|
“規(guī)劃工作的本質(zhì)是特定社會條件下、應對當時當?shù)厣鐣枨笞龀龅囊环N制度安排(張庭偉，2006)。隨著社會條件的變遷，城市規(guī)劃這種制度安排的屬性特征也必然發(fā)生相應的演變。考察國內(nèi)外城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，人們都可以發(fā)現(xiàn)較為明顯的演變軌跡，而且呈現(xiàn)出演變態(tài)勢的趨同性，即：向公共政策的轉(zhuǎn)變。國外城市規(guī)劃的發(fā)展大體上經(jīng)歷了從“關注物質(zhì)空間”向“關注社會經(jīng)濟”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程，并基本上已經(jīng)形成了基于公共政策的城市規(guī)劃體制。相對于國外，我國城市規(guī)劃自建國以來則呈現(xiàn)出從“純粹的物質(zhì)工程設計的技術工具”向“獨立的行政職能”進而向“綜合空間政策”的轉(zhuǎn)變趨勢；而且，隨著我國政治體制改革的進一步深化，特別是政府職能從經(jīng)濟建設型向公共服務型的深刻轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃向公共政策的這種轉(zhuǎn)變顯得尤為緊迫與必要。
城市規(guī)劃向公共政策的本質(zhì)回歸，已為我國越來越多的規(guī)劃學者所認同和關注，并且在新版《城市規(guī)劃編制辦法》中也得到了明確表述。然而，規(guī)劃界對于“城市規(guī)劃是公共政策”還更多地只是停留于“認可”層面，對它的認識還不夠深刻、理解也還不夠全面。鑒于此，為了更完整地認清公共政策視角下的整個城市規(guī)劃體系，為了在城市規(guī)劃的實踐中更好地體現(xiàn)公共政策屬性，筆者試圖從公共政策內(nèi)涵的全面解讀出發(fā)，論證城市規(guī)劃在本質(zhì)上屆于一種公共政策，進而對城市規(guī)劃的公共政策屬性展開系統(tǒng)剖析。
1、關于公共政策內(nèi)涵的解讀
1.1何為公共政策
對于“公共政策”涵義的界定國內(nèi)外學界給出了眾多表述。哈羅德?D?拉斯韋爾(H.D.Lasswell)和亞伯拉罕.卡普蘭(A.Kaplan)(1963)認為，公共政策是一種具有目標、價值與策略的大型計劃；伍德羅.威爾遜認為，公共政策是由政治家，即立法權者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；戴維?伊斯頓(D.Easton)(1953)認為，公共政策是對全社會的價值作有權威的分配；詹姆斯?E.安德森(J.E.Anderson)(1990)則認為，公共政策是政府的一個有目的的活動過程，而這些活動是一個或一批行為者為處理某一問題或事務采取的。國內(nèi)學者張世賢認為，公共政策是政府為解決公共問題、達成公共目標，經(jīng)由政治過程所產(chǎn)生的策略；王巧玲認為，公共政策即人們(包括政府和官員以及普通民眾)所作的集體選擇的行為，公共政策的目的是對市場失靈的補充；張金馬(1992)認為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導本國或本地有關機構團體和個人行動的準則或指南；陳振明(2002)認為，政策是國家機關、政黨以及其他政治團體在特定時期內(nèi)，為實現(xiàn)或服務于一定的社會政治、經(jīng)濟、文化目標而采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方針、條例等的總稱。在中國國家公務員考試資料中對公共政策給出的定義是；“公共政策是以政府為主的公共機構，為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實施產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程”。
從上述對公共政策的定義的眾多表述中，可以大致歸納出公共政策涵義的五個基本方面：①公共政策的制定主體是政府或社會權威機構；②公共政策要形成一致的公共目標；⑧它的核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調(diào)與引導各利益主體的行為；④它的性質(zhì)是一種準則、指南、策略、計劃(劉玉等，2005)；⑤公共政策是一種公共管理的活動過程。
1.2公共政策的基本特征
