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1、相對集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的模式有三：全部集中、部分集中與不集中

２、城市規(guī)劃行政處罰權(quán)相對集中的做法，違反了職權(quán)法定、法制統(tǒng)一等若干法律原則及城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度

2.1違反了職權(quán)法定原則

　　行政法治的第一要義就是職權(quán)法定。所謂職權(quán)法定，是指各級政府所有行政機關(guān)的職權(quán)都必須由法律或由法律授權(quán)法規(guī)做出規(guī)定。行政機關(guān)必須履行法定的職權(quán)，不得不履行、越權(quán)履行，更不能濫用職權(quán)，否則，必須承擔(dān)行政法律責(zé)任。如城市規(guī)劃行政主管部門對違法建設(shè)的行政處罰權(quán)就是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)第四十條授予的。當(dāng)前，我國行政管理領(lǐng)域正在進行改革。筆者認(rèn)為，行政管理體制的改革應(yīng)當(dāng)與行政執(zhí)法體制的建立與完善進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合考慮。僅為一類管理(城市管理)，且只限一種行政執(zhí)法職能(行政處罰)，就改變包括《城市規(guī)劃法》在內(nèi)的數(shù)個乃至數(shù)十個單行法律、法規(guī)已有的行政執(zhí)法權(quán)，明顯不符合職權(quán)法定的行政管理一般原則。如此重大的執(zhí)法體制改革，事先沒有經(jīng)過充分論證，更沒有不同意見和兩個以上的方案可供選擇，它所造成的影響是無法估量的[3]。

2.2違反了法制統(tǒng)一原則

　　法制統(tǒng)一是我國社會主義法制的一項重要原則，也是WTO規(guī)則確定的重要原則之一。《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“國家維護法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”《中華人民共和國立法法》第四條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”中國加入世貿(mào)組織也要求我們以統(tǒng)一、公正、合理的方式，適用和實施有關(guān)的法律、法規(guī)及其它措施。《城市規(guī)劃法》已對我國城市規(guī)劃管理的制度、程序和實施主體做了統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，在當(dāng)前單行法律未做修改的情況下，不宜對既定內(nèi)容做出改變。否則，有的地方集中了，有的地方尚未集中；有的管理領(lǐng)域集中了，有的尚未集中；有的權(quán)限集中了，有的尚未集中。顯然這樣不利于法制的統(tǒng)一與穩(wěn)定。從更深層次上講，以國務(wù)院法制辦復(fù)函的形式對行政處罰的實施主體做出改變只是一種內(nèi)部行政程序。行政管理相對人對集中行使的權(quán)力來源、職權(quán)內(nèi)容、權(quán)力界限及主體資格等均無法了解。從規(guī)范行政主體的立法目的看，這也是一個不可忽視的問題。

    2.3違反了城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度

　　(1)相對集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的做法與國家有關(guān)加強城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理的要求不相符合。

　　城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，是城市建設(shè)和發(fā)展的“藍圖”，是管理城市的重要依據(jù)，必須實行集中統(tǒng)一的管理模式，其權(quán)力不能分割和下放。這一點，在《城市規(guī)劃法》、國務(wù)院《關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》(國發(fā)[1996]18號文件)、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》(國辦發(fā)[2000]25號文件)中都有明確規(guī)定，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)[2002]13號文件)再次重申了這一要求。建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》(建規(guī)字[2002]204號文件)進一步明確指出，市級規(guī)劃管理權(quán)不能下放，已下放的要立即糾正。城市規(guī)劃行政處罰權(quán)是城市規(guī)劃管理權(quán)的一個重要組成部分，缺失了城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的行政管理權(quán)不是完整意義上的城市規(guī)劃管理權(quán)。因此，相對集中城市規(guī)劃行政處罰權(quán)與下放城市規(guī)劃的審批權(quán)并無實質(zhì)的區(qū)別，同樣有違國家規(guī)定的城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度。我們決不能一邊強調(diào)規(guī)劃集中，另一邊卻放權(quán)。作為經(jīng)濟特區(qū)的深圳市未將城市規(guī)劃行政處罰權(quán)納入相對集中的范圍，個中緣由值得我們深思。

