首爾和莫斯科的城市布局之鑒_中國規(guī)劃網(wǎng)——全球?qū)I(yè)性中文規(guī)劃門戶

擁擠不堪的首爾火車站

　　也許是巧合，7月1日，韓國與俄羅斯同時公開了各自國家行政中心的調(diào)整計劃。
　　韓國在首都首爾以南約120公里處，正式啟用承擔部分首都職能的行政中心城市——世宗，并預計至2015年，世宗市將常住15萬人，2020年和2030年有望分別進一步增至30萬人和50萬人。
　　俄羅斯的行政中心調(diào)整計劃不似韓國劇烈，它以莫斯科的版圖擴張為實現(xiàn)方式，將莫斯科的市域范圍向西南方向延伸，新增14.8萬公頃土地，并計劃將一些主要的國家行政機關遷入此地，形成“新莫斯科”地區(qū)。
　　作為世界第六大經(jīng)濟城市的首爾，與作為歐洲人口最多城市的莫斯科，均身陷超大型城市發(fā)展的困境--因功能過度聚集而導致交通擁堵等都市頑疾，這兩個城市皆將國家級行政中心位置的調(diào)整當作藥方，如此“巧合”又包含必然。
　　單中心城市之弊
　　首爾與莫斯科的城市布局，與中國多數(shù)城市頗為相似，皆為單中心結(jié)構(gòu)。
　　首爾的路網(wǎng)基礎是3條環(huán)線和19條放射線。這個城市1960年代進入快速發(fā)展期。1962年，韓國施行《城市規(guī)劃法》；1966年，漢城總體規(guī)劃擬定(2005年1月前，首爾的中文名為漢城)；1970年，為促進漢江以南地區(qū)的開發(fā)，漢城修訂了總體規(guī)劃；1971年，韓國制定全國土地建設綜合規(guī)劃；1972年，漢城據(jù)此制定城市發(fā)展十年規(guī)劃，目標是建設世界性城市，在此指導下，今日首爾的格局形成，成為一個單中心集中核結(jié)構(gòu)的城市。
　　莫斯科也是“單中心+環(huán)線+放射線”布局，它以克里姆林宮為全市中心，由內(nèi)向外分布十多條放射線，并以街道環(huán)、園林路環(huán)、大莫斯科環(huán)城鐵路和莫斯科環(huán)城公路層層環(huán)繞。1931年，莫斯科舉行總體規(guī)劃國際競賽，有方案提出在郊區(qū)另辟新城，遭到蘇聯(lián)領導人斯大林反對，后者認為這是“小資產(chǎn)階級的不合實際的幻想”，莫斯科便在老城的基礎上發(fā)展起來，終成今日之格局。
　　以單中心結(jié)構(gòu)來安排一個小縣城并無大礙，但將它套在一個大都市身上則弊病叢生。單中心結(jié)構(gòu)會強化中心區(qū)的基礎設施投入，吸引大規(guī)模的房屋建設，使中心區(qū)聚集過多的就業(yè)功能，迫使居住功能向郊區(qū)分布，城郊之間浩浩蕩蕩的通勤大潮便由此引發(fā)，城市功能紊亂遂成頑疾。單中心結(jié)構(gòu)還易推高城市房地產(chǎn)價格，因為中心區(qū)的土地供應量決定著城市的地價水平，與多中心城市相比，單中心城市的中心區(qū)土地供應量有限，易形成強勢的賣方市場，虛高房價，增大泡沫風險，降低城市的競爭力。
　　為改善住宅問題，首爾在近郊興建了6個衛(wèi)星城，房價仍居高不下。首爾的房價已位居世界大都市前列，一套90多平方米的公寓住宅，價格高達2.5億至5億韓元(1美元約1180韓元)，一名普通公務員要購置這樣一套住宅，需要15年至18年的積蓄。市中心一塊足球場大小的土地，價格高達10億美元。韓國以首爾為中心的首都圈，集中了全國半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟力量。由于功能過度聚集，首爾的交通堵塞、住宅擁擠、房地產(chǎn)投機、大氣污染等“大城市病”嚴重。雖然這個城市致力于發(fā)展公共交通，在短短25年里，建設了相當于倫敦或紐約耗用百年建設的軌道交通規(guī)模，可是，再先進的交通技術也難以彌補城市發(fā)展戰(zhàn)略的缺陷，此次另設行政中心城市世宗，雖有遠離“三八線”的軍事考慮，但于首爾的城市功能著眼，也是不得已而為之。
　　1960年代，莫斯科的總體規(guī)劃作了一次調(diào)整，試圖將單中心結(jié)構(gòu)變?yōu)槎嘀行慕Y(jié)構(gòu)，把全市分成8個綜合區(qū)，每區(qū)100萬人，各有市級中心，并把連接市郊森林的楔形綠帶滲入城市中心。可在城市功能的重點--行政中心原地不動的情況下，這個多中心的規(guī)劃難以實現(xiàn)。7月1日，在莫斯科行政中心調(diào)整計劃公布當日，路透社的消息稱：“多年來，莫斯科市中心的交通一直處于混亂狀態(tài)。雙排停車加劇了交通擁堵，一些人行道幾乎無法使用，因為很多車輛都停放在人行道上。但根據(jù)新的法規(guī)，針對很多交通違規(guī)行為的罰金將從300盧布(9.2美元)提高至3000盧布(92美元)。這是改善莫斯科形象以使其成為全球金融中心的措施之一。”

