采訪時間：2007年2月25日

采訪地點：北京五礦大廈隨想咖啡

采訪/姜珺＋韓彥＋趙思奇    采訪整理/韓彥（北京）

《城市中國》：蔡先生作為一位資深的憲政專家和制度設計者，是從一個不可見的角度來看可見的世界；而楊先生作為一名具有豐富理論和實踐經驗的規劃師，則是從可見的空間結構的角度來推導背后的制度。從這樣內外兩個不同的角度來進行對話，正是我們今天請二位聚到一起對話的初衷。“人民”這個概念最初是與階級斗爭聯系在一起的；而今天在經歷了社會主義初級階段、經濟基礎已經發生升級的當代中國，“人民”的性質已經隨之改變，與這一變化對應的人民城市應該是怎樣的？在今天新的社會語境里，能否繼續通過這種自下而上、積微成巨的發動方式，將公眾的力量運用到社會建設當中去，從中化解民間矛盾，同時降低政府的管理成本？

蔡：我研究的是整個公眾參與的民主制度，并選擇城市規劃作為一個研究方向。我們所做的總體性研究包括環境保護、公共衛生政策、基層治理還有立法等等。在行政管理治理這一塊，我們選擇城市規劃。因為在中國現代化發展的過程中，城市是當前社會矛盾的焦點，包括流動人口進城和他們的權利問題、城市改造和拆遷、車和行人的道路權問題等等。從法律概念上來講，“人民”是一個政治概念，“公民”是法律概念，“市民”是社會概念。“人民”是針對敵人來講的，在不同的歷史階段“人民”的含義也不一樣，這個概念逐步被棄用，它不適合現在的社會關系。現在“人民”也是多用于政治話語中。

楊：“人民”的概念如果要存在，必須有“非人民”。從概念上來說是這樣。但是人民的概念是不斷演進的，不同時期根據國家和執政黨的主要任務的不同，“人民”的劃分標準也不一樣。在抗戰時期是一種民族主義的劃分，凡是支持抗日民族統一戰線的人都是人民；建國初期以經濟地位和成分來劃分；到了社會主義初級階段則根據意識形態來劃分。毛澤東時代結束以后，國家的主要精力轉向經濟建設，這個概念就不是很高調地來提。目前“人民”的概念還在官方話語中流傳，這是政治話語的延續。

《城市中國》：我們這一期的副標題是“城市規劃為人民服務”。這是金經昌在五十年代提出來的。具體的服務方式可以有所區別：一種是如果“人民”還處于“愚民”狀態，就可以是政府或規劃專家作主；另外一種是如果“人民”已經成為“市民”，成為社會利益相關體的一部分，那么他們就可以參與到規劃過程中去。這一過程怎樣發生變化？

楊：我個人認為首先民主應該推進，城市規劃應該為人民服務，為民眾服務，以人為本。怎樣才能做到這一點呢，需要在制度建設層面進行探討。公眾的參與過程必不可少，但是每個人都參與意見是做不到的。規劃也是一樣的道理。每個人的立場不同，關注點也不同，因此沖突是必然的，而一致的意見反而比較少。問題是我們必須使這些沖突有機會表達出來。目前公眾參與最大的問題在于效率。西方國家很多人贊成公眾參與，但是他們的公眾參與造成效率很低。所以這樣就會回到一個根本的問題：現階段國家的中心工作是什么？前些年我國的中心工作是“發展”，在“發展是硬道理”的旗號下，為了提高效率忽略了很多公平性的因素，造成了當前我們的一系列問題。所以要切入的問題是：經濟需要發展，但是付出的代價是什么？

規劃是政府職能，是政府調控整個國家經濟的手段。因此規劃也要服從整個國家發展政策的需要。現在我們國家講的是科學的發展觀，講求“又好又快”。意味著發展的模式和目標都已經強調了民生問題。在這個前提下再來談城市規劃體制的改革，就有了依據。國家已經意識到過去發展的代價太大：環境問題、社會問題、公平問題……；如果不針對性地破解，有可能會把你拖垮。因此需要好好審視一下我們的規劃制度，不要像原來一樣目標相對單一。不要一味求快，不要以單一的經濟目標作為指針，而是強調社會和人的發展。

回歸規劃的本源，城市規劃是市場經濟的另一面，市場是有效率的但不追求公平。過去政府要求城市規劃的目標是“為了推動經濟的發展”。這是一定階段的認識和做法。我覺得城市規劃的根本目標不應該是促進經濟的發展，而是要維護社會的公平。在公平的基礎上再去考慮效率問題。如果這個觀念轉變過來，做法上會是不同的。