基于不同的視角和研究目的，不同的學者對于公共政策的特征有不同的理解。陳慶云(2006)認為公共政策的特征有：階級性、整體性、超前性、層次性、多樣性和合法性；劉玉等(2005)認為公共政策具有權威性、階級性、廣泛性和動態(tài)性；張金馬(1992)認為公共政策具有階級性、價值相關性、合法性、權威性、強制性、功能多樣性和過程性。在上述所列出的眾多特征中，筆者認為公共政策所具有的最基本特征有三個。
1.2.1權威性
一方面，公共政策是一種在市場、企業(yè)的社會成本很高的情況下的現(xiàn)實選擇或者替代選擇，它強制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，并要求人們必須服從之(李文釗，2003)；因此，權威性是公共政策發(fā)揮作用的前提特征；另一方面，公共政策在解決公共問題、維護公共利益的過程中，必須制定法規(guī)和措施約束各利益主體的行為，協(xié)調(diào)和兼顧各種利益，在促進整體利益、公共利益和長遠利益的同時，最大限度地減少對局部利益、個人利益和近期利益的損害；所以，從這個角度講，權威性又是公共政策得以實施并發(fā)揮作用的基本保障。總之，權威性是公共政策具有且必須具有的首要的基本特征。
1.2.2動態(tài)性
公共政策并不因為具有權威性就成為固定不變的僵化指令，而具有普遍的動態(tài)性。首先，公共政策的核心作用在于解決當前實際的公共問題，由于任何一個國家或地區(qū)在不同的歷史時期都會面臨不同的公共問題，因而不同時期的公共政策就必須隨著發(fā)展環(huán)境的變化、公共問題的變遷做到適時而變、與時俱進，只有這樣才能確保公共政策產(chǎn)生最佳的正面效用。而且，越是具體的政策，在實施執(zhí)行過程中的問題、矛盾會越具體、激化和突出，也就越是需要調(diào)整。其次，公共政策總是制定在前，實施在后，這就使得一項新的公共政策頒布后，必然導致新的政策生態(tài)環(huán)境下的新的行為的產(chǎn)生，即一項新政策出臺會引起原先的社會行為針對性地采取一些新的應對措施，面對已經(jīng)發(fā)生變化的外部環(huán)境，新的公共政策又會顯示出新的不適應，從而必須進行新的調(diào)整才能重新適應(也就是說新政策在彌補舊政策的漏洞的同時也會逐步暴露出新的漏洞再通過更新的政策來彌補，正如在新物種出現(xiàn)打破原有生態(tài)平衡后，又會出現(xiàn)更新的物種變化來達成新的生態(tài)平衡)，為此，公共政策就需要在不斷的動態(tài)調(diào)整中才能更好地發(fā)揮作用。
1.2.3層次性
對應于公共政策制定主體的行政權力的不同級別和其作用地域的不同范圍或不同的政策內(nèi)容，公共政策呈現(xiàn)出明顯的層次性。從權力主體等級和作用地域看，公共政策有國家公共政策、區(qū)域(省)公共政策和地方(市、縣、區(qū)等)公共政策。從政策內(nèi)容看，公共政策又可以分為三個層次(劉玉等，2005)。其中：①元政策是制定基本政策和具體政策的政策，指規(guī)范制定政策行為的理念和方法；②基本政策是具體政策的主導性政策，主要確定具體政策應采取的假設和應遵循的基本原則；③具體政策在廣義上指除基本政策之外的所有公共政策，狹義上則指實質(zhì)性政策。
1.3公共政策的基本價值取向
公共政策的基本價值標準直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此，價值標準的確認和選擇是公共政策的決定性因素之一。一般而論，公共政策最基本的、必須遵從的價值標準有以下幾個方面：
1.3.1社會公正準則
社會公正是公共政策價值理性范疇的基本準則(張金馬，1992)。公共政策的社會公正準則集中體現(xiàn)于兩點(張國慶，2004)：①公民及公民團體對于公共政策制定過程的參與權，與此相聯(lián)系，除特別規(guī)定需保密的以外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程的透明度，講求公眾發(fā)表意見的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。只有具備一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公眾的利益；②公共政策必須符合利益普惠的原則。它是指，公共政策由其性質(zhì)所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數(shù)人或特殊利益集團謀取利益。據(jù)此，每個受法律保護的公民都有獲得公共政策所帶來利益的權利。當然，一項公共政策，尤其是方面性的公共政策不可能同時滿足全體公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必須符合某種公眾認可且法律確認的規(guī)則。
