中小城市城市建設(shè)與經(jīng)營(yíng)探討_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)—

——以湖南省婁底市為例

    城市作為先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要載體，先進(jìn)文化的創(chuàng)造和傳播中心，人民群眾居住生活和工作學(xué)習(xí)的重要場(chǎng)所，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著越來(lái)越重要的不可替代的地位。它不僅對(duì)調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大需求、招商引資、技術(shù)創(chuàng)新、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的推動(dòng)作用，而且在推進(jìn)改革、創(chuàng)新觀念、發(fā)展科教文化、革新生活方式、完善民主法制等方面，具有深刻的先導(dǎo)作用。
    改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市建設(shè)步入了快速發(fā)展的新時(shí)期。城市發(fā)展的成就舉世矚目。據(jù)有關(guān)資料表明，到2001年，我國(guó)的城市化率達(dá)36.1%，比1949年上升了23.6個(gè)百分點(diǎn)。但發(fā)展不平衡，沿海與內(nèi)地城市發(fā)展不平衡，東部與西部城市發(fā)展不平衡。中小城市雖然從數(shù)量上增多了，但中小城市建設(shè)發(fā)展相對(duì)緩慢，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也不如大城市明顯。如何加快中小城市建設(shè)，迎接國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，提升城市品位，使其發(fā)揮在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，是我國(guó)加入WTO后面對(duì)的戰(zhàn)略新課題，本文試圖以湖南省婁底市為例對(duì)如何建設(shè)與經(jīng)營(yíng)中小城市作一探討。
    一、現(xiàn)狀與問(wèn)題
    婁底市位于湖南省的幾何中心，湘黔鐵路與建設(shè)中的洛湛鐵路交匯處，是改革開(kāi)放后崛起的一座新城，有“湘中之星”、“花園之城”的美譽(yù)，曾榮獲“全國(guó)城市環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”稱號(hào)，1999年撤地設(shè)市。近年來(lái)，市委、市政府逐步樹(shù)立起“城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，抓城建就是抓發(fā)展”的觀念，實(shí)施城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，貫徹“擴(kuò)城區(qū)、強(qiáng)筋骨、抓配套、增功能”的城建工作方針，努力在“經(jīng)營(yíng)城市”方面做文章，市人大頒布實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)婁底市中心城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的決定》城市擴(kuò)容提質(zhì)方面有了較大的發(fā)展。四年完成城市基礎(chǔ)設(shè)施投資22億元，開(kāi)工建設(shè)城市道路28條，城市中心區(qū)未配套城市逐步配套，新建了婁底二大橋、燃?xì)饣鞖夤こ獭⑹R公園，實(shí)施了亮化工程，積極開(kāi)展了園林城市創(chuàng)建活動(dòng)，城市環(huán)境質(zhì)量有了很大的提高。20年時(shí)間城市建成區(qū)面積達(dá)到28.99Km，城市非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到25萬(wàn)。但婁底與許多中小城市一樣，矛盾和問(wèn)題也比較突出。一是功能不全。由于各方面條件的制約，大多中小城市由于建設(shè)上欠帳較多，城市的基本功能不配套、不完善，而且檔次較低，很不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，難以滿足提高市民生活質(zhì)量的需要。二是城市布局不甚合理。城市規(guī)劃布局是城市特色在空間上的反映，城市布局的形態(tài)是構(gòu)筑城市特色的總體框架。中小城市應(yīng)利用地貌的特點(diǎn)合理布局。“路如棋盤，舍如菜畦，綠樹(shù)成蔭”是婁底城市的現(xiàn)狀，可概括為“新”與“綠”。但城市布局過(guò)分集中，缺乏可持續(xù)發(fā)展的山水城市布局理念，有丘陵城市“平原化”趨勢(shì)，城市道路一味追求“平、直、寬”，缺乏丘陵城市道路的藝術(shù)特色。三是機(jī)制不活。城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的體制性、機(jī)制性障礙比較突出，以市場(chǎng)化運(yùn)作為主要特征的城市經(jīng)營(yíng)機(jī)制尚未完全建立，特別是土地儲(chǔ)備機(jī)制和城市資源市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制尚未有效啟動(dòng)。城市建設(shè)資金緊缺的矛盾十分突出。同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，城市發(fā)展缺乏相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐。
