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圖為宜昌清江 相關(guān)背景 什么是城市環(huán)境 總體規(guī)劃？ 探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃是《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》確定的一項重要工作，也是環(huán)境保護部積極推進的一項基本制度。環(huán)境保護部部長周生賢在2012年第七次全國環(huán)境保護工作會議的講話中，提出“積極開展城市生態(tài)和環(huán)境保護總體規(guī)劃前期研究與編制工作”。2012年4月13日，全國環(huán)保規(guī)劃財務會議提出“要積極開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作”。 根據(jù)國務院印發(fā)的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》、《大氣污染防治行動計劃》等重要文件，環(huán)境保護部分3批啟動了30個城市開展環(huán)境總體規(guī)劃的編制試點工作。 截至2014年12月底，前兩批試點的24個試點城市環(huán)境總規(guī)編制工作均已啟動，部分城市取得階段性成果，宜昌、平潭率先通過專家論證。中國環(huán)境規(guī)劃院作為主要技術(shù)單位，承擔環(huán)境總規(guī)的技術(shù)方法研究，牽頭承擔了宜昌、福州、廣州、威海、貴陽、平潭、煙臺、伊春、北海、烏魯木齊、銅陵等試點城市環(huán)境總規(guī)編制工作，研究形成了較為完善的規(guī)劃內(nèi)容體系框架，開創(chuàng)了以城市環(huán)境功能提升、環(huán)境空間分級管控為核心的環(huán)境總體規(guī)劃技術(shù)方法體系，在環(huán)境總規(guī)研究編制理論、技術(shù)、方法和實踐等多方面取得重要突破。 “維護和改善宜昌重要環(huán)境功能，支撐而不是限制城市更好發(fā)展，支撐城市生態(tài)文明建設(shè)，這是城市環(huán)境總體規(guī)劃始終堅持的一個目標。圍繞這一目標，建立起環(huán)境空間管控體系，讓保護更加充分安全、讓發(fā)展更加集約高效，解決城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境空間沖突、環(huán)境資源空間‘錯配’等實際問題。這一思路在首批試點城市宜昌的環(huán)境總規(guī)編制過程中，得到了很好的實踐。”在不久前舉行的《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃（2013~2030年）》（以下簡稱《宜昌環(huán)境總規(guī)》）專家評審會上，中國環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤如是評價。 這份9章、36節(jié)，包含生態(tài)、水、大氣3個紅線清單附表的規(guī)劃，“突破了基于多要素敏感性、重要性、脆弱性多級別分析評價等環(huán)境空間管控技術(shù)難題，開創(chuàng)了以城市環(huán)境功能識別提升、環(huán)境空間分級管控為核心的環(huán)境總體規(guī)劃技術(shù)方法體系，進行了多規(guī)融合的技術(shù)探索與實踐。”專家評審意見認為，規(guī)劃在環(huán)境總規(guī)研究編制理論、技術(shù)、方法和實踐等方面達到國際先進水平。 2015年1月8日~9日，湖北省宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會召開第二十三次會議，審議了《宜昌市人民政府關(guān)于提請審議的議案》。會議決定，批準《宜昌環(huán)境總規(guī)》，由市人民政府組織實施。 “為什么要人大審批呢？就是要確立環(huán)境總規(guī)的基礎(chǔ)性地位，保證環(huán)境總規(guī)的權(quán)威性、嚴肅性，解決地方環(huán)境保護規(guī)劃朝令夕改、被動挨打的問題。”宜昌市環(huán)境保護局局長劉彥才說，通過人大決議的方式，是解決當前階段環(huán)境總規(guī)法律依據(jù)和法律效力不足問題的有效途徑。 長期以來，我國城市環(huán)境規(guī)劃缺乏空間引導和管控、環(huán)境資源破碎化管理、規(guī)劃缺乏法律效力，難以對城鎮(zhèn)化發(fā)展進行科學引導和合理約束，導致環(huán)境資源超載和布局性環(huán)境問題日益成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重大制約。而《宜昌環(huán)境總規(guī)》以城市環(huán)境功能提升為目標，以環(huán)境空間管控為抓手，對城市長遠發(fā)展、空間布局和環(huán)境資源利用做出引導性、控制性安排，并通過人大審議批準的方式，確立環(huán)境總規(guī)的法律效力。這是城市環(huán)境規(guī)劃的一次成功探索和嘗試。 《宜昌環(huán)境總規(guī)》探索了從污染防治型規(guī)劃向功能提升型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從任務指標型規(guī)劃向空間管控型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從末端治理型規(guī)劃向前端引導型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從分散“碎片化”的規(guī)劃向系統(tǒng)綜合平臺型的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。