寧波全域城市化與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)—

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局中通盤籌劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。近幾年來，我市把積極探索與實(shí)踐全域城市化背景下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口，取得了初步的成效，也為其他地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了重要啟示。
    一、全域城市化發(fā)展對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要影響
    目前，寧波全域城市化發(fā)展具有以下特征：1、工業(yè)化對(duì)城市化推動(dòng)作用十分強(qiáng)勁。2011年三大產(chǎn)業(yè)比重為4.255.540.3，其中二產(chǎn)比重超過55%。未來幾年，隨著臨港工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的加快，工業(yè)化對(duì)城市化的推動(dòng)作用更加顯現(xiàn)；2、城市空間面臨重大調(diào)整與優(yōu)化。隨著工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)，寧波城市空間加速向“一體兩翼”空間格局轉(zhuǎn)變；3、城郊地區(qū)社會(huì)矛盾凸顯。隨著全域城市化的加速推進(jìn)，農(nóng)村改革的不斷深化和各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整，群眾經(jīng)濟(jì)利益的摩擦、思想觀念的碰撞等引發(fā)的矛盾更加復(fù)雜多樣，新矛盾、新問題不斷涌現(xiàn)；4、新老寧波人呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢(shì)。目前全市常住人口中市外流入人口為228.85萬人，占全部常住人口的30.09%。外來人口大量涌入，在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)文化交流中起了非常重要的作用。如何消除新老寧波人之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，是當(dāng)前一個(gè)非常重要的課題。
    由此，全域城市化對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生了如下的影響：1、社區(qū)形態(tài)多樣化。全域城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)共同體向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，在這種轉(zhuǎn)變過程中形成了多樣化的社區(qū)形態(tài)。現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)數(shù)量眾多、形式多樣，主要有“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“集居社區(qū)”、“村居混合型社區(qū)”等類型多樣化的農(nóng)村社區(qū)，這是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的重要特征。社區(qū)形態(tài)的多樣化無疑為社區(qū)建設(shè)增加了難度。
    2、社區(qū)結(jié)構(gòu)開放化。在全域城市化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的農(nóng)村，田園農(nóng)耕式村落社區(qū)的結(jié)構(gòu)已完全分化，形成了更加開放化的社區(qū)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和就業(yè)方式的改變，原農(nóng)村社區(qū)同質(zhì)性的勞動(dòng)人口逐漸分化為異質(zhì)性的各行各業(yè)的勞動(dòng)人口。再加上大量外來務(wù)工人員的涌入，使社區(qū)人口的異質(zhì)化更加明顯。如何協(xié)調(diào)和處理各類人口之間的關(guān)系，也成為農(nóng)村社區(qū)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
    3、居民需求多元化。隨著全域城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)日益分化為眾多的階層和利益群體，人們的興趣、愛好、價(jià)值觀念、收入水平、經(jīng)濟(jì)利益多樣化，其服務(wù)需求也日益多元化、復(fù)雜化，居民紛紛要求享受城市化的公共服務(wù)。對(duì)計(jì)生衛(wèi)生、建房申批、農(nóng)業(yè)科技、文體教育、就業(yè)信息、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等公共服務(wù)需求日益強(qiáng)烈。農(nóng)村社區(qū)必須有效滿足農(nóng)村社會(huì)的多元化需求，支持農(nóng)村社會(huì)的多元格局，滿足農(nóng)村中數(shù)量巨大、種類繁多的利益需要，滿足居民的個(gè)性化利益主張。
    4、利益分配敏感化。在社會(huì)改革不斷深入和全域城市化逐漸加快的進(jìn)程中，農(nóng)村特別是城郊大量土地被征用，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，集體經(jīng)濟(jì)失去了賴以發(fā)展的載體，農(nóng)村社區(qū)普遍面臨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理組織形式的重大調(diào)整，由此必將引發(fā)原有農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、分配等方面的社會(huì)矛盾。如何解決失地農(nóng)民的出路，如何使集體資產(chǎn)保值增值，如何分配集體資產(chǎn)收益已成為社區(qū)建設(shè)中亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要前提和基礎(chǔ)，對(duì)它的管理和分配直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，也是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。
    5、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化。隨著全域城市化進(jìn)程的加快，大量外來人口入駐，社區(qū)成員來源多元化、復(fù)雜化，各種社會(huì)矛盾集聚凸顯，對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)提出新要求，網(wǎng)格化管理成為社區(qū)建設(shè)的必然趨勢(shì)。網(wǎng)格化管理將城區(qū)行政地劃分為一個(gè)個(gè)的“網(wǎng)格”，使這些網(wǎng)格成為政府管理基層社會(huì)的單元。網(wǎng)格化管理依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺(tái)，將管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格。通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。