    二、思路與對(duì)策
   （一）準(zhǔn)確把握城市定位，科學(xué)描繪城市發(fā)展藍(lán)圖
規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭，是科學(xué)合理安排城市空間的基礎(chǔ)，科學(xué)的城市規(guī)劃本身就是生產(chǎn)力，是最大的節(jié)約、最大的效益。作為中小城市必須按照“不求大，但求美”的方針，走出傳統(tǒng)的“平面規(guī)劃”模式，走“立體規(guī)劃”的路子。準(zhǔn)確把握城市定位、科學(xué)描繪城市發(fā)展藍(lán)圖。要在注重城市科學(xué)布局和功能完善的基礎(chǔ)上，積極引入現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)理念，在表現(xiàn)城市，文化、突出城市個(gè)性、塑造城市形象、培育城市魅力上下功夫，真正體現(xiàn)出“唯美、求美”的建設(shè)思想。起點(diǎn)要高，眼光要遠(yuǎn)，既不能脫離現(xiàn)實(shí)，又要有豐富的想象。要堅(jiān)持以人為本的基本原則，體現(xiàn)現(xiàn)代城市的基本理念，從宏觀層面是把握城市發(fā)展的定位、定性、定向。要獨(dú)具匠心，注重城市的內(nèi)涵、品位和質(zhì)量，突出個(gè)性，體現(xiàn)特色，走建設(shè)生態(tài)城市的道路，實(shí)現(xiàn)人與自然的高度和諧統(tǒng)一。把文化融入到城市建設(shè)當(dāng)中，提升品位，創(chuàng)造城市品牌。
   （二）強(qiáng)筋骨、抓配套、增功能，實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容提質(zhì)
    中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。”基礎(chǔ)設(shè)施既是城市建設(shè)的主體內(nèi)容，又是城市發(fā)展的首要基礎(chǔ)；既是城市發(fā)展水平最直觀的標(biāo)志，又是促進(jìn)城市軟環(huán)境改善，提高城市，內(nèi)在素質(zhì)和現(xiàn)代化水平的前提條件。大連、青島、威海等城市通過(guò)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善發(fā)展環(huán)境，不僅加快了城市發(fā)展，而且促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，城市建設(shè)的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。作為一個(gè)現(xiàn)代化城市，其基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)達(dá)到十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便捷的交通、快速的通信、良好的環(huán)境、方便的服務(wù)、合理的布局、有效的功能、鮮明的特色、深厚的潛力、應(yīng)有的規(guī)模、開(kāi)放的意識(shí)。中小城市要特別注意摒棄那種僅僅是修幾條路、建幾棟房的農(nóng)耕文化的思路，要完善城市道路網(wǎng)絡(luò)、拓展城市發(fā)展空間，提升城市環(huán)境品位，提高城市環(huán)境質(zhì)量。
    一是要加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)，婁底市按照“握緊拳頭辦大事”的方針，突出城市基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)的超常規(guī)發(fā)展。2000年，集中財(cái)力物力，狠抓市委、市政府承諾的“一橋五路”和燃?xì)夤こ獭⑹R公園、垃圾處理場(chǎng)和城市市容市貌綜合整治等5件實(shí)事。燃?xì)饣鞖夤こ蹋瑥牧㈨?xiàng)到峻工投產(chǎn)只用了8個(gè)月，創(chuàng)下國(guó)內(nèi)由焦?fàn)t煤氣向混合氣轉(zhuǎn)換建設(shè)周期最短的紀(jì)錄。2001年共計(jì)鋪開(kāi)13條城市道路建設(shè)，其中配套建設(shè)城市中心區(qū)的8條主要道路，包括主車道拓寬、非機(jī)動(dòng)車道、綠化帶和管線入地工程。于去年8月全面展開(kāi)今年9月可望峻工。