1.3.2發(fā)展效率準則
發(fā)展效率準則是任何公共政策都必須嚴肅考慮的問題。一般來說，最佳的投入產(chǎn)出比是經(jīng)濟效益標準的主要判別標準。當然，這里的投入與產(chǎn)出，并非是指建一個項目的投入與產(chǎn)出，而是指推行一項政策所投入的人力、物力、財力等的內(nèi)容與政策產(chǎn)出之間的比例關系。公共政策通過引導相關主體的行為、協(xié)調(diào)不同的利益訴求、有效配置公共資源，以取得最佳的綜合發(fā)展效益，從而達到最優(yōu)的投入產(chǎn)出比，是其維護公共利益的基本內(nèi)容和重要前提。
1.3.3實踐檢驗準則
公共政策是為解決公共問題而采取的行為措施，其功能必須付諸實踐才可體現(xiàn)；而且，與政策效果直接相聯(lián)的理論、知識、經(jīng)驗、技術等政策因素的正確與否，都必須在政策實踐中才能得到檢驗。政策的實踐檢驗準則體現(xiàn)在：一方面，公共政策必須為大眾所認可，從而獲得可行的基礎保障；另一方面，公共政策必須由實踐來檢驗其優(yōu)劣好壞，只有符合社會公平或主持公正或維護社會公理、低投入高產(chǎn)出、得到社會普遍支持和沒有對社會造成不良后果的政策才是好的政策。
2、城市規(guī)劃本質(zhì)上屬于一種公共政策
對照公共政策內(nèi)涵的不同方面，考察國內(nèi)外當代的城市規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃在本質(zhì)上屬于一種公共政策，下面將從公共政策的概念、基本特征和價值取向三個方面來加以論證。
2.1城市規(guī)劃符合公共政策的概念涵義
①在不同的體制環(huán)境里，城市規(guī)劃都是以政府或其職能部門為主體來組織制定的，這一點尤其在我國新版的《城市規(guī)劃編制辦法》中得到了加強。②形成一致的共同目標作為城市或其次區(qū)域發(fā)展的總體綱領，是每個城市規(guī)劃的一種必用手段，特別是在全球競爭時代，更表現(xiàn)為一種聚集發(fā)展要素、提升城市競爭力的共同的“營銷宣言”：③解決城市發(fā)展的公共問題始終是城市規(guī)劃工作的立足點，協(xié)調(diào)各相關利益主體的行為來共同解決問題則愈益成為一種必需過程；④一旦城市規(guī)劃經(jīng)過多方協(xié)商被確定下來以后，其成果內(nèi)容(文本和圖件)都將在某種程度上成為相關利益主體進行城市建設的一種“社會契約”和“行為準則”；⑤在市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃已不再僅僅是“一紙藍圖”，而更多地強調(diào)其編制、實施、調(diào)整、反饋的過程性，表現(xiàn)為一種管理公共事務的過程。
可見，城市規(guī)劃完全符合公共政策的概念涵義。基于此，可將城市規(guī)劃定義為：為彌補市場或政府“失靈”、解決公共問題以及維護和協(xié)調(diào)城市公共利益，由政府及其它相關利益主體共同協(xié)商所形成的、由政府強制力保障的空間使用政策。
2.2城市規(guī)劃具備公共政策的基本特征
2.2.1城市規(guī)劃的權威性
在西方發(fā)達國家，由于法規(guī)制度較為完善、社會民主程度高，城市規(guī)劃一般都不僅具有法定效力，而且本身就是一種法律，因而城市規(guī)劃具有較強的權威性。在我國，隨著政治體制的改革以及公民社會的日益興起，城市規(guī)劃的權威性也在不斷地得到加強和顯現(xiàn)。城市規(guī)劃的權威性可以集中地從其承載信息的政治性上來理解。就如同在新公共管理學的理解中不存在威爾遜所言的“政治和行政二分法”的神話一樣，城市規(guī)劃也不可能是在“向權力講授真理”過程中凌駕于政治權力之上保持價值中立的技術工具。如果一定要說規(guī)劃方案的制定過程還可以多少想象為所謂的技術工作的話，那方案的確定過程就是不折不扣的政治行為。在規(guī)劃院作為空間方案的城市規(guī)劃一旦經(jīng)過批準以后，就不再是一個純粹的技術性文件，而是一個政府與其他相關利益主體協(xié)商后形成的政治協(xié)議，成為了所規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有建設開發(fā)行為的空間利用準則，規(guī)范著所有人的行為(也包括政府自身的行為)廠對政府而言，城市規(guī)劃不是建設部門的職能，而是政府的公共職能；城市規(guī)劃不僅應該指導具體的建設活動，而且應該對于其它部門規(guī)劃具有指導作用，同時城市規(guī)劃應該整合其他部門的規(guī)劃，發(fā)揮空間抓手的優(yōu)勢，讓政府真正倚重城市規(guī)劃(石楠，2006)。例如，新一輪的北京城市總體規(guī)劃獲國務院批準后，北京市政府要求一切工作(包括各部門的專業(yè)規(guī)劃)都得圍繞實施總體規(guī)劃來進行，規(guī)委被政府視為理所當然的綜合部門，經(jīng)常召集其它部門協(xié)調(diào)解決問題(楊保軍，2006)。也就意味著城市規(guī)劃作為一個統(tǒng)一意志、達成共識的過程，規(guī)范和協(xié)調(diào)了政府自身的行為。