《城市中國》：剛才楊先生是從規劃制度的方面來談，蔡先生是研究人民代表大會制度的專家，您能否從選舉和人大制度這方面來談一下如何兼顧公平和效率？

蔡：在關于中國經濟體制改革的討論和反思中，我一直對“發展就是硬道理”、“GDP第一”、“效率優先、兼顧公平”這樣的論點持批評態度。發展一定要以人為出發點和目的，發展不能不講人權、人性，不講環境和資源保護，不講可持續性。聯合國提出的發展口號是“以權利為基礎的發展”，這才是合理的發展。城市的發展也是這個問題。這兩年關于改革的反思我也發表過一些言論。我的觀點是，改革的失誤是改革方法的失誤，而不是具體政策的對錯。法學家講究做事情的方法，沒有正確的做事方法，結果的正確不是必然的。只有確定了正確的方法，才能保證結果基本正確。民主的機制應該討論的問題是制定一個公認公正的程序，程序是嚴格的和防止出錯的，可以保證相對公正和準確的結果。同時也必須明確，公眾參與肯定是有代價的：一是經濟成本，二是時間成本。“專制制度更有利于經濟發展”是某些經濟學家比較單一片面的歷史觀。專制制度可能比民主制度更有利于經濟發展，但是它是沒有持續性的。具體到一個城市的發展也是同樣道理。專斷的權力雖然很有效，城市改造得很快，面貌日新。但是這種決策缺乏可持續性。多少領導隨意揮灑的規劃，帶來了多么不可挽回的破壞和損失，制造了一些垃圾城市和不可緩解的交通問題。公眾參與的過程是慢的，卻是一步一個腳印的正確方向，避免很多不應該的錯誤和浪費。從長遠的社會機制的角度來講，公眾參與是解決城市問題的更有效率的途徑。

《城市中國》：我國的政治體制改革全面地反映在教育、醫療、體育等各個層面的放權和讓利，這一過程已經展開，但不可能一蹴而就。目前您認為推行公眾參與的難度主要在哪里？

蔡：中共十六大提出了要“有序的公眾參與”，這是一種大的政治話語。現在的公眾參與很多都是民間性質的，比如環保領域、基層治理等。公眾參與的阻力首先還是領導的觀念：一是怕亂，二是怕效率低。但是我認為這些問題都可以在程序中解決掉。公眾參與是政府可控型的有序民主，是在政府的主導下進行的，參與的程度可以不斷發展。另外，公眾參與的有效性可以在制度發展的過程中加以改進。當然，更主要的是公眾參與要限制領導的權力，這是很多領導不愿干的事。所以，城市公眾參與需有責任心和事業心，有抱負的領導來干。

《城市中國》：說到“政府主導”，就會聯系到“專家引導”或“媒體引導”。制度本身不怕犯錯，關鍵是能不能糾錯。專家和媒體在這里扮演什么樣的角色？

蔡：對于公眾參與來說，專家、媒體和利益集團是非常重要的一組元素。利益集團還包括NGO（非政府組織）。沒有這三者參與，公眾參與是無法執行的。媒體也始終起到一個信息傳遞的關鍵作用。零散的個體需要有NGO作為代表，發出他們的聲音；專家起到攪動的作用，產生爭論焦點，引起社會關注，幫助社會來理解這些利益。

《城市中國》：請問楊先生，您作為專家參加過北京總體規劃的修編，修編也應該說是個糾錯機制，使過去那些不合時宜的內容能夠與時俱進。在這個過程中公眾是如何參與的呢？

楊：城市規劃領域比較早的就開始討論“公眾參與”，這是從西方借鑒的概念，多年前就開始嘗試著一點一點往前邁，但速度不快。在這個過程中，媒體起到了信息傳遞和透明化的作用。在過去的規劃中我們曾經將一些重大的問題借助媒體的聲音發布出去。一開始還以為老百姓不會過多地響應，但是每次的反映都出乎意料，很多人都非常關心。北京的問題非常復雜，這次的規劃修編我們做了大量工作。我們的社會更加多元化，利益分化、階層分化、觀念分化，訴求也是多元化的。比如北京機動車道路的拓寬壓縮了自行車道，開汽車的人擁護，騎自行車的人就不樂意。問題出在開汽車的人話語權比較多，而騎自行車的人雖然人數多但是話語權比較少。北京當年針對交通擁堵問題曾經最早提出借鑒國外采用公共交通專用道。別看就劃這么一道黃線，長安街上下班的人群從東到西的單程平均時間從46分鐘縮短到24分鐘。這個規劃措施我認為是為人民服務的，因為坐公交車的人一般來說是工薪階層，相對處于弱勢，這個措施是為他們解決問題。可是劃黃線也有人反對，而我們的目標是在多種利益中尋求一個平衡點。就像蔡先生說的，程序的意義和重要性大于結果，共同選擇的結果就是城市契約。