婁底市第二垃圾填埋場(chǎng)通過(guò)論證選址、計(jì)劃立項(xiàng)、可行性研究和環(huán)境評(píng)估等一系列前期準(zhǔn)備工作。城區(qū)電網(wǎng)改造、通訊設(shè)施等加快了建設(shè)步伐。大規(guī)模城市道路的擴(kuò)展、新建和配套，提高了城市道路質(zhì)量，基本解決城市內(nèi)環(huán)道重要部位和東西南北四個(gè)出口問(wèn)題。近三年時(shí)間內(nèi)，婁底城市建設(shè)要從著力提高現(xiàn)有城區(qū)服務(wù)功能為中心，全面配套完善現(xiàn)有城區(qū)道路和相應(yīng)市政公用設(shè)施，全面提高中心城市的品質(zhì)；加快潭邵高速公路聯(lián)絡(luò)線、洛湛鐵路城區(qū)線改造和城市內(nèi)環(huán)線建設(shè)；高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好人民廣場(chǎng)、星馬廣場(chǎng)、文化廣場(chǎng)、火車站廣場(chǎng)等四個(gè)大型城市休閑廣場(chǎng)和十個(gè)交通廣場(chǎng)，提升婁底城區(qū)的文化品位；重點(diǎn)抓好漣水北岸風(fēng)光帶、商業(yè)步行街、市容改造工程、垃圾填埋場(chǎng)、污水處理廠等五大項(xiàng)目建設(shè)。抓好12條新建城市道路建設(shè)。
    二是要拓展城市發(fā)展空間。目前婁底市的建成區(qū)面積不足30平方公里，城市化水平僅為23%，均均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)全省平均水平。要實(shí)現(xiàn)湘中區(qū)域性中心城市的發(fā)展目標(biāo)，必須抓好新區(qū)建設(shè)。為此，要以漣鋼薄板鋼生產(chǎn)線上馬和市政府南遷為契機(jī)，建好兩個(gè)新區(qū)，一是城北小區(qū)，建設(shè)規(guī)模4平方公里；二是城南新區(qū)，建設(shè)規(guī)模5.8平方公里，加上與上瑞高速公路、婁漣高等級(jí)公路等市際交通干道銜接配套，使城區(qū)面積擴(kuò)大10平方公里。在“北擴(kuò)南移，拓展新城”的過(guò)程中，要堅(jiān)持以人為本的理念，體現(xiàn)現(xiàn)代化城市的品位。既要抓樹(shù)立城市形象的門面項(xiàng)目，又要抓關(guān)系人民生產(chǎn)生活的民生項(xiàng)目；既要重視為居民營(yíng)造舒適的家庭環(huán)境，又要重視營(yíng)建設(shè)施齊備、功能完善的社區(qū)。拓展新城在于拉開(kāi)城市框架，做大城市規(guī)模，要特別注意提高規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)水準(zhǔn)，做到規(guī)劃要超前，設(shè)計(jì)要新穎，建設(shè)要有特色，全面展現(xiàn)城市個(gè)性和現(xiàn)代城市形象。
    三是要提升城市環(huán)境品位。以人為中心，提高環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)建優(yōu)美人居環(huán)境是今后城市發(fā)展的一個(gè)主導(dǎo)方向。市委、市政府提出“不求最大，但求最美”拉開(kāi)了創(chuàng)建園林城市的序幕，提出了三年創(chuàng)建省級(jí)園林城市，五年創(chuàng)建“國(guó)家園林城市”的奮斗目標(biāo)。創(chuàng)建園林式單位有聲有色，公共綠化力度加大，務(wù)必鞏固創(chuàng)建成果，確保全面達(dá)標(biāo)。
    四是要改善城市環(huán)境質(zhì)量。如果說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施是筋骨，那么市容市貌是臉面，是城市的形象。許多中小城市建市時(shí)間不長(zhǎng)，市民是從農(nóng)民到居民再到市民文明素質(zhì)不高，城市臟亂差現(xiàn)象較為嚴(yán)重，以下三個(gè)方面問(wèn)題突出：一是城市市容環(huán)境中存在的問(wèn)題，主要是衛(wèi)生死角和“牛皮癬”。二是交通秩序方面存在的問(wèn)題。包括出租車管理和停車行車秩序。停車場(chǎng)的建設(shè)也跟不上步伐。三是以臨街建筑亂裝防盜窗為代表的亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了市容市貌。必須加以整頓。
   （三）合理配置城市資源，全面盤活城市資本
    發(fā)展城市，資金是關(guān)鍵。今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面的工作。
