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　　水鄉(xiāng)片統(tǒng)籌發(fā)展概念規(guī)劃（以下簡稱“概念規(guī)劃”）公開亮相，引起廣泛關(guān)注。東莞從同類型區(qū)域經(jīng)濟一體化著手謀求“諸侯經(jīng)濟”破局，水鄉(xiāng)片成為這一戰(zhàn)略的第一次戰(zhàn)術(shù)實踐。
　　這一舉措將對東莞經(jīng)濟生態(tài)現(xiàn)狀造成怎樣的影響？是否是東莞區(qū)劃調(diào)整的前奏？規(guī)劃中涉及的鎮(zhèn)區(qū)如何確定？統(tǒng)籌的難點在何處？
　　東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃局接受南方日報獨家專訪，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長歐陽南江、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局總規(guī)劃師陳志軍、中山大學規(guī)劃設(shè)計研究院院長李立勛為概念規(guī)劃一一解碼。
　　水鄉(xiāng)片如何劃分？
　　南方日報：東莞傳統(tǒng)意義的水鄉(xiāng)片、規(guī)劃中提及的水鄉(xiāng)片存在差別，請問如何確定規(guī)劃的涉及范圍和各自的定位？
　　歐陽南江：傳統(tǒng)上水鄉(xiāng)片分布在東江主干和南支流流域，包括10個鎮(zhèn)街。按照主體功能區(qū)規(guī)劃，確定麻涌、中堂、道滘、洪梅、望牛墩5鎮(zhèn)為規(guī)劃核心區(qū)。這5個鎮(zhèn)內(nèi)部聯(lián)系緊密，發(fā)展條件和面臨挑戰(zhàn)有共性。這5個鎮(zhèn)應(yīng)當統(tǒng)一目標，合理分工，共享成果。其余鎮(zhèn)街中，石龍、石碣、高埗與市區(qū)聯(lián)系更緊密，萬江本身是市區(qū)的一部分。沙田則可與虎門港建立“前港后城”的互動格局。而且這幾個鎮(zhèn)街開發(fā)強度也比較高，恢復(fù)水鄉(xiāng)特色有一定困難。但這5個鎮(zhèn)街與核心區(qū)5鎮(zhèn)也有聯(lián)系，如流域環(huán)境整治，濱水開發(fā)，都需要綜合考慮，所以定為規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)。當然，是不是還要調(diào)整，還可以討論。
　　南方日報：此前東莞也曾提出組團式、產(chǎn)業(yè)集群等區(qū)域概念，概念規(guī)劃和上述概念有何區(qū)別？
　　歐陽南江：概念規(guī)劃“明確主體，分類指導(dǎo)，相互配合”，是借鑒主體功能區(qū)的理念，在水鄉(xiāng)片劃分不同的類型，明確其發(fā)展的定位、方向和方式，解決統(tǒng)籌發(fā)展的問題。
　　李立勛：概念規(guī)劃的核心理念是主體功能區(qū)，它是一種政策性分區(qū)，是一個區(qū)域發(fā)展最核心的政策。產(chǎn)業(yè)集群注重產(chǎn)業(yè)的空間分布，是經(jīng)濟上的集聚效應(yīng)，組團式關(guān)注城市功能空間分布，而主體功能區(qū)涉及到資源、環(huán)境、城市、人口等多方面因素的平衡互動。政策通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)組團式發(fā)展，而對主體功能區(qū)建設(shè)則必須通過系統(tǒng)的機制、體制創(chuàng)新，創(chuàng)造新的模式。
　　陳志軍：主體功能區(qū)是以市一級為主導(dǎo)力量，自上而下統(tǒng)籌發(fā)展，組團式、產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展是市一級引導(dǎo)，主體還是在基層。主體功能區(qū)的發(fā)展統(tǒng)籌力度應(yīng)當是三者中最大的，其他兩個的統(tǒng)籌還是局部的、單線的。
　　統(tǒng)籌發(fā)展難在何處？
　　南方日報：從“諸侯經(jīng)濟”到片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展,面臨的主要困難是什么?
