從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度探討湖南解放思想_中國規(guī)劃網(wǎng)—

　　村莊建設(shè)規(guī)劃編制與實(shí)施，對于大多數(shù)農(nóng)民來說是重大利好，但對原已居在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶可能因調(diào)整責(zé)任地、責(zé)任山而影響個人與家庭利益，有的擔(dān)心建房拆遷造成損失，有的會因地理區(qū)位、住房風(fēng)格、建房面積、打破區(qū)域界限而產(chǎn)生新的利益糾葛，應(yīng)耐心解決矛盾。

　　湖南作為兩型社會綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，中央寄希望于湖南在發(fā)展理念、模式、路徑、體制等方面先行先試，要求我們充分利用后發(fā)優(yōu)勢，探索在信息化條件下新型工業(yè)化和新型城市化的新路徑，從而跨越發(fā)達(dá)國家和地區(qū)“先污染后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是發(fā)展的“龍頭”，只有在傳統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)踐層面上深刻反思，找到既符合本省特點(diǎn)的又符合兩型社會發(fā)展目標(biāo)的新理念，并由此統(tǒng)一未來發(fā)展共同行動綱領(lǐng)，或許是我們解放思想應(yīng)該遵循的路線。

　　一、轉(zhuǎn)變?nèi)齻€城鄉(xiāng)規(guī)劃理念

　　（一）從“以人為本”向“環(huán)境友好”發(fā)展理念轉(zhuǎn)變

　　“以人為本”作為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的首位發(fā)展理念，致使城鄉(xiāng)規(guī)劃從制定到實(shí)施均以不斷滿足人的各種增長需求為核心，盡管引導(dǎo)了社會經(jīng)濟(jì)的長足進(jìn)展，但這種理念之下所形成的環(huán)境污染、土地拋荒、災(zāi)害并發(fā)、資源浪費(fèi)等等險象也同時昭示著我們：傳統(tǒng)的“人本”理念與“兩型社會”實(shí)踐之間的不適應(yīng)性，因?yàn)槿说呢澙放c欲望是無止境的！

　　那么人與環(huán)境究竟誰是主體？誰為本？其實(shí)恩格斯早就告誡我們：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復(fù)了我們”。近幾年自然界的警報變得如此耳熟能詳，無不在提醒著我們環(huán)境是“本”，皮之不存，毛將焉附？

　　“兩型社會”的建立要求我們把人的活動、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展置于資源節(jié)約和環(huán)境友好的前提之下，只有樹立新的“環(huán)境友好”發(fā)展理念，才能真正邁開跨越傳統(tǒng)的發(fā)展模式和路徑的新步伐，否則只有自覺或不自覺地重滔發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的覆轍。

　　（二）從“擴(kuò)張型增長”向“集約化發(fā)展”理念轉(zhuǎn)變

　　傳統(tǒng)的城市發(fā)展是依賴“以地生財”作為驅(qū)動力的“擴(kuò)張型”增長，這是一種表面而不切實(shí)的粗放式增長方式，由于這種增長方式的急功近利性，往往缺乏科學(xué)的規(guī)劃或抱怨“規(guī)劃滯后”。由此而來出現(xiàn)“城市虛胖”癥，盲目的擴(kuò)張所形成的土地資源、能源、水資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重！我們可以從大量“開而不發(fā)”的所謂“開發(fā)區(qū)、工業(yè)園”中找到證據(jù)。無疑，這種“擴(kuò)張型”的發(fā)展理念是不符合兩型社會發(fā)展目標(biāo)的。

　　提倡“集約化”發(fā)展，就要求我們在新型工業(yè)化和新型城市化的過程中提高土地、能源、水資源三大資源利用率。在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局方面做到“三個堅(jiān)持、三個反對”即：堅(jiān)持集聚型發(fā)展為主，反對跳躍式發(fā)展；堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展為主，反對無限制的外延式擴(kuò)張；堅(jiān)持帶狀組團(tuán)式發(fā)展為主，反對線性蔓延式和“攤大餅”式發(fā)展。提倡“集約化”發(fā)展，最終目的是為了節(jié)約資源、節(jié)約建設(shè)成本。