吳舜澤強調(diào)，“瞄準環(huán)境功能提升、注重空間落地，強化承載力綜合系統(tǒng)管理，是制定城市環(huán)境總體規(guī)劃的導向。” 環(huán)境功能維護是基本宗旨 堅守、維護、改善、提升城市的環(huán)境功能，是城市發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境保護的宗旨，也是環(huán)境總規(guī)底線和核心目標。 城市不能孤立存在，城市的環(huán)境功能識別與定位，要著眼大尺度區(qū)域、長周期的發(fā)展歷程、多城市的比較、多領(lǐng)域和要素的綜合分析，在宏觀視野中合理界定。吳舜澤介紹說，他們研究了宜昌市的環(huán)境及經(jīng)濟區(qū)位條件，在宜昌市長周期發(fā)展歷程中，分析了宜昌市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，及生態(tài)環(huán)境演變歷程與形勢；橫向比較分析了宜昌市與長江沿岸同等城市、省域副中心城市等17個城市的環(huán)境經(jīng)濟競爭力。從國家、長江流域、湖北省域3個尺度，提出了全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國家重要水源區(qū)、重要資源庫、長江重要調(diào)節(jié)區(qū)和湖北生態(tài)屏障區(qū)等“四區(qū)一庫”五大功能定位，這是宜昌市未來城市發(fā)展需要維護的基本功能和重要目標。為了保障上述功能，規(guī)劃設(shè)置了總體目標及2020年、2030年分階段規(guī)劃目標，制定了四大領(lǐng)域、25項指標，其中底線指標17項。 “城市環(huán)境保護不是被動服從于經(jīng)濟發(fā)展，而應該從前端就發(fā)揮參與綜合決策作用，一個基本的原則，就是城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展，不能損害城市重要的環(huán)境功能。”城市環(huán)境功能維護，與城市自然環(huán)境格局、環(huán)境資源格局和城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局息息相關(guān)，城市經(jīng)濟社會發(fā)展要與環(huán)境相協(xié)調(diào)，就需要尊重環(huán)境客觀規(guī)律，這個規(guī)律既包括城市區(qū)域的生態(tài)格局、環(huán)境系統(tǒng)的傳輸影響格局，也包括環(huán)境資源的承載能力和空間分布。 環(huán)境空間管控是基本手段 “在宜昌環(huán)境規(guī)劃中，我們遇到兩個棘手的難題。”吳舜澤說，宜昌地形和氣候特征決定了“風往西吹、水往東流”的自然規(guī)律，也存在水、土、氣、礦資源“空間錯配”的自然格局。受上述自然條件的限制，宜昌城市發(fā)展面臨兩大突出難題：一是磷礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展與總磷污染、水源地保護的結(jié)構(gòu)性難題，二是東部工業(yè)園區(qū)集中布局與大氣環(huán)境污染的布局性難題。這些難題決定了宜昌市在哪些地方適合發(fā)展、哪些地方需要嚴格保護的問題上，不能簡單“一刀切”。 經(jīng)過規(guī)劃組近兩年的反復探索，《宜昌環(huán)境總規(guī)》建立起以環(huán)境系統(tǒng)空間解析和精細化管理為核心的技術(shù)路線。通過對生態(tài)、水、大氣環(huán)境系統(tǒng)的分類評估，建立起分類管理、三級管控的生態(tài)保護紅線體系，實施源頭引導、精準管控，破解了宜昌這兩大環(huán)境難題，既可維護生態(tài)環(huán)境安全，又能合理利用環(huán)境資源，支撐宜昌市城市和產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 宜昌的規(guī)劃首次系統(tǒng)構(gòu)建了基于水、大氣環(huán)境系統(tǒng)重要性、敏感性、脆弱性評價的分級管理的生態(tài)保護紅線體系。綜合利用RS（遙感）和GIS手段，采用了30米分辨率遙感數(shù)據(jù)按照有關(guān)規(guī)范評價識別生態(tài)功能紅線，結(jié)合城市各類保護區(qū)域分布，構(gòu)建能銜接、能落地的生態(tài)功能紅線。30米數(shù)字高程模型也在宜昌規(guī)劃中首次應用。通過這一模型詳細解析全域水系，劃分2572個子流域，逐一開展水環(huán)境重要性、敏感性、脆弱性評價和水資源、水環(huán)境容量、水質(zhì)分析，污染源落地，評價識別水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，實現(xiàn)了水環(huán)境精細化管理落地。系統(tǒng)運用中尺度大氣模型、劃分2362個3公里網(wǎng)格詳細模擬區(qū)域空氣流場特征、評價識別大氣環(huán)境質(zhì)量紅線等前沿技術(shù)方法，開展高時空分辨率（基于3公里網(wǎng)格、逐小時的時間頻率）的氣象場模擬和大氣環(huán)境影響模擬，為空間管控與精細化管理提供了技術(shù)保證。 吳舜澤告訴記者，在研究方法上，《宜昌環(huán)境總規(guī)》探索利用了一系列水、大氣環(huán)境系統(tǒng)解析模擬模型，RS/GIS（遙感/地理信息系統(tǒng)）等各種模型、方法，成為規(guī)劃的主要研究工具。“這些技術(shù)、模型的實踐應用，將為其他城市今后環(huán)境總體規(guī)劃的制定積累經(jīng)驗。” 此外，宜昌規(guī)劃對當?shù)丨h(huán)境資源承載力進行了評估，確立資源利用上限。