交通擁堵已成為莫斯科人每天面對的最頭疼的問題

　　避免誘發(fā)經(jīng)濟震蕩
　　2003年1月，俄羅斯建筑科學院副院長勞夫維奇率團訪問北京并舉辦展覽，展板上的莫斯科總體規(guī)劃與北京的總圖頗為相似：皆以老城區(qū)為單一的中心，以一條條環(huán)路和放射線向外擴張。
　　座談會上，《瞭望》新聞周刊記者提問：“莫斯科的這種單中心加環(huán)線的發(fā)展模式有沒有導致中心區(qū)出現(xiàn)像北京這樣的交通緊張狀況？”勞夫維奇回答：“當然有，這樣的布局必然會導致中心區(qū)擁堵，一旦形成就難以改變。”
　　《瞭望》新聞周刊記者再問：“你們有沒有想辦法解決？”勞夫維奇回答：“我們已計劃把一些城市功能轉(zhuǎn)移到外面去集中發(fā)展，只有這樣才能緩解中心區(qū)面臨的問題。”
　　如今，被計劃轉(zhuǎn)移到外面集中發(fā)展的，是國家行政辦公職能。俄羅斯前總統(tǒng)、現(xiàn)任總理梅德韋杰夫去年6月提出“大莫斯科”構(gòu)想，提議建立“首都聯(lián)邦區(qū)”，在莫斯科擴大版圖后，將議會上下兩院、總檢察院、審計署與其他執(zhí)政機關，遷至外環(huán)公路以外的“新莫斯科”地區(qū)，主要目的在于解決困擾莫斯科多年的交通堵塞問題，建設多個城市中心，緩解城市人口和就業(yè)機會過度集中在市中心的矛盾，為將莫斯科建設為國際金融中心創(chuàng)造條件。
　　此次“擴城”之前，莫斯科市人口達1151萬，是世界上人口密度最大的城市之一，市區(qū)人口接近俄羅斯全國總?cè)丝诘?/10。莫斯科市長索比亞寧介紹說，城市面積擴大后，莫斯科市的人口密度將下降至現(xiàn)在的一半，可以“解決住房問題和社會建設問題，并從整體上解決莫斯科的發(fā)展問題”。市政府計劃在新城區(qū)興建政府機關、商業(yè)設施、學校和住宅樓等設施，新城區(qū)可為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術就業(yè)崗位。
　　不同于1960年代的多中心規(guī)劃，莫斯科這次動了真格，以國家級行政機構(gòu)的外遷來帶動城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整。韓國的“世宗計劃”力度更大，形同遷都--包括國務總理室在內(nèi)的17個政府部門將從今年9月起用兩年多時間陸續(xù)遷往世宗市辦公。屆時，1.5萬名中央政府公務員將在世宗上班。
　　世宗市新都概念是韓國已故總統(tǒng)盧武鉉2002年競選總統(tǒng)時提出的。李明博2008年上臺后，一度試圖降格世宗市，打算僅把它打造成科學、商業(yè)和教育中心城市。然而，面對強烈反對意見，包括執(zhí)政黨內(nèi)部阻力，李明博計劃擱淺，世宗繼續(xù)走上行政中心城市軌道。
　　“世宗計劃”經(jīng)歷過更大的折騰。2003年12月，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將行政首都從首爾遷往中部地區(qū)。2004年10月，韓國憲法法院裁決《新行政首都特別法》違憲，遷都計劃受挫。此次設行政中心城市世宗，當局并未將總統(tǒng)府、國會、國防部、外交通商部等重要機構(gòu)遷出首爾，遂不影響首爾的首都城市性質(zhì)，正可繞過憲法法院的裁決，并穩(wěn)定首爾的發(fā)展。