　　當(dāng)前，我們在這方面的教訓(xùn)應(yīng)該是深刻的，很多城市的布局就違背這些理念，工業(yè)園布局不依托城市、不依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展而到處“開花”，出現(xiàn)項(xiàng)目引進(jìn)越多基礎(chǔ)設(shè)施配套成本越重；很多城市新區(qū)盲目擴(kuò)張，新區(qū)不新而舊城荒蕪，規(guī)模雖大而設(shè)施陳舊，大“城市病”昭然若現(xiàn)；有的村鎮(zhèn)沿交通干道線性蔓延，造成交通擁堵，造成公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施難以有效配套，諸多問題的出現(xiàn)都是資源不節(jié)約的嚴(yán)重表現(xiàn)形式，是我們必須關(guān)注和深刻反思的問題。

　　（三）從“均衡型增長”向“非均衡發(fā)展”理念轉(zhuǎn)變

　　其一，要打破城鎮(zhèn)之間職能雷同型的“均衡型增長”模式。在全球經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，湖南應(yīng)該建立縱向的、依存性強(qiáng)的“非均衡發(fā)展”的市、縣域城鎮(zhèn)職能體系，為內(nèi)生型經(jīng)濟(jì)提供梯級交易平臺，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的原理要求。

　　當(dāng)前，我省還普遍存在著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同，相互依存度不高的“均衡型增長”式的市、縣域經(jīng)濟(jì)體系，這種經(jīng)濟(jì)體系嚴(yán)重制約著區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和地區(qū)專業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)展。長沙市是湖南省域范圍內(nèi)重要的智力、研發(fā)、信息資源集中地，應(yīng)該發(fā)揮湖南的“硅谷”職能，城市發(fā)展應(yīng)以內(nèi)涵提質(zhì)改造為主，而現(xiàn)實(shí)發(fā)展卻以“外延式擴(kuò)張”為主，河西先導(dǎo)區(qū)起步區(qū)規(guī)劃面積230平方公里，且不論“岳麓山”生態(tài)敏感區(qū)的資源承載力，但就“大而全”的城市職能何以發(fā)揮其比較優(yōu)勢？與此相反，有的縣市城市卻在建立什么高科技園，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，有的純農(nóng)業(yè)資源的縣、區(qū)、場背離資源秉賦條件，大搞工業(yè)盲目擴(kuò)張城市。這種“均衡型增長”理念還似乎根深蒂固，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙。

　　其二，“非均衡發(fā)展”理念，更要求我們在面對東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接過程中，認(rèn)清轉(zhuǎn)移的本質(zhì)切不可以跟風(fēng)而上，甚至還靠政策優(yōu)勢、低準(zhǔn)入門檻盲目承接產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致未來的“再轉(zhuǎn)移”。因?yàn)槲覀兺瑯用鎸χ庀蛐徒?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、運(yùn)輸成本、勞動力成本上升的外部環(huán)境。城鎮(zhèn)必須根據(jù)自身資源秉賦條件和比較優(yōu)勢發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、承接對口產(chǎn)業(yè)，要敢做沒有工業(yè)的城市或沒有農(nóng)業(yè)的鎮(zhèn)。

　　其三，要打破農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包的“土地均衡式”發(fā)展模式。解決農(nóng)村問題，在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面同樣要重在科學(xué)布局，要在突破“土地均衡式”發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，對永久性農(nóng)業(yè)資源實(shí)行整合，涉及土地流轉(zhuǎn)、土地股份制等方面改革。當(dāng)前，最重要的是制定村莊布局規(guī)劃，要圍繞永久性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的規(guī)模化和專業(yè)化，建立“農(nóng)村永久性定居生活圈”，即：以滿足村民生產(chǎn)生活及日常需求的多功能生存圈，它的涵義不僅僅是單純的集聚性而更多的是社會性的強(qiáng)化。涉及村民在生產(chǎn)、就業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、交通等多方面在圈內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃布局與協(xié)調(diào)建設(shè)，這一布局的實(shí)現(xiàn)，才可能達(dá)到真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和二元化壁壘的消除。目前，基于自發(fā)性而均衡式生長的村莊形態(tài)是一種非集聚型形態(tài)，現(xiàn)狀的所謂村莊整治決不是解決問題的根本辦法，因?yàn)榭茖W(xué)的布局，會要拆并一些村莊、取消一批村莊、保護(hù)一批歷史文化村莊。不顧規(guī)劃而均衡的、盲目的資金投入，投入越多浪費(fèi)越大。