　　(2)賦予區(qū)級執(zhí)法機構(gòu)城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的做法與《城市規(guī)劃法》的規(guī)定不相一致。

　　關(guān)于區(qū)級規(guī)劃管理機構(gòu)及其權(quán)限，我們認(rèn)為，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的縣級以上地方人民政府是指不含設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)人民政府。關(guān)于這一點，在國務(wù)院國發(fā)[1996]18號文件、國辦發(fā)[2000]25號文件及國發(fā)[2002]13號文件中都有明確規(guī)定。但實踐中，有些試點城市在區(qū)一級設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)，有的區(qū)級執(zhí)法機構(gòu)還是一級獨立的行政執(zhí)法主體，并以自己的名義行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)。這一點是明顯違反《城市規(guī)劃法》、《行政處罰法》及國務(wù)院上述文件的規(guī)定的。而國發(fā)[2002]17號文件卻規(guī)定：“要明確市、區(qū)兩級集中行使處罰權(quán)的行政機關(guān)的職能和責(zé)任，探索同一系統(tǒng)上下級部門之間合理分工、協(xié)調(diào)運作的新機制，解決目前行政執(zhí)法中同一事件多頭管理和各級執(zhí)法部門職權(quán)大體相同、多層執(zhí)法、重復(fù)管理問題……原則上層級較高的部門主要側(cè)重于政策研究、監(jiān)督指導(dǎo)和重大執(zhí)法活動的協(xié)調(diào)，具體的執(zhí)法活動主要由基層執(zhí)法隊伍承擔(dān)。”國務(wù)院這一文件似乎為區(qū)級行政機關(guān)實施城市規(guī)劃行政處罰提供了政策依據(jù)。

３、城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的相對集中，給城市規(guī)劃管理帶來了許多負(fù)面影響

3.1削弱了城市規(guī)劃行政主管部門的監(jiān)督檢查權(quán)

　　(1)城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的相對集中，削弱了城市規(guī)劃行政主管部門對違法行為的監(jiān)督檢查權(quán)。

　　城市規(guī)劃行政處罰權(quán)相對集中后，各級城市規(guī)劃部門原有監(jiān)察人員及裝備全部或部分劃出，納入行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)序列。從一定意義上說，行政監(jiān)督檢查權(quán)和行政強制措施權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的。因而，行政處罰權(quán)相對集中之后，行政監(jiān)督檢查權(quán)和行政強制措施權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。這樣一來，城市規(guī)劃部門既沒有負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的專門人員，又沒有相應(yīng)的職責(zé)，對“一書兩證”核發(fā)后的實施情況不得而知，使得城市規(guī)劃真正成了“墻上掛掛”的飾品。對建設(shè)單位而言，往往“報批要求高，實施要求低”。由于批后管理不銜接，一些單位在領(lǐng)取“一書兩證”后，常常在實施中大搞違法建設(shè)，且以種種理由制造障礙逃避懲處，甚至拒絕規(guī)劃管理人員入場檢查，使得違法建設(shè)難以被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，而一旦形成事實，卻又給處罰帶來難度。

　　(2)城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的相對集中，還削弱了上級城市規(guī)劃行政主管部門對下級規(guī)劃部門的監(jiān)督權(quán)。

　　國發(fā)[2002]17號文件規(guī)定，對行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)做出的具體行政行為不服而提出行政復(fù)議申請的，可由本級人民政府和上一級行使相對集中行政處罰權(quán)的機關(guān)依法受理。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)。《行政復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。”《組織法》第五十七條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受上級人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”我們認(rèn)為，行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的權(quán)限依法原本屬于同級政府相關(guān)工作部門，也就是說，其行使的職權(quán)實為各工作部門的法定職權(quán)，只不過這一權(quán)限現(xiàn)已不再由各部門行使，而由另一機關(guān)集中行使而已，因此，其行使職權(quán)的行為仍然應(yīng)接受相應(yīng)的上級主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。在《組織法》未做修改的情況下，即便國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，也無權(quán)改變。否則，《憲法》和法律規(guī)定的上級主管部門對下級工作部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)職權(quán)將無從實現(xiàn)，這對行政管理是十分有害的。可以想象，復(fù)議監(jiān)督權(quán)的缺失，將使上級規(guī)劃部門的監(jiān)督檢查權(quán)形同虛設(shè)。國發(fā)[2002]13號文件和建設(shè)部等九部委提出的“規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政行為”、“建立健全規(guī)劃實施的監(jiān)督機制”、“建立行政糾正和責(zé)任追究制度”的措施和目標(biāo)也將落空。