據(jù)課題組介紹，宜昌規(guī)劃對水環(huán)境、大氣環(huán)境容量以及土地資源、水資源的承載現(xiàn)狀進行了系統(tǒng)評價，以市域及區(qū)縣為單元，明確提出了宜昌市水資源、土地資源、水環(huán)境及大氣環(huán)境承載上線，制定配套的環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警政策機制，并提出了保障資源環(huán)境永續(xù)利用的任務及措施。 多規(guī)融合協(xié)同實施是基本方向 “城市環(huán)境總體規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導性和綜合性，應該作為環(huán)境保護參與城市發(fā)展綜合決策的平臺，與主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃同屬城市基礎(chǔ)性規(guī)劃。”吳舜澤表示，規(guī)劃的范圍包括城市和鄉(xiāng)村在內(nèi)的全部市域范圍，規(guī)劃期應著眼中長期。 宜昌規(guī)劃在制定過程中充分體現(xiàn)了“多規(guī)銜接、多規(guī)融合”的理念。吳舜澤告訴記者，《宜昌環(huán)境總規(guī)》與國家主體功能區(qū)規(guī)劃、全國生態(tài)功能區(qū)劃、全國生態(tài)脆弱區(qū)規(guī)劃、湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃、湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、宜昌市城市總體規(guī)劃、宜昌市土地利用總體規(guī)劃、宜昌市礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃、宜昌新區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃進行了充分銜接，尤其在生態(tài)保護紅線落地方面，與各類規(guī)劃的功能定位、空間布局、落地管控、管理制度等進行了系統(tǒng)銜接，確保規(guī)劃協(xié)同實施。 “銜接有多個方面和層次。”吳舜澤介紹說，一是規(guī)劃體系的銜接，城市層面應該是各類總體規(guī)劃有機銜接融合最重要的平臺。二是各類規(guī)劃的功能定位與空間管控要銜接，宜昌規(guī)劃確定的生態(tài)環(huán)境紅線為城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)，明確功能區(qū)定位提供依據(jù)。三是規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺銜接。建設(shè)環(huán)境總體規(guī)劃實施管理信息平臺，技術(shù)層面上與其他規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底圖、分區(qū)分類技術(shù)標準、空間數(shù)據(jù)庫加以規(guī)范整合，搭建多規(guī)融合的技術(shù)平臺，將規(guī)劃要求落實到市域國土空間上。 此外，宜昌規(guī)劃還提出要創(chuàng)新環(huán)境管理機制，提升環(huán)境公共服務水平。一是制定以生態(tài)保護紅線為核心的環(huán)境空間管控政策；二是建立以水、氣容量和水、土資源為基礎(chǔ)的環(huán)境資源承載力監(jiān)測預警管理機制；三是制定多層次、分類型的生態(tài)補償政策；四是制定分階段提升環(huán)境公共服務水平的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策等。 宜昌市委、市政府高度重視環(huán)境保護，將環(huán)境保護提升到“綠色決定生死”的層面，先后7次組織環(huán)境總規(guī)的研究匯報會，將環(huán)境總規(guī)作為支撐、促進、優(yōu)化宜昌市建設(shè)現(xiàn)代化特大生態(tài)城市的重要基礎(chǔ)，作為推動宜昌市科學發(fā)展的重要內(nèi)容。“將環(huán)境功能保護、環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)文明、環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列理念，通過規(guī)劃技術(shù)和政策創(chuàng)新，形成城市黨委、政府可以操作的抓手，形成各部門各區(qū)縣可以共享參照的平臺，形成政府、企業(yè)、社會共同遵守的規(guī)則。”吳舜澤覺得，這是環(huán)境總規(guī)的最重要貢獻和突破。 2015年1月9日，《宜昌環(huán)境總規(guī)》通過市人大常委會批準，會議將《環(huán)境總規(guī)》特點概括為：堅守了一個目標，即維護和改善宜昌重要環(huán)境功能，支撐而不是限制城市更好發(fā)展，支撐城市生態(tài)文明建設(shè)；建立了一個格局，即劃分城市生態(tài)保護空間和集約發(fā)展空間，讓保護更充分，讓發(fā)展更高效；破解了兩個難題，即化解磷礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水環(huán)境保護矛盾，工業(yè)園區(qū)布局與城市大氣環(huán)境影響矛盾；劃定了3條紅線，即生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源開發(fā)紅線；建立了環(huán)境空間管控平臺，實現(xiàn)了環(huán)境落地管控，支撐精細化管理，參與多規(guī)融合。
更多的城市環(huán)境總體規(guī)劃，或?qū)⒁源藶樗{本，探索一種新的規(guī)劃方法與管理方法。 |
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