　　其四，讓城鎮(zhèn)化水平在“非均衡”狀態(tài)下科學(xué)整體提升。城鎮(zhèn)化水平的提升，應(yīng)該在該提高的地區(qū)提高，不該提高的地區(qū)要考慮“逆城鎮(zhèn)化”。提出“逆城鎮(zhèn)化”理念，是基于湖南農(nóng)業(yè)大省的特殊情況，對永久性農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的量和質(zhì)提高的考量，規(guī)模化農(nóng)業(yè)必須要有一批高素質(zhì)、高穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)人口支撐。目前，我們的城鎮(zhèn)化是在犧牲農(nóng)業(yè)前提下的城鎮(zhèn)化，是留守兒童、老人等堅(jiān)守下的城鎮(zhèn)化，這種城鎮(zhèn)化并非提高城鎮(zhèn)化水平的目的。城鎮(zhèn)化水平科學(xué)的提升，應(yīng)該在非均衡狀態(tài)下達(dá)到整體提升，要求我們在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境容量和資源承載力評價，特別是土地、交通、水資源三個方面評價，在綜合評價基礎(chǔ)上找出重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，限制發(fā)展地區(qū)和嚴(yán)格保護(hù)地區(qū)。進(jìn)而在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)相對應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和“逆城鎮(zhèn)化”水平指標(biāo)。

　　（對策建議人：金星亮國家注冊、高級規(guī)劃師）

　　二、村莊建設(shè)規(guī)劃編制與實(shí)施

　　新村莊建設(shè)規(guī)劃編制與實(shí)施對于廣大農(nóng)民整體來說，早一年到位有早一年的效益，遲一年實(shí)施則增一年的損失。建議將加快村莊建設(shè)的規(guī)劃編制和卓有成效地推進(jìn)，作為澤及廣大農(nóng)民群眾與子孫后代、相關(guān)農(nóng)民巨大利益的德政工程與實(shí)惠工程來抓緊抓好，抓出成效。

在農(nóng)村，農(nóng)民建房熱情很高，一棟棟新房如雨后春筍般涌現(xiàn)，農(nóng)民居住環(huán)境在“舊貌變新顏”的同時亦留下不少遺憾：一是各自為建，百屋百味。“草鞋冒樣，邊打邊象”，從土磚房、簡易紅磚房、到配套樓房，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力邊建邊看邊完善走過來的農(nóng)村建房雖然房子越建越好，可千屋一面與百屋百態(tài)同時存在，集中居住地甚至屋前屋，屋上屋，參差不齊，雜亂無章，理念落后，質(zhì)量不佳，導(dǎo)致房屋壽命周期短，浪費(fèi)嚴(yán)重，不配套，不協(xié)調(diào)。村民常因地界、采光、占道、風(fēng)水等而發(fā)生矛盾糾紛，影響團(tuán)結(jié)，給生產(chǎn)生活帶來不利影響。

　　二是設(shè)施內(nèi)外不配套。94%的住房沒有象樣的衛(wèi)生間，沒有污水處理設(shè)施。有的建了紅磚樓房卻保留土磚房作廚房、柴房、雞窩、豬牛欄等，臟亂差現(xiàn)象明顯存在，有的施工質(zhì)量低劣，公共文化設(shè)施基本缺位。結(jié)果是新房建了不少，沒有風(fēng)格，沒有品位，沒有整體形象。

　　三是不少村民解決安居問題十分困難。由于土地責(zé)任制長期不變，村民建房沒有地基調(diào)整的協(xié)調(diào)解決機(jī)制，有錢可以到城里買房或買地建房，卻無法在當(dāng)?shù)匾司又貎?nèi)建房，更無法解決跨組跨村建房的難題。經(jīng)濟(jì)狀況較差又居于偏僻或較偏僻的組或農(nóng)戶，因兒女結(jié)婚只好無可奈何地在原地修修補(bǔ)補(bǔ)，增加了改善居住條件的困難，加重了負(fù)擔(dān)。

　　因新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃遲遲不付諸行動，則可能造成更大的浪費(fèi)與損失，延緩農(nóng)民居住條件的改善進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)步伐。

　　（二）破除在村莊建設(shè)認(rèn)識上的誤區(qū)

　　我們在村莊建設(shè)上存在著以下誤區(qū)：一是村莊建設(shè)規(guī)劃的編制必須與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃同步。新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通運(yùn)輸、市場建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等諸多方面。而村莊建設(shè)規(guī)劃所依據(jù)的地理區(qū)位基本定型，電力、交通、信息產(chǎn)業(yè)已具雛形，市場建設(shè)、人口發(fā)展趨勢等因素相對穩(wěn)定可控，大多數(shù)影響因子可以預(yù)見，不存在技術(shù)上的障礙，完全可以在現(xiàn)行行政村、村民居住集中地、居住習(xí)慣、文化背景的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制要受到主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定、科技發(fā)展趨勢、市場環(huán)境、上下左右銜接等多種因素制約，其編制難度要大得多，同時不可能也沒有必要村村組組都要編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，即便能編出規(guī)劃，優(yōu)先編制村莊建設(shè)規(guī)劃則是行得通的。