溫總理曾對北京市總體規劃修編給出了一個非常好的總結：“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策。”在北京總規修編的公眾參與過程中，首先把規劃信息向網站、電視臺、報紙等媒體發出，收到幾千份書面意見、兩萬條網上意見。我們認為意見反饋的面還不夠，征求意見的時間也不夠長。對這些意見進行分析總結歸納，該采納的采納，該答復的答復。公眾參與有幾種方式：一種是點菜式的，在已經制定好的幾種方案里進行選擇；第二種是更進一步的做法，參與方案的制定；第三種甚至是介入到問題的識別，從目標階段就開始參與。公眾參與也應該一步步地推進。嚴格說來，北京規劃的公眾參與方式仍然屬于初級階段。但不管怎么說，北京的規劃還是有成功的地方：第一是最終結果在國務院通過批準，而且評價較高；第二是各個部門通過這一過程對北京有了徹底的了解，使后來的實施過程順利很多；第三是老百姓通過對北京的建設獻言獻策，對城市的過去、現在和未來也有了深入的認識，有利于信息對稱，使大家形成合力。

現在看來公眾參與是一個方向，目前所做的還遠遠不夠。參與的面應該更廣，時間應該更長，介入的方式和深度可以再改進。參與的層次上，尤其是具體的城市開發和舊城改造中，利益相關者的參與在制度上要予以保證。

蔡：公眾參與總的來說是一個程序，是在整個城市規劃的每一個階段和每一個環節都應該做的事情，而且在每一環節的具體做法是不一樣的。公眾參與有一個一般的程序規則：哪個階段應該公告、聽證、專家咨詢會、入戶調查以及給每一個有關方面發信。每一階段的具體情況不同，但基本原則是一樣的，而且要素可以組合。公眾參與的要素必須有利益相關方、信息透明性、被告知權等。比如“人民城市人民建”的概念，在過去就被引申成各種不同的含義。因為“人民”是一個抽象的概念，操作中找不到具體的對應物。在我國，政府就代表了“人民”，所以這句話很容易被轉化成“政府城市政府建”，而且實際操作當中也大致如此。以前還有另一種做法是打著“人民城市人民建”的口號向市民要錢、攤派。而我們現在提出“人民城市人民建”，是希望解決好城市建設的目標問題，城市就是為市民更好地生活服務的，城市建設必須由他們自己決定。

楊：前些年市民的訴求不能得到很好的滿足，這跟時代發展的背景有關。在很多城市開發決策建設當中，老百姓不買單。政府對投資者過分遷就，就是因為他們是GDP的主要來源。歸根結底解鈴還須系鈴人，關鍵看政府到底能不能像中央倡導的那樣實行職能轉變。如果政府職能不轉變，公眾參與仍然會推進得很慢。

溫總理提出政府職能轉變已經好幾年了，但是實際上政府的權力反而更大了。我國的政體是發展型政體，這是亞洲國家的共同特征。政府把帶動經濟發展作為自己的使命。在發展的舞臺上的分工本來是明確的：應該由政府制定規則，由市場去發展。現在的情況是政府跑在前面抓項目，承擔起發展經濟的責任。我們目前的稅收是從生產和流通環節中來，所以有些地方政府甚至對工廠污染環境不聞不問。北京大柵欄的拆遷，也是因為地方政府不得不追求財政增長點的原因。這些例子說明我們的制度設計是存在缺陷的，改善的方法是推行稅制改革。因此從規劃角度來看，進行稅制改革是利大于弊的。規劃的目標是為老百姓謀福利，不斷地改善他們的生存環境和生活質量。稅制改革后，政府要做的事情正是規劃需求的：改善城市交通、改善城市居住環境、完善城市各項公共配套設施和社會服務設施。這些改善完成后，不動產增值，政府就有了穩定的稅收，就能產生良性循環。而現在政府想做的是建工廠和開發新的樓盤，老城的設施陳舊往往是他們不關心的。因為對政府而言，當花錢有去無回時就不能持續。現在全國為什么有那么多汽車廠、鋼鐵廠和石化，已經早就超量了，還照建不誤，就是因為可以拉動GDP和稅收。而這恰恰是我們認為不恰當的做法。

目前的方式是一種“創造性的破壞”。創造財富，但是破壞歷史文化和環境。不尋求內生型的發展是難以持續的，帶來的后果是城市越來越松散，基礎設施投資越來越大，運行效率越來越低，堵車問題更加嚴重。因此總的來說，稅制改革有利于實現規劃的目標，同時也要求我們清晰地界定產權。