貧困山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“廣元探索”_中國規(guī)劃網(wǎng)—

　　工業(yè)化國家發(fā)展的歷史表明，工業(yè)化初期階段通常是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，為工業(yè)化提供積累和剩余，這個階段是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大的過程；當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到中期以后，由于產(chǎn)生了足夠的工業(yè)剩余，才有能力通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方式來縮小城鄉(xiāng)差距，并最終形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化。這就給我們提出了一個重要的理論和實(shí)踐課題，就是當(dāng)一個區(qū)域還處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的初期階段時，能否在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展？非常幸運(yùn)的是，我們找到了這樣的觀察樣本廣元市。
　　廣元市是四川盆周的一個貧困山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、工業(yè)化水平低、城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢、地方財力十分有限。2006年廣元市地區(qū)生產(chǎn)總值166.48億元，在全省21個市州中排17位；人均地區(qū)生產(chǎn)總值為6100元，列全省倒數(shù)第2位；第一產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)29.4%，城鎮(zhèn)化率僅為28.7%，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到3.13：1；地方財政一般預(yù)算收入為5.11億元，列全省倒數(shù)第三位。廣元就是在這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平較低的條件下，自2007年開始了先行先試，逐步探索出了貧困山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路，基本形成了以“六度”為基本特征的 “廣元模式”。
　　一是以要素聚集提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“強(qiáng)度”。廣元市在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革之初，面臨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢、工業(yè)化程度低、城市發(fā)展相對滯后、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱等諸多不利因素，是典型的“弱城市帶大農(nóng)村”的格局。廣元市針對這一特征，并沒有采取全域推進(jìn)的方式來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，而是將有限的資源集中起來局部突破，通過推進(jìn)“現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)文化旅游園區(qū)、新型職業(yè)教育園區(qū)”等極點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、資金、技術(shù)和人力等要素在園區(qū)內(nèi)集聚，以此形成集聚效應(yīng)的比較優(yōu)勢。實(shí)踐證明：廣元這條思路是正確和有效的，通過推進(jìn)優(yōu)勢企業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)園集聚，加快了廣元市支柱產(chǎn)業(yè)的培育步伐；通過龍頭企業(yè)、大型業(yè)主、項(xiàng)目資金向特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園集聚，加快了廣元市特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的進(jìn)度；通過重點(diǎn)挖掘市域范圍內(nèi)的紅軍文化、三國文化、女皇文化、重建文化等旅游資源，延伸了廣元市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的輻射范圍；通過職教資源向新型職業(yè)教育園區(qū)的集聚，加快了廣元市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的人才培養(yǎng)。
　　二是以特色資源深度開發(fā)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“深度”。不發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要特征就是在探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中還必須為工業(yè)化提供足夠的資源，以加速工業(yè)化進(jìn)程。廣元在實(shí)踐過程認(rèn)識到，工業(yè)化初期要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須緊緊抓住“工業(yè)化”這個龍頭，只有以工業(yè)化為主導(dǎo)才能推動經(jīng)濟(jì)快速增長，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力，而廣元自身所擁有的自然資源、文化旅游資源、生態(tài)資源等優(yōu)勢，又為抓住“工業(yè)化龍頭”提供了十分有利的條件和基礎(chǔ)。為此，廣元市提出了以特色資源開發(fā)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展突破口的戰(zhàn)略思路，通過資源的綜合開發(fā)和利用，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為了產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了資本的積累，資本的積累又不斷推進(jìn)工業(yè)化的深化發(fā)展，從而形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資本積累的良性循環(huán)。另一方面，廣元通過特色資源的開發(fā)大力轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、社會保障、戶籍、公共服務(wù)等領(lǐng)域改革，并隨著特色資源開發(fā)的不斷加深而提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的程度，從而形成了特色資源開發(fā)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的良性循環(huán)。
　　三是以區(qū)域重組拓展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“廣度”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革初期，廣元是在各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的極點(diǎn)上取得突破的，但隨著改革的深入客觀上需要“連點(diǎn)成軸、擴(kuò)軸成面”以拓展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的廣度。然而，由于受北部山區(qū)、中部河谷、南部丘陵等地形地貌限制，廣元現(xiàn)有的城鎮(zhèn)格局已無法承載這種發(fā)展戰(zhàn)略。基于這一狀況，廣元創(chuàng)造性地提出了以區(qū)域重組的方式來拓展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的廣度，采取的重大戰(zhàn)略步驟就是以“三江新區(qū)”為空間平臺，在新的地理中心區(qū)域構(gòu)建新的“城鎮(zhèn)發(fā)展軸”。由于“三江新區(qū)”地處廣元市的中心區(qū)域，位于嘉陵江、白龍江、青竹江“三江”交匯的河谷地帶，區(qū)位條件好，在主體功能區(qū)的劃分上屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，因而“三江新區(qū)”的開發(fā)建設(shè)將極大地提升廣元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的覆蓋面。廣元“三江新區(qū)”的開發(fā)建設(shè)將以“兩化互動”為動力、以“產(chǎn)城共生”為支撐進(jìn)行，可使未來北部山區(qū)和南部丘陵地區(qū)等限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口逐步向中部河谷地帶遷移，直接受益人群將達(dá)到廣元全市人口的1/5，從而極大地拓展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的間接輻射能力。