    一是搞活國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)。城市建設(shè)投資公司集建設(shè)、籌資、資金管理、市場(chǎng)運(yùn)作于一體，是政府對(duì)城市建設(shè)實(shí)施有效管理和城市資本運(yùn)作，建立良好循環(huán)的城建投資體制的機(jī)構(gòu)。改變了財(cái)政直接投資城市建設(shè)工程項(xiàng)目的作法，把政府資金作為引導(dǎo)資金，由投資公司舉債，銀行貸款，財(cái)政貼息，按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、法人經(jīng)營(yíng)的新模型。城市本身就是最大的國(guó)有資產(chǎn)，只要建立有效的運(yùn)作投資機(jī)制，城市資本就會(huì)盤活，國(guó)有資產(chǎn)就會(huì)升值。婁底是一座新興城市，實(shí)施城市資本運(yùn)作大有文章可作。城建投資公司自去年組建以來(lái)已邁出了可喜的步伐，已融資近3億元。
    二是盤活存量，以地生財(cái)。許多中小城市臨街土地資源未有效開(kāi)發(fā)，國(guó)有資產(chǎn)流失驚人，道路未建成或在建時(shí)，兩側(cè)土地已被行政劃撥征用，有的建了私房。如婁底市根據(jù)調(diào)查，征用二年以上而未使用土地的單位就有57個(gè)，土地面積3433.4畝，如果按每畝3萬(wàn)元計(jì)算，損失10267.2萬(wàn)元。為改變這種狀況，近年確定了以地生財(cái)，以財(cái)建路，以道路開(kāi)發(fā)促進(jìn)土地升值的思路，從而逐步形成道路建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)的良性循環(huán)。市政府對(duì)土地實(shí)行“五統(tǒng)一管理”，由政府直接近控制一級(jí)市場(chǎng)，所得收益用于城市建設(shè)。如火車站廣場(chǎng)、新星路、控制道路兩旁用地已達(dá)800畝。按每畝15萬(wàn)元計(jì)算，尚存1.2億元。今后，政府要高度壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，通過(guò)拍賣、租賃、抵押、有償使用等形式經(jīng)營(yíng)土地。要強(qiáng)化土地用地管制與用地計(jì)劃供應(yīng)，對(duì)閑置和因城市改造、退二進(jìn)三或企業(yè)破產(chǎn)、搬遷等需要調(diào)整利用的土地，均由政府統(tǒng)一收回或收購(gòu)儲(chǔ)備，統(tǒng)一實(shí)施出讓供應(yīng)，將盤活的存量土地資產(chǎn)收購(gòu)、儲(chǔ)備，可以貸款進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)，再出讓或者拍賣，達(dá)到土地升值的目的，走以地生財(cái)、以卟聚財(cái)、以地建房、以房養(yǎng)路、利益共享、滾動(dòng)發(fā)展的良性循環(huán)之路。城市市政公用設(shè)施實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)和有償使用的，其使用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)可實(shí)行國(guó)家作價(jià)折資、入股或租賃、出讓作用。
    三是引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)城市無(wú)形資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。城市無(wú)形資產(chǎn)，如自然人文景觀、歷史文化遺產(chǎn)、民俗風(fēng)情、生態(tài)環(huán)境、公交線路、街道或橋梁名稱等，是由城市派生出又獨(dú)立于城市有形資產(chǎn)之外的延伸資本，是構(gòu)成城市國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分。過(guò)去把它當(dāng)作一種社會(huì)公益性、非生產(chǎn)性設(shè)施，只注重它們的社會(huì)效益，而忽略了經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)踐證明，引入市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這些資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，也可以創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，要轉(zhuǎn)變“無(wú)償使用”觀念，樹(shù)立城市無(wú)形資產(chǎn)是“特殊商品”的意識(shí)，通過(guò)拍賣城市道路、廣場(chǎng)、橋梁、公園、建筑等設(shè)施的“冠名權(quán)”、公交線路經(jīng)營(yíng)權(quán)、建筑物主面和路燈廣告發(fā)布權(quán)、出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)、機(jī)動(dòng)車牌號(hào)使用權(quán)等，改變城市無(wú)形資產(chǎn)“有投入無(wú)產(chǎn)出”的局面，提高城市建設(shè)自我積累、自我發(fā)展能力。