2.2.2城市規(guī)劃的動態(tài)性
與權威性相對應的是城市規(guī)劃具有普遍的動態(tài)性。城市規(guī)劃是基于城市現(xiàn)實的公共問題以及對城市未來的發(fā)展態(tài)勢所作出的統(tǒng)籌安排，對于這種面向未來的行為，即使再高明的規(guī)劃師采用再高超的技術手段都無法精確預測城市未來的發(fā)展格局。因此，城市規(guī)劃必須依據(jù)城市發(fā)展的需要而進行及時的調(diào)整。對于此，有學者作了形象的比喻：“城市規(guī)劃并不是終極狀態(tài)的作品，而是一盤連續(xù)發(fā)展開的棋局”(趙燕菁，2005)；“城市規(guī)劃就是對變化的管理”(張庭偉，1996)。
城市規(guī)劃動態(tài)性的這一基本特征在國內(nèi)外都有不同程度的體現(xiàn)。例如，在美國城市空間的發(fā)展已經(jīng)相對穩(wěn)定的狀態(tài)下，作為“法律”的區(qū)劃也不得不隨著發(fā)展環(huán)境的變化而作出修改、調(diào)整，不僅在方法上從傳統(tǒng)區(qū)劃(traditional zoning)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;新”區(qū)劃(nco-zoning)(侯麗，2005)，而且區(qū)劃法由于修改頻繁還成為了美國諸多管理法中一個經(jīng)常被改動的法律(黃艷，1998)。我國的城市空間正處于快速發(fā)展階段，城市規(guī)劃更顯示出動態(tài)性的特征：城市總體規(guī)劃每隔5-10年就要進行調(diào)整或修編，而控制性詳細規(guī)劃更是在不斷的調(diào)整中才得以實施，深圳的法定圖則也同樣是在滾動調(diào)整中發(fā)揮作用。
2.2.3城市規(guī)劃的層次性
從城市規(guī)劃的等級結構來看，具有明顯政府職能特征的城市規(guī)劃，其體系結構與政府部門的行政體制架構有著極強的對應關系，各國家、各地區(qū)也都建立了基于政府事權的不同層次具有不同職能和不同作用范圍的城市規(guī)劃體系。英國于1968年就建立了明確而清晰的基于政府事權的規(guī)劃體系，即：由結構規(guī)劃(structure plan)和地方規(guī)劃(local plan)構成的的二級城市規(guī)劃體系(孫施文，2005；唐子來，1998)。其中，結構規(guī)劃由中央政府批準，為未來15年或以上時期的地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，作為地方規(guī)劃的依據(jù)，確保地區(qū)發(fā)展與國家和區(qū)域政策相符合；而地方規(guī)劃由地方政府負責制定和實施，是為未來10年的地區(qū)發(fā)展制定詳細政策，作為開發(fā)控制的主要依據(jù)。而且，自2001年以后英國新的規(guī)劃體系改革也仍然沒有擺脫結合地方政府架構變化的基本原則。瑞士建立了基于聯(lián)邦、州和城鎮(zhèn)三級政府行政體制的聯(lián)邦規(guī)劃方案和全國性專題規(guī)劃(由聯(lián)邦政府負責)、指導性規(guī)劃(由州政府負責)和土地使用規(guī)劃(由各城鎮(zhèn)政府負責)構成的三層次規(guī)劃體系(張勤，2006)。而城市規(guī)劃對應于政府事權的層次性在我國當前的發(fā)展環(huán)境下也有所表現(xiàn)：宏觀層次的城市總體規(guī)劃實質(zhì)上成為了地方政府(市、縣)與中央(省)政府之間的博弈平臺，突出表現(xiàn)于城市規(guī)模的確定；而中觀層次的控制性詳細規(guī)劃則是市與區(qū)政府之間(以及政府與市場之間)的博弈平臺，突出表現(xiàn)于空間開發(fā)強度和用地性質(zhì)的確定。對此，還需要指出的是，由于我國當前政治環(huán)境等諸多因素的局限，城市規(guī)劃還未形成對應于政府事權的良性結構，這也是導致我國城市規(guī)劃不能較好發(fā)揮實施績效的一個重要原因。
作者：何流 來源：《城市規(guī)劃學刊》
|