　　二是村莊建設(shè)是“面子工程”。村莊建設(shè)規(guī)劃中需重新進(jìn)行村莊布局，涉及到眾多農(nóng)戶的利益。對于地處偏僻、急于改善住房條件的農(nóng)戶來說是重大利好，應(yīng)當(dāng)將村莊建設(shè)與科學(xué)合理的村莊建設(shè)規(guī)劃編制區(qū)別開來。編制村莊建設(shè)規(guī)劃是用以指導(dǎo)和規(guī)范村民的建房的行為，規(guī)劃的實(shí)施則可以由農(nóng)民根據(jù)自身收入狀況、實(shí)際需要、外部條件、建房意愿等因素予以實(shí)施。科學(xué)管用的村莊建設(shè)規(guī)劃既是面子工程，更是惠民長遠(yuǎn)的里子工程，是澤及子孫的大好事。一旦房子建成，設(shè)計落后、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理的問題不是通過修修補(bǔ)補(bǔ)能夠得以解決得好的。

　　三是村莊建設(shè)不能增加GDP。這個工作做好了,等于為農(nóng)民增加了可觀的收入，或者說節(jié)約了巨大開支，雖GDP上難于反映，對于兩型社會建設(shè)則大有補(bǔ)益。

　　四是在村莊建設(shè)上難有作為。沒有科學(xué)的村莊建設(shè)規(guī)劃，就不可能有社會主義新農(nóng)村意義上的新村莊出現(xiàn)。如果讓農(nóng)家自發(fā)建房而放任自流，要建設(shè)新型的村莊是難以想象的。由政府與相關(guān)組織牽頭，通過先試點(diǎn)，再引導(dǎo)推廣，以點(diǎn)帶面，才能加快提升村民建房與環(huán)境與大局協(xié)調(diào)的意識，引導(dǎo)農(nóng)民到科學(xué)理性建房上來，做到有所作為。

　　（三）卓有成效地推進(jìn)村莊建設(shè)規(guī)劃的編制與實(shí)施

　　首先，盡早編制好村莊建設(shè)規(guī)劃。科學(xué)的規(guī)劃是最大的節(jié)約與最大的效益。要在保證質(zhì)量的前提下盡早出臺，盡可能加快進(jìn)程，設(shè)定時間表。可組織有關(guān)專家、行業(yè)主管部門，調(diào)動群眾積極性，制訂科學(xué)合理管用的村莊建設(shè)規(guī)劃。

　　其次，管好增量，引導(dǎo)變量，寬容存量，建設(shè)和諧新村莊。管住增量，就是對于新建住宅，必須嚴(yán)格按照程序?qū)徟匆?guī)劃建設(shè)，一步到位。引導(dǎo)變量，即對要求重建改建的通過引導(dǎo)達(dá)到按規(guī)劃建房的要求。寬容存量，即對存量住房讓其繼續(xù)居住和存在，不搞強(qiáng)迫拆遷，不搞一刀切，不急于求成，不搞定期達(dá)標(biāo)。讓住戶有數(shù)年十?dāng)?shù)年甚至更長的緩沖過程，在產(chǎn)生改建重建意愿以后，陸續(xù)到位。有人愿意廝守老舊土房，也應(yīng)尊重其選擇。

　　其三，發(fā)揮政府在村莊建設(shè)中的積極作為。各級領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)村工作部門、行業(yè)主管相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照黨的十七大報告中社會主義新農(nóng)村建設(shè)要“取得重大進(jìn)展”的要求，高屋建瓴、科學(xué)編制與實(shí)施作為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃重要組成部分的村莊建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)解決存在的問題，把攸關(guān)民生的好事做好做實(shí)。要制訂相關(guān)政策規(guī)定，對村莊建設(shè)中村民建房、用地、審批等作出規(guī)定，確保規(guī)劃得到切實(shí)執(zhí)行。財政撥出村莊建設(shè)專款，用于村莊建設(shè)規(guī)劃的編制與實(shí)施。對于五保戶、特困戶建房，給予必要的財政資金扶助。對于無房戶、地處偏遠(yuǎn)急需改善住房的缺房戶優(yōu)先解決建房地基。還要搞好試點(diǎn)示范，宣傳引導(dǎo)，深入群眾工作，切實(shí)解決村莊建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施中的問題。