    四是進(jìn)一步深化投融資體制改革，多渠道籌集城市建設(shè)資金。確立多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的城市建設(shè)思路。逐步建立投資、經(jīng)營(yíng)收益的良性循環(huán)機(jī)制，形成城市建設(shè)投資主體多元化格局，為城市建設(shè)提供更多的資金來(lái)源。建交城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目法人制度，實(shí)行特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式，吸引社會(huì)資本、私人資本和境外資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可直接放開(kāi)準(zhǔn)入，由社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)一些需要政府干預(yù)的微利或無(wú)利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采取補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)霓k法吸引社會(huì)資本參與。或者采取“建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓”的BOT方式及“轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)用”的TOT方式吸引投資。充分利用資本市場(chǎng)，擴(kuò)大直接融資力度。對(duì)資源性消費(fèi)實(shí)行差額累進(jìn)定價(jià)收費(fèi)辦法，加大出讓土地資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例。投融資體制改革既要考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金效能，也要統(tǒng)籌兼顧產(chǎn)業(yè)支撐和企業(yè)發(fā)展后勁，合理安排，分步推進(jìn)，發(fā)揮資金的最大效益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚的協(xié)調(diào)發(fā)展。
    五是加快城市市政公用事業(yè)體制改革，努力提高經(jīng)營(yíng)效益和服務(wù)水平。按照政府全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)的指導(dǎo)思想，逐步實(shí)行政企分開(kāi)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。一是要“放開(kāi)一塊，搞活一塊”。城市的供水、供電、供氣、房地產(chǎn)、通訊等公用事業(yè)，都屬于經(jīng)營(yíng)性的范疇，應(yīng)該逐步放開(kāi)搞活，走市場(chǎng)化運(yùn)作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、企業(yè)化管理和社會(huì)化服務(wù)的路子，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的高效率運(yùn)營(yíng)。二是要“保護(hù)一塊，提高一塊”。對(duì)于純公益事業(yè)，主要還是由政府來(lái)辦，如城市的文物、公共綠化、公共環(huán)衛(wèi)等。要穩(wěn)步推進(jìn)市政公用事業(yè)的價(jià)格改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益，誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，對(duì)能提供產(chǎn)品和服務(wù)、有確定受益者并能計(jì)價(jià)收費(fèi)的項(xiàng)目，如供電、供水、供氣、交通運(yùn)輸及郵電通信等，要按照“成本加稅費(fèi)加微利”的原則調(diào)整價(jià)格，逐步形成投資、經(jīng)營(yíng)、回收的良性循環(huán)。污水處理、垃圾處理等也由純公益性轉(zhuǎn)向受益者和財(cái)政共同承擔(dān)，實(shí)行城市污水、垃圾處理收費(fèi)制度。當(dāng)然，城市建設(shè)與經(jīng)營(yíng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民俗、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境等諸多因素。中小城市的擴(kuò)容提質(zhì)，其經(jīng)濟(jì)核心力的提升，應(yīng)該成為一個(gè)地方黨委、政府經(jīng)濟(jì)工作的重心。婁底市在方面作了一些探索和努力，現(xiàn)在已經(jīng)可怕看到比較美好的前景，希望我們?cè)谶@方面的工作能給城市建設(shè)和經(jīng)營(yíng)這個(gè)系統(tǒng)工程的研究與探索提供有益的借鑒。中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)長(zhǎng)沙3月11日電

　　(責(zé)任編輯：白雪松)