開(kāi)展城市建設(shè)和管理，勢(shì)必會(huì)造成不同程度的無(wú)序狀態(tài)。”

   “規(guī)劃打架”的弊端還體現(xiàn)在城市內(nèi)部。一個(gè)城市也有不同行業(yè)的規(guī)劃。比如，正在進(jìn)行多規(guī)合一試點(diǎn)的三亞市的規(guī)劃一度達(dá)70余個(gè)。李迅說(shuō)，由于這些規(guī)劃的規(guī)劃年限不同、坐標(biāo)體系不同、用地分類(lèi)不同，導(dǎo)致同一地塊常常由于“規(guī)劃打架”難以通過(guò)審批，而出現(xiàn)建設(shè)停滯。

    實(shí)現(xiàn)總藍(lán)圖引領(lǐng)

    業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，實(shí)施多規(guī)合一，能夠讓城市發(fā)展有一張總藍(lán)圖的引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)、良性和可持續(xù)發(fā)展。據(jù)介紹，多規(guī)合一是協(xié)調(diào)融合各部門(mén)規(guī)劃、建立統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)和空間藍(lán)圖的規(guī)劃方法，也是利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高管理效率的平臺(tái)。

    中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司高級(jí)城市規(guī)劃師李榮認(rèn)為，在理順經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)類(lèi)規(guī)劃、空間開(kāi)發(fā)類(lèi)規(guī)劃、資源保護(hù)等約束類(lèi)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)規(guī)劃等空間管理職能的基礎(chǔ)上，“多規(guī)合一”的重點(diǎn)是城鄉(xiāng)空間布局的銜接和協(xié)調(diào)。即在明確生態(tài)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等底線和前提下，在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上整合一張藍(lán)圖，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，有效配置土地資源。 2013年召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要在縣市探索國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。從2014年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，部分試點(diǎn)已經(jīng)初見(jiàn)成效。

    李榮說(shuō)，多規(guī)合一須重點(diǎn)解決兩大問(wèn)題：一是各部門(mén)規(guī)劃多頭編制，缺乏有效銜接；二是城市項(xiàng)目建設(shè)多頭審批、流程復(fù)雜、行政效率低下，各部門(mén)信息共享不足，缺乏統(tǒng)一的信息銜接平臺(tái)。

    李迅認(rèn)為，多規(guī)合一最大的好處正是能夠讓城市建設(shè)“一張藍(lán)圖繪到底”。一份凝聚了黨政部門(mén)和廣大百姓廣泛共識(shí)的城市規(guī)劃，能夠在實(shí)際操作中簡(jiǎn)化審批流程，防止由于“規(guī)劃打架”使行政協(xié)調(diào)成本居高不下。

    加強(qiáng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

   “事關(guān)我國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵規(guī)劃主要有兩個(gè)：一個(gè)是城市總體規(guī)劃，另一個(gè)是土地利用規(guī)劃。這兩個(gè)規(guī)劃的綜合作用，決定一個(gè)城市的發(fā)展和建設(shè)空間，但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)統(tǒng)一甚至產(chǎn)生矛盾的情況。”天津市規(guī)劃局副局長(zhǎng)、天津?yàn)I海新區(qū)規(guī)劃和國(guó)土資源管理局局長(zhǎng)霍兵認(rèn)為，應(yīng)該著重從技術(shù)方法和管理手段上對(duì)這兩類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一，便于城市的管理工作。他還建議，要把多規(guī)合一工作納入法治化軌道予以推進(jìn)，通過(guò)立法形式將其確定下來(lái)，持之以恒地加以落實(shí)。各地可以先出臺(tái)相關(guān)的條例、準(zhǔn)則，確保規(guī)劃的貫徹實(shí)施。

    針對(duì)實(shí)際執(zhí)行中的突出問(wèn)題，國(guó)家提出改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國(guó)土資源管理部門(mén)合一。同時(shí)，要求必須嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，凡是違反規(guī)劃的行為都要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

    廈門(mén)市是28個(gè)試點(diǎn)市縣中唯一的大城市。福建省委常委、廈門(mén)市委書(shū)記王蒙徽介紹，多規(guī)合一試點(diǎn)中，廈門(mén)市在制定具有高度共識(shí)的城市發(fā)展戰(zhàn)略的前提下，構(gòu)建了城市空間規(guī)劃體系——形成了“一張藍(lán)圖嚴(yán)格管控”，整合了原先互相沖突的12.4萬(wàn)多個(gè)規(guī)劃圖斑，盤(pán)活了55平方公里的建設(shè)用地存量；搭建“一個(gè)平臺(tái)協(xié)同管理”，構(gòu)建了全市統(tǒng)一的空間信息管理協(xié)同平臺(tái)；推動(dòng)審批制度改革，審批流程再造，推行“一張表”受理，以多規(guī)合一為契機(jī)推動(dòng)審批流程簡(jiǎn)化。

   “‘多規(guī)合一’是手段，不是目的。其最終落腳點(diǎn)是推動(dòng)政府自身的改革，促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策，轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。”王蒙徽說(shuō)。

    李迅說(shuō)，目前實(shí)行多規(guī)合一已經(jīng)成為共識(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)“多規(guī)合一”目前面臨的核心是“以誰(shuí)為主”更為適宜的問(wèn)題。28個(gè)試點(diǎn)也都有不同的牽頭部門(mén)——發(fā)展改革部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、住建部門(mén)在不同的試點(diǎn)地區(qū)中分別作為牽頭部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)。李迅建議，應(yīng)該進(jìn)一步建立起協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者 亢 舒 薛志偉）