    二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)與新問題
    進(jìn)入新世紀(jì)以來，市委、市政府一直高度重視“三農(nóng)”工作，并把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，在全省乃至全國(guó)率先開展了探索，已取得明顯成效。但與全域城市化快速推進(jìn)和人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求相比，寧波農(nóng)村社區(qū)建設(shè)尚存在一些不足，主要表現(xiàn)在：
    1、農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)瓶頸
    隨著城市化進(jìn)程不斷加快和農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在瓶頸與矛盾日漸凸現(xiàn)，如社區(qū)“四委”關(guān)系尚待理順。從社區(qū)黨支部與居委會(huì)關(guān)系看，如何使社區(qū)黨組織在做好黨建工作的同時(shí)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)好社區(qū)居委會(huì)的工作還沒有找到有效的方法；從居委會(huì)與經(jīng)濟(jì)合作社關(guān)系看，還存在著角色不清、責(zé)職不明、財(cái)權(quán)事權(quán)不一致的問題；監(jiān)督委員會(huì)雖已建立，但實(shí)際作用無法有效發(fā)揮。再如社區(qū)自治功能尚待發(fā)揮。從社區(qū)情況看，社區(qū)服務(wù)站剛剛建立，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站職責(zé)劃分和運(yùn)行機(jī)制還沒有完全理順，在承擔(dān)政府管理和公共服務(wù)下沉到社區(qū)的工作過程中，需要社區(qū)居委會(huì)的大力幫助。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)成員習(xí)慣于完成上面布置下來的各項(xiàng)行政性工作任務(wù)，在組織居民自我管理、自我服務(wù)等方面顯得經(jīng)驗(yàn)不足，社區(qū)的自治功能還沒有得到充分發(fā)揮。
    2、農(nóng)村集體資產(chǎn)處置遇到難題
    撤小村并大村、撤村建居之后，由于對(duì)集體資產(chǎn)的數(shù)額和所有權(quán)等審核、認(rèn)定不夠清晰，集體資產(chǎn)權(quán)屬不甚明確，集體資產(chǎn)存在流失現(xiàn)象，這些歷史遺留問題增加了農(nóng)村社區(qū)集體資產(chǎn)處置難度，引發(fā)許多矛盾。近年來城市化進(jìn)程中出現(xiàn)大量的土地征用、房屋撤遷等，打破了原有的居住空間格局和生活范圍，出現(xiàn)大量人口遷移和流動(dòng)，從而導(dǎo)致了集體資產(chǎn)處置或分配中本地居民之間的矛盾、本地居民與外來居民之間的矛盾。對(duì)現(xiàn)有集體資產(chǎn)到底是全部分光還是繼續(xù)增值、是繼續(xù)保留農(nóng)村合作社形式還是實(shí)行股份制、享受股份的對(duì)象該如何確定等問題，尚未找到合理的解決途徑和方法。
    3、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)功能有待拓展
    目前，與硬件建設(shè)相比，農(nóng)村社區(qū)的軟件建設(shè)尚有差距，社區(qū)居民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體、購(gòu)物等需求尚未得到充分滿足。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給主要是由上級(jí)政府決定，與基層社區(qū)內(nèi)部需求不盡一致。這種機(jī)制缺乏農(nóng)村社區(qū)居民的需求表達(dá)，導(dǎo)致政府提供的服務(wù)與居民需求之間的脫節(jié)；同時(shí)也導(dǎo)致供給成本過高，造成公共服務(wù)資金的浪費(fèi)。公共服務(wù)除少量由村級(jí)組織提供外，主要由政府來承擔(dān)，而私人和社會(huì)資本很少進(jìn)入這一領(lǐng)域。這種單一的渠道造成提供公共服務(wù)的數(shù)量有限、質(zhì)量不高，難以保證農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)多樣性、高質(zhì)量的要求。
    4、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作合力還需提升
    農(nóng)辦、民政局等相關(guān)部門在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的職能有待于進(jìn)一步明確和落實(shí)，人力資源和社會(huì)保障、戶籍管理、公共安全、教育衛(wèi)生、文化宣傳等部門的支持配合力度尚需不斷增強(qiáng)，適合全域城市化進(jìn)程農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制尚不健全。部分農(nóng)村居民雖然有提高生活品質(zhì)的強(qiáng)烈愿望，但對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不深刻，真正能主動(dòng)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性普遍不高，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏內(nèi)在推動(dòng)力，“等、靠、要”的依賴思想嚴(yán)重。
    三、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的若干思考
    1、按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，編制農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的先導(dǎo)。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，編制新一輪農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理劃定社區(qū)分布、社區(qū)規(guī)模、組織重構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)方式等，基本形成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理制度體系，為率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)全覆蓋，擴(kuò)展和提升村民自治提供強(qiáng)有力的政策保障。要從實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)大膽探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式，走出一條具有寧波特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新路子，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變。