　　城市結(jié)構(gòu)調(diào)整是一把雙刃劍，操之過急可能引火燒身。對首都城市而言，一旦其核心的政治中心功能被完全抽空，必引發(fā)不動產(chǎn)價格的暴跌，禍及國家經(jīng)濟安全。此次，俄羅斯與韓國一樣，不是將國家機構(gòu)整體從“老莫斯科”遷出，克里姆林宮作為總統(tǒng)府，仍保持著政治中心的地位，這有利于“老莫斯科”的穩(wěn)定，避免誘發(fā)經(jīng)濟震蕩。
　　收多中心城市之功
　　莫斯科規(guī)劃對中國城市有著歷史性影響。1950年代，北京拒絕了建筑學家梁思成與陳占祥提出的在老城之外建設行政中心區(qū)的方案，并在蘇聯(lián)專家的指導下，以莫斯科規(guī)劃為藍本，制定了將行政中心設于老城，以環(huán)線和放射線向外擴張的總體規(guī)劃，這成為中國其他城市效仿的對象。北京迄今已建成五條環(huán)線、十多條放射線，并與莫斯科、首爾一樣，陷入單中心城市的煩惱。
　　為緩解交通擁堵、環(huán)境惡化等問題，北京市2004年修編了總體規(guī)劃，確定了變單中心為多中心、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略目標。在規(guī)劃修編過程中，2004年7月，中國城市規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師趙燕菁在《北京規(guī)劃建設》雜志上發(fā)表文章《中央行政功能：北京空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的關鍵》，提出要解決北京單中心城市布局所帶來的弊端，就應該考慮中央行政區(qū)的設置問題，因為中央行政功能完全可以和北京市一級的功能在空間上分離，它又是北京城市結(jié)構(gòu)的重中之重，這一功能不調(diào)整，就難以推動整個城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從目前情況看，北京的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整仍面對較大困難，特別是一些行政機構(gòu)仍在原地擴張，使得中心區(qū)的功能難以疏解，反呈進一步聚焦之勢。
　　在這一輪城市擴張中，國內(nèi)一些省會城市也邁開城市結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。河南省政府遷入鄭東新區(qū)即為一例，西安市政府駐地也由老城區(qū)遷至北部新區(qū)。從實施效果看，省會城市的結(jié)構(gòu)調(diào)整能否到位，更在于省級行政機構(gòu)能否起龍頭作用，因為這是城市功能的重點。如果調(diào)整的只是市一級功能而非省一級功能，便難完整收獲多中心城市建設之功。

（編輯：趙巖）

　　(責任編輯：白雪松)