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　　編制城市環(huán)境規(guī)劃，就是要通過(guò)這類(lèi)帶有全局性、系統(tǒng)性和綜合性的環(huán)境規(guī)劃，確定城市環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，具體落實(shí)環(huán)境保護(hù)的方針和政策，完成地區(qū)的環(huán)境保護(hù)發(fā)展目標(biāo)。但是，就以往各地實(shí)施的各類(lèi)環(huán)境規(guī)劃看，在實(shí)施中仍然出現(xiàn)了大氣、水、土壤等環(huán)境污染嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象。那么，編制城市環(huán)境規(guī)劃能否有效遏制城市環(huán)境惡化？

　　從政策屬性上分析，城市環(huán)境規(guī)劃包含兩種經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，即互補(bǔ)性和替代性。互補(bǔ)性表現(xiàn)為陸續(xù)開(kāi)展的“多規(guī)合一”實(shí)踐，就是要更好地找到環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃融入的切入口。通過(guò)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)，可以突出各自優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮組合效應(yīng)。事實(shí)上，無(wú)論是緊抓生態(tài)安全空間格局還是設(shè)置生態(tài)紅線，亦或是框定城市開(kāi)發(fā)邊界，環(huán)境規(guī)劃都在用不同的空間表達(dá)方法尋找能夠?qū)�接其他各種規(guī)劃的入口，對(duì)其他規(guī)劃進(jìn)行補(bǔ)充。

　　替代性是指通過(guò)環(huán)境容量、資源承載力、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能等替代其他規(guī)劃中模糊的資源環(huán)境約束信息。或者說(shuō)，要想與發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)觀念中的“強(qiáng)勢(shì)規(guī)劃”深度融合，必須挖掘環(huán)境規(guī)劃中能夠替代的要素。這里所說(shuō)的替代不是取而代之，而是從“歸一化”的角度尋找環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)在核心競(jìng)爭(zhēng)力。如市域范圍與中心城區(qū)范圍的環(huán)境功能是否一樣，市級(jí)生態(tài)安全格局和地理要素之間如何聯(lián)系等。這些都是城市環(huán)境規(guī)劃必須替代其他規(guī)劃回答的問(wèn)題，也正是其替代性的凸顯。

　　以往，各地對(duì)發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃等更為看重，除了法律的強(qiáng)約束力和管理體制方面的原因外，更重要的是與環(huán)境規(guī)劃能夠提供的替代性信息不足有關(guān)。例如，對(duì)于土地功能要素的界定，環(huán)境規(guī)劃如果能夠準(zhǔn)確分析其生態(tài)環(huán)境功能，自然就能夠替代原有的土地利用不當(dāng)決策。作為“多規(guī)合一”中的環(huán)境規(guī)劃，替代性的內(nèi)容也就是環(huán)境規(guī)劃形成核心競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)容。

　　總之，這兩種屬性是相輔相成、協(xié)調(diào)共生的。互補(bǔ)性是對(duì)外關(guān)系的融合，而替代性則著重自身價(jià)值的強(qiáng)化，最終目標(biāo)都是更好地發(fā)揮環(huán)境規(guī)劃的政策效用。

　　從政策效用上分析，環(huán)境規(guī)劃也具備兩種經(jīng)濟(jì)學(xué)效用，即效率和公平。其效率的表現(xiàn)是環(huán)境質(zhì)量顯著改善，這些可以從環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃、重大工程設(shè)計(jì)等要求中預(yù)測(cè)。只不過(guò)城市環(huán)境規(guī)劃的效率，應(yīng)該更加偏重居民的可感知性。不僅如此，效率在“多規(guī)合一”中還表現(xiàn)在改變了其他規(guī)劃的不當(dāng)之處。對(duì)于效率的理解，需要分清哪些要滿足于環(huán)境質(zhì)量的改善和資源集約，哪些滿足了“多規(guī)合一”中的角色效用。

　　而其公平效用，則突出表現(xiàn)為環(huán)境公共服務(wù)的均等化。在“十三五”全面建成小康社會(huì)的決勝階段，同時(shí)滿足城鄉(xiāng)居民改善環(huán)境質(zhì)量的意愿，本就是全面小康的題中之義。由于環(huán)境問(wèn)題存在擴(kuò)散性，而各地城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入不同，將會(huì)造成治理效果的不同。可以說(shuō)，公共服務(wù)均等化是城市環(huán)境規(guī)劃較有特色的表現(xiàn)。

　　筆者認(rèn)為，在城市環(huán)境規(guī)劃實(shí)踐中，應(yīng)從以下3方面予以考量：

　　第一，做好信息共享與互聯(lián)互通。不論是編制要求不一，還是空間管控標(biāo)準(zhǔn)不一，或是部門(mén)各自為政，都需要實(shí)現(xiàn)信息的聯(lián)動(dòng)來(lái)打破相關(guān)部門(mén)之間的信息壁壘，使資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量等關(guān)鍵信息的核算準(zhǔn)確。未來(lái)的智慧型規(guī)劃、大數(shù)據(jù)型規(guī)劃等，更需要對(duì)各類(lèi)信息進(jìn)行進(jìn)一步挖掘和對(duì)接。環(huán)境規(guī)劃的互補(bǔ)效用，也依賴(lài)于信息通道的通暢。所謂發(fā)揮“多規(guī)合一”的綜合效用，本質(zhì)上就是要發(fā)揮“多規(guī)”背后基礎(chǔ)信息的整合作用。

　　第二，切實(shí)推動(dòng)多元參與。既然環(huán)境規(guī)劃要兼顧效率和公平，那么其從論證到編制，再到落地的全過(guò)程中，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)將公眾參與納入。從參與主體到參與過(guò)程，再到參與結(jié)果的評(píng)估，都需要聽(tīng)取和采納公眾意見(jiàn)。公眾既是推動(dòng)城市環(huán)境質(zhì)量變化的主體，也是最終環(huán)境質(zhì)量改善的受體。充分聽(tīng)取和采納公眾意見(jiàn)，公眾參與的動(dòng)力就會(huì)更大，所反饋的信息也會(huì)更有針對(duì)性。

　　第三，尋找環(huán)境規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)的相互響應(yīng)關(guān)系。要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，推動(dòng)戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，著力解決無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題。要通過(guò)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施，將環(huán)境規(guī)劃的效用進(jìn)行延伸，從而加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的效力。為此，作為源頭的環(huán)境規(guī)劃信息必須力求完整、準(zhǔn)確，并確保在向下傳遞過(guò)程中也做到真實(shí)、準(zhǔn)確。