    2、選擇混合型社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)突破是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重中之重。首先，選擇混合型社區(qū)試行社區(qū)“大黨委”制和“大社區(qū)居委會(huì)制”，對(duì)原建制村黨支部納入“大黨委”領(lǐng)導(dǎo)體系，逐步撤銷各村民委員會(huì)，打破原村民歸屬界限，按居住集聚區(qū)建立社區(qū)居委會(huì)；其次，培育社區(qū)多元治理主體，強(qiáng)化社區(qū)居民自治，形成政府管理與社區(qū)居民共同治理機(jī)制；再次，積極發(fā)展融合性社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)新老寧波人的融合發(fā)展。
    3、深化股份制改革，完善集體資產(chǎn)處置辦法。集體資產(chǎn)量化處置突破是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。首先，要做好資產(chǎn)量化的基礎(chǔ)性工作。堅(jiān)持依法、公開、公平、公正、穩(wěn)定的原則，在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，分類制定處置方案。在清查和核實(shí)集體存量資產(chǎn)中，把貨幣資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性實(shí)物資產(chǎn)列入量化范圍。非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（即公益性資產(chǎn)，包括村辦公用房和基礎(chǔ)公共設(shè)施）和土地資產(chǎn)暫不列入量化范圍；其次，開放股權(quán)，加快資本權(quán)益流動(dòng)。允許量化后的村民股權(quán)自由流動(dòng)，股民對(duì)股權(quán)依法享有分紅、繼承、轉(zhuǎn)讓、增持、抵押和贈(zèng)予的權(quán)利，鼓勵(lì)社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本一定比例的參股行為，允許經(jīng)營(yíng)者群體在一定條件下獲得更多的股份；再次，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高相關(guān)管理人員經(jīng)營(yíng)管理能力和村民股民的投資、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。
    4、堅(jiān)持均衡化導(dǎo)向，健全服務(wù)機(jī)制。服務(wù)機(jī)制突破是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要條件。首先，發(fā)展公共服務(wù)。充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的作用，做到硬件建設(shè)與軟件建設(shè)同步推進(jìn)，逐步縮小農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)公共服務(wù)的差距。完善服務(wù)設(shè)施的布點(diǎn)，構(gòu)建服務(wù)體系，使農(nóng)村社區(qū)逐步向社會(huì)化服務(wù)邁進(jìn)；其次，發(fā)展經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。離城區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村社區(qū)，鼓勵(lì)開設(shè)便民超市，方便居民生活。對(duì)“集居社區(qū)”和“混合社區(qū)”要求建立物業(yè)公司，通過經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，為居民生產(chǎn)生活提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。部分“多村一社區(qū)”的社區(qū)便民服務(wù)中心逐步向社會(huì)化過渡；再次，發(fā)展志愿性互助服務(wù)。大力培育志愿意識(shí)，倡導(dǎo)互助精神，弘揚(yáng)志愿文化，形成農(nóng)村社區(qū)成員互相幫助、濟(jì)貧幫困、助老敬老的濃厚氛圍。
    5、推進(jìn)“一把手”工程，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。隊(duì)伍建設(shè)突破是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。農(nóng)村社區(qū)工作開展得好還是壞，干部和專職隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮著重要作用。首先，強(qiáng)化“一把手”建設(shè)。按照“德才兼?zhèn)?rdquo;的原則，選配好社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人，拓展“一把手”來源渠道，在黨組織比較成熟的社區(qū)先行試點(diǎn)社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人的公開直選，并在此基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)從選任向直選過渡；其次，強(qiáng)化社工隊(duì)伍建設(shè)。建立專職社工隊(duì)伍，增加本居住區(qū)社工的比例，提高專職社工的經(jīng)濟(jì)待遇，穩(wěn)定社工隊(duì)伍，營(yíng)造良好的農(nóng)村社區(qū)工作者成長(zhǎng)氛圍；再次，調(diào)整社工作息制度，為居民提供全時(shí)段服務(wù)。
    6、建立社會(huì)工作委員會(huì)，創(chuàng)新工作體制。工作體制突破是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要保障。首先，構(gòu)建工作新體制。借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，盡早成立寧波市社會(huì)工作委員會(huì)，由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，整合相關(guān)部門的力量和資源，實(shí)行一體化的工作運(yùn)行機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)全市城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類資源，進(jìn)一步完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門配合、農(nóng)民主體、社會(huì)參與”的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制，改變目前“自成一體”格局；其次，構(gòu)建管理新模式。打破條塊分割格局，提高農(nóng)村社區(qū)管理效率；再次，構(gòu)建統(tǒng)籌工作新方法。將轄區(qū)內(nèi)黨組織資源、行政資源、教育資源、企業(yè)資源和人力資源等進(jìn)行整合，統(tǒng)籌安排，暢通渠道，不斷擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)工作覆蓋面，更好地服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。（作者為寧波工程學(xué)院黨委書記、副研究員）

　　(責(zé)任編輯：白雪松)