　　歐陽南江：統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵是體制和機制的創(chuàng)新。以前有句話叫“一統(tǒng)就死，一放就亂”。放權(quán)搞活是東莞發(fā)展的“法寶”，但它也是雙刃劍。過去發(fā)展有些散、亂，形不成發(fā)展的拳頭。水鄉(xiāng)片發(fā)展核心就是一體化發(fā)展，也就是說統(tǒng)籌過程中的利益相關(guān)方，付出的代價和做出的犧牲應(yīng)得到合理的補償。比如說，甲地為了保護水源不能發(fā)展工業(yè)，但是要給予相應(yīng)補償，不能說“我先發(fā)展，以后沒水喝了，去買礦泉水、進口水”。利益補償和協(xié)調(diào)非常重要，這方面體制和機制創(chuàng)新的工作要從市一級層面來統(tǒng)籌。如果發(fā)展成果不能共享，那么統(tǒng)籌發(fā)展就很難實現(xiàn)。我相信規(guī)劃最終亮點也在這一方面。

　　陳志軍：利益協(xié)調(diào)肯定是難辦的。第二個問題是思維定勢。東莞過去放權(quán)搞活的模式在基層一些地方根深蒂固，現(xiàn)在主體功能區(qū)建設(shè)是要自上而下、上下結(jié)合，如何統(tǒng)一思想認識也是一個難點。我們按照徐建華書記要求廣泛征求專家、部門、社會的意見，也是統(tǒng)一思想的過程，希望扭轉(zhuǎn)這種定勢。第三是行政體制和法律法規(guī)的約束。東莞要勇于打破不適應(yīng)現(xiàn)在發(fā)展的規(guī)定和制度。但是有一些也不是東莞層面能解決的，有些問題可能要上升到省、國家層面來解決。
　　李立勛：一是統(tǒng)一思想，讓大家認同統(tǒng)籌發(fā)展是合理的選擇。二是一個區(qū)域要形成共同的發(fā)展目標和綱領(lǐng)。三是實際操作階段的體制機制要便于協(xié)調(diào)。
　　在統(tǒng)籌方面有三種機制供選擇。
　　一是完全依靠政府政策推動。二是運用市場機制，搭建區(qū)域統(tǒng)一的融資平臺，通過企業(yè)運作開展區(qū)域間的合作。比如一個地方都是農(nóng)保區(qū)，但是市里同樣可以下達用地指標給它，它可以轉(zhuǎn)讓指標給其他地方，以此入股優(yōu)質(zhì)項目等多種方式獲得發(fā)展權(quán)。三是社會機制，一個地方經(jīng)濟形態(tài)變化必然導(dǎo)致生活形態(tài)變化。比如農(nóng)耕時代珠三角居民點臨江分布，工業(yè)化后村莊沿公路分布，現(xiàn)在我們統(tǒng)籌水鄉(xiāng)片發(fā)展又想把居民引向濱水岸線。
　　南方日報：東莞水鄉(xiāng)片已經(jīng)有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，而不像松山湖、生態(tài)園那樣白紙上畫畫，在統(tǒng)籌發(fā)展時如何兼顧現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)？
　　李立勛：東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟集中度高，少數(shù)村可能占了經(jīng)濟的大頭。從減少不利影響角度考慮，不要大動干戈，產(chǎn)業(yè)調(diào)整應(yīng)當在發(fā)展中適當兼顧。東莞水鄉(xiāng)片現(xiàn)在發(fā)展基礎(chǔ)好，有麻涌臨港工業(yè)、橫涌工業(yè)區(qū)，機遇好，望洪站將成為交通軌道的樞紐，潛質(zhì)也好，各個鎮(zhèn)區(qū)間水鄉(xiāng)景觀有差別。
　　概念規(guī)劃是行政區(qū)劃調(diào)整的前奏？
　　南方日報：概念規(guī)劃中提出的發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)等，在周邊一些城市已有實踐，東莞概念規(guī)劃的創(chuàng)新點在何處？
