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    城鎮(zhèn)化必須增加中小城鎮(zhèn)的數(shù)量，改變等級(jí)化的城市管理體制
   【背景】2月22日，溫州市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任邵占維公開(kāi)表示，要“把樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)等五個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)成為鎮(zhèn)級(jí)市”。
   “這個(gè)‘市’不是行政級(jí)別的改變，而是以鎮(zhèn)的屬級(jí)建設(shè)小型城市。”對(duì)于“鎮(zhèn)級(jí)市”這個(gè)行政區(qū)劃改革中首次出現(xiàn)的新名詞，當(dāng)?shù)毓賳T如此解釋。
    溫州市此次試點(diǎn)的五個(gè)鎮(zhèn)，均不是縣(市)政府所在地，但都屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的中心城鎮(zhèn)，人口密度相對(duì)較高，外來(lái)人口數(shù)量眾多。上述溫州的五個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)中，早就有“農(nóng)民城”之稱的龍港鎮(zhèn)，目前常駐人口高達(dá)30多萬(wàn)。
    按照溫州市的思路，試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：加大政策扶持力度，完善工作平臺(tái)、理順管理體制三大內(nèi)容，而核心是通過(guò)縣(市)級(jí)職能部門(mén)向駐鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)“授權(quán)”。同時(shí)，試點(diǎn)鎮(zhèn)的書(shū)記進(jìn)入所在縣(市)委常委；鎮(zhèn)長(zhǎng)則明確為副縣級(jí)，列席縣(市)政府常務(wù)會(huì)議。
    實(shí)際上，上世紀(jì)80年代，中國(guó)曾經(jīng)做出過(guò)“縣級(jí)市”的嘗試，但在1993年，相關(guān)的審批停止。
    今年2月召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議透露，中國(guó)將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市。這被認(rèn)為是中國(guó)行政區(qū)劃改革的信號(hào)。
    “鎮(zhèn)級(jí)市”的出現(xiàn)會(huì)對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程有什么影響？城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，目前還面臨哪些制度難題？
     中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊重光認(rèn)為，“鎮(zhèn)級(jí)市”的出現(xiàn)，在一定意義上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。“鎮(zhèn)”到“市”的變化，對(duì)當(dāng)?shù)厥聦?shí)已享有城市文明的居民影響不會(huì)太大。中國(guó)城市的發(fā)展，更迫切的是要“去行政化”。
    關(guān)于城市化道路，過(guò)去討論的重點(diǎn)集中于發(fā)展什么樣的城市，是大城市，中小城市，還是小城鎮(zhèn)，或者城市體系等問(wèn)題。目前各方已有共識(shí)，即必須同時(shí)發(fā)展各類城市，建立合理的城市體系，不能單獨(dú)發(fā)展一種類型和規(guī)模的城市。
    楊重光認(rèn)為，推進(jìn)城市化與城市數(shù)量的增加是相輔相成的。應(yīng)增加城市的數(shù)量，特別是中小城市的數(shù)量。中國(guó)目前形成建制的城市數(shù)量為659個(gè)。這與中國(guó)人口大國(guó)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速的現(xiàn)狀不適應(yīng)。
    1998年，中國(guó)城市數(shù)量最多達(dá)到668個(gè)，而后隨著縣改市審批的凍結(jié)，及一些大城市周邊的縣級(jí)市變成城區(qū)，撤消市的行政編制，中國(guó)的城市數(shù)量不但沒(méi)有增加，反而在減少。這不符合城市化的規(guī)律。
    楊重光指出，實(shí)現(xiàn)城市化，實(shí)際存在兩種主要的途徑：一是政府主導(dǎo)型；二是市場(chǎng)導(dǎo)向型。
    政府主導(dǎo)型建設(shè)城市，計(jì)劃性很強(qiáng)，城市的發(fā)展和城市人口的增加完全通過(guò)自上而下來(lái)實(shí)施，甚至是一級(jí)一級(jí)來(lái)實(shí)施；城市化過(guò)程受到嚴(yán)格的行政控制和政策限制，最明顯和突出的是人口政策和戶籍限制，輔之以經(jīng)濟(jì)政策和其他手段等。
    而在東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，比如溫州，出現(xiàn)的許多鎮(zhèn)則是典型的市場(chǎng)導(dǎo)向型。市場(chǎng)的發(fā)展，人口的增加，市政設(shè)施的建設(shè)基本同步進(jìn)行。
    這些鎮(zhèn)的性質(zhì)與類型，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口規(guī)模，還是基礎(chǔ)設(shè)施、居民生活方式如今已與城市相差無(wú)異。然而在中國(guó)目前的行政區(qū)劃中，鎮(zhèn)所具有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)相當(dāng)有限，難以適應(yīng)其現(xiàn)狀，因而自下而上要求適當(dāng)調(diào)整管理體制。
    在楊重光看來(lái)，從省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市到鎮(zhèn)級(jí)市，行政設(shè)級(jí)越來(lái)越多，不一定符合中國(guó)改革的方向。而中國(guó)城鎮(zhèn)化的矛盾集中在城市行政化色彩太強(qiáng)烈，未來(lái)的改革方向應(yīng)該是“去行政化”。
    楊重光認(rèn)為，城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育的社會(huì)綜合體。而中國(guó)更多強(qiáng)調(diào)了城市的政治層面的意義。這使得政府資源、社會(huì)資源過(guò)度集中到大城市，既使城市發(fā)展不均衡，也讓大城市在人口、土地等方面面臨巨大壓力。
    因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的均等化，需要政府管理體制的改革，因?yàn)檎�是政府壟斷性地把資源集中提供給了大城市。如果不能科學(xué)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展的規(guī)律，急于求成、崇拜指標(biāo)，過(guò)多地用行政手段和首長(zhǎng)命令，往往“欲速則不達(dá)”。