　　四是以政策疊加效應(yīng)加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“進(jìn)度”。廣元作為貧困山區(qū)和革命老區(qū)，國家實(shí)施了各種支持政策。廣元充分利用這一優(yōu)勢，充分發(fā)揮政策的疊加效應(yīng)，將能夠爭取到的各種政策資源高密度地投入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗(yàn)之中，通過發(fā)揮政策的引導(dǎo)、促進(jìn)和杠桿作用來加速統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)度。廣元發(fā)揮政策的疊加效應(yīng)主要表現(xiàn)在：疊加災(zāi)后重建政策，將災(zāi)后重建與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合起來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的方法推動災(zāi)后重建，以災(zāi)后重建促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；疊加革命老區(qū)政策，將申請到的幫扶資金和項(xiàng)目根據(jù)規(guī)劃投入到特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之中，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；疊加對口幫扶政策，從浙江引進(jìn)項(xiàng)目、資金和技術(shù)，交流培訓(xùn)干部，為廣元增加了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的造血“功能”；疊加廳市合作政策，逐步形成了良好的廳市合作、上下聯(lián)動的改革合力。
　　五是以星火燎原的方式形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“梯度”。廣元針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后、工業(yè)化水平低、城鎮(zhèn)輻射帶動力不強(qiáng)的客觀條件，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上采取了漸進(jìn)式的方式，即先從個別節(jié)點(diǎn)入手，點(diǎn)燃改革發(fā)展的“星星之火”，當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的動力強(qiáng)勁之時，再將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的覆蓋面由個別節(jié)點(diǎn)推廣到局部、從局部推廣到全域，從而形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“梯度”。具體來說，廣元市以市城區(qū)為核，以縣城周邊和平壩地區(qū)為點(diǎn)，以東西與南北交通動脈為軸，合理布局現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)文化旅游園區(qū)、新型職業(yè)教育園區(qū)等“四園”，點(diǎn)軸互連，遞次推進(jìn)，一年重點(diǎn)推進(jìn)一批園區(qū)建設(shè)，以園帶片，幾年集合形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展片。在此基礎(chǔ)上，廣元市進(jìn)一步以“三江新區(qū)”為空間平臺，大力打造“兩化互動”、“產(chǎn)城共生”的集中區(qū)域，以此輻射帶動廣元全域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
　　六是以民生優(yōu)先的理念放大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的受益“程度”。廣元市從一開始就十分重視以民生優(yōu)先的理念來引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)工作，力求做到在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中擴(kuò)大群眾的受益程度，主要思路和做法是：以民生優(yōu)先的理念來優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮民房建設(shè)、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，建設(shè)社會主義新農(nóng)村；始終將發(fā)揮農(nóng)村居民的主體作用視為頭等大事，推出的各項(xiàng)改革舉措，均強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民的參與，不僅要使農(nóng)村居民成為改革的見證者，更要使農(nóng)村居民成為改革的參與者和改革成果的分享者；優(yōu)先發(fā)展教育、社會保障等公共服務(wù)事業(yè)，讓群眾從改革一開始就能夠分享到改革的成果。
　　廣元以“六度”為基本特征的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，經(jīng)過4年多的實(shí)踐證明取得的成效是顯著的：實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，2011年全市GDP是2006年的2.42倍，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2006年的29.4：32.7：37.9調(diào)整為20.8：44.6：34.6；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施極大改善，92%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50%的村通水泥路或油路；城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施差距明顯縮小，1200多座學(xué)校、醫(yī)院、福利院等拔地而起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)有病床比2006年增加51.8%，40%以上的村和社區(qū)建有文化室；城鄉(xiāng)資源配置不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)市場一體化進(jìn)程加快，基本建成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的農(nóng)村商貿(mào)綜合服務(wù)中心、商業(yè)配送中心，標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)家店覆蓋60%的行政村；農(nóng)村社會保障水平明顯提高，城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)漸趨一體，初步建立了“廣覆蓋、多檔次、城鄉(xiāng)相銜接”的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，全市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)覆蓋人數(shù)比2007年增加46%，新農(nóng)合參合農(nóng)民比2007年增加13.33%；生態(tài)小康新村建設(shè)步伐加快，建成生態(tài)小康新村占全市建制村總數(shù)的47.7%，農(nóng)村生活條件得到明顯改善。
　　以“六度”為基本特征的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“廣元模式”表明：在中國這樣的大國內(nèi)部某個區(qū)域，即使這個區(qū)域是處于工業(yè)化初期，同樣也可以實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，完全可以利用后發(fā)優(yōu)勢，以“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的同步聯(lián)動來推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，做到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并行不悖。“廣元模式”還表明：在工業(yè)化初期實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，通過積極主動吸納農(nóng)村居民參與到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，使農(nóng)村居民一開始就能分享到“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”快速發(fā)展所帶來的福利改進(jìn)，可以避免城鄉(xiāng)二元矛盾的深化。
　　負(fù)責(zé)人：李后強(qiáng) 省社會科學(xué)院黨委書記、教授
　　侯水平省社會科學(xué)院院長、研究員
　　執(zhí)筆人：
　　郭曉鳴省社會科學(xué)院副院長、研究員、博士生導(dǎo)師
　　胡俊波省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、副研究員、博士
（編輯：趙巖）

　　(責(zé)任編輯：白雪松)