　　李立勛：首先東莞水鄉(xiāng)片是大區(qū)域的理念，而不是某一兩個開放項目。其次，周邊一些城市的類似項目是在城市中分散的點，而水鄉(xiāng)片可以將各個鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的點有機結(jié)合起來，形成一個產(chǎn)業(yè)體系，一條產(chǎn)業(yè)鏈。比如在空間上，宏觀上以水尾脈絡(luò)，以田園水體為基質(zhì)，打造交通樞紐、城市區(qū)域中心。在區(qū)域上打造精致水鄉(xiāng)等特色產(chǎn)業(yè)，建立濱水區(qū)水鄉(xiāng)綠道、濱水功能區(qū)等。在微觀層面可以打造嶺南水鄉(xiāng)風情生活小鎮(zhèn)，讓游客和本地居民共同感受水鄉(xiāng)生活。
　　陳志軍：現(xiàn)在東莞鎮(zhèn)區(qū)考核指標是一刀切。我認為可以由市里牽頭實行差異化考核。不要拿工業(yè)鎮(zhèn)考核標準考核農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，不同區(qū)域采用不同指標，同一指標在不同區(qū)域也要有不同的權(quán)衡。比如工業(yè)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展權(quán)重分高，農(nóng)業(yè)生態(tài)鎮(zhèn)生態(tài)保護權(quán)重分高。
　　南方日報：水鄉(xiāng)片統(tǒng)籌會和行政區(qū)劃調(diào)整是否會產(chǎn)生必然的邏輯聯(lián)系？
　　李立勛：水鄉(xiāng)片現(xiàn)在有內(nèi)在的發(fā)展需求和聯(lián)合意愿，統(tǒng)籌難度也小。我相信東莞在水鄉(xiāng)片之后將在全市層面統(tǒng)籌考慮設(shè)置主體功能區(qū)。可能有這樣幾種情況，主體功能區(qū)能夠在不調(diào)整區(qū)劃情況下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，那就繼續(xù)推行這一做法。第二，經(jīng)濟發(fā)展理順后，不排除行政區(qū)劃調(diào)整的可能。第三，現(xiàn)在的經(jīng)濟一體化為將來的行政區(qū)劃調(diào)整進行了行政架構(gòu)、管理層面的探索。
　　陳志軍：行政區(qū)劃調(diào)整是資源優(yōu)化配置的一個法寶，但在經(jīng)濟發(fā)展尚不充分的情況下調(diào)整更有效，正如幾張碎白紙拼在一起可以畫畫。
　　水鄉(xiāng)片現(xiàn)在是已經(jīng)畫了畫的紙，如果硬要捏成一團，那么這一團未來又如何與其他紙團融合？
　　水鄉(xiāng)片統(tǒng)籌發(fā)展是一種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，發(fā)展成功了也并不意味著一定在此基礎(chǔ)上進行行政區(qū)劃調(diào)整。
　　上海經(jīng)驗
　　利益平衡不一定靠政府
　　他山之石
　　按照市委市政府的統(tǒng)一部署，除了牽頭對水鄉(xiāng)片各鎮(zhèn)進行調(diào)研，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局也先后兩次到上海學習成功經(jīng)驗。
　　陳志軍說，上海的松江區(qū)也有主體功能規(guī)劃，黃浦江以北發(fā)展城市，黃浦江以南發(fā)展農(nóng)業(yè)。但是南部也分配建設(shè)指標用地，南部用地指標如果用不完，就轉(zhuǎn)移給北部，建立這樣一個用地指標轉(zhuǎn)移機制，財政也不用掏錢。“我們從上海得到的經(jīng)驗是，利益平衡不一定靠政府。”
　　此外，涉及農(nóng)民搬遷問題，上海允許是讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進城，農(nóng)民宅基地都在村，成立財產(chǎn)交流平臺。李立勛解釋，這種資產(chǎn)流轉(zhuǎn)模式操作起來還面臨許多實際的問題。
   （編輯：趙巖）