3.2增加了城市規(guī)劃執(zhí)法的環(huán)節(jié)

　　在實踐中，由于具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)及其工作人員往往不參與城市規(guī)劃的編制，不參與具體規(guī)劃項目的選址、論證及“一書兩證”的核發(fā)，其對違法建設(shè)項目的相關(guān)情況的知曉程度低，增加了其調(diào)查取證的難度。一旦遇到相對人不配合時，更是“寸步難行”。在實踐中，執(zhí)法人員往往苦于在規(guī)劃部門與違法現(xiàn)場之間來回奔走。有的試點城市規(guī)定，對于“影響城市規(guī)劃但尚可以采取改正措施”的違法建設(shè)，由規(guī)劃部門與具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)共同認(rèn)定；有的規(guī)定行政處罰決定還需報經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。這更使得原本由一個機關(guān)即可解決的問題毫無必要地在兩個機關(guān)之間周旋，影響了執(zhí)法的效率。

3.3造成部分執(zhí)法權(quán)限不清

3.3.1關(guān)于相對集中的權(quán)限性質(zhì)

　　根據(jù)國務(wù)院及國務(wù)院法制辦有關(guān)文件，集中的僅僅是“行政處罰權(quán)”，非“行政處罰權(quán)”則當(dāng)然不被集中。我們知道，《行政處罰法》將行政處罰的種類確定為六類。據(jù)此，現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的有關(guān)法律責(zé)任措施并非皆為行政處罰。如《城市規(guī)劃法》和《江蘇省實施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定的“限期整理或者恢復(fù)原有的地形地貌”、“責(zé)令限期履行調(diào)整用地決定”即不屬于行政處罰。照此理解，上述行政處罰措施權(quán)不在集中的范圍之內(nèi)。這里要特別提出的是《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“限期拆除或沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施”。“沒收”屬于行政處罰，這是沒有異議的，但“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰？過去，我們都認(rèn)為其屬于行政處罰，實踐中也將之作為行政處罰來操作。因為其符合行政處罰的基本特征，且《行政處罰法》第八條第七項也有“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰”的規(guī)定。但國務(wù)院法制辦在《對四川省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示〉的答復(fù)》(國法秘函[2000]134號)中明確指出，“責(zé)令限期拆除”不屬于行政處罰[4]。照此理解，“責(zé)令限期拆除”也不在集中的范圍之內(nèi)，這是否可以將相對集中行政處罰權(quán)的集中范圍理解為僅限于對違法建設(shè)的罰款、沒收的行政處罰權(quán)？

3.3.2關(guān)于集中行使的權(quán)限種類

　　對于相對集中的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的范圍，國務(wù)院法制辦有關(guān)復(fù)函一般只做籠統(tǒng)規(guī)定，如“行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)”。實踐中有兩個問題：一是城市規(guī)劃編制等專業(yè)法規(guī)規(guī)定的處罰權(quán)。如《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》(建設(shè)部第84號令)第二十八條、第二十九條、第三十一條、第三十二條對無資質(zhì)證書單位承擔(dān)城市規(guī)劃編制業(yè)務(wù)、超越資質(zhì)證書范圍承接規(guī)劃編制任務(wù)等六類違法行為的法律責(zé)任做了具體規(guī)定，包括責(zé)令停止編制、警告、罰款、收回資質(zhì)證書等。上述行政處罰權(quán)是否也在集中的范圍之內(nèi)？二是與城市規(guī)劃有關(guān)的其它部門的法律、法規(guī)規(guī)定的處罰權(quán)。如《中華人民共和國軍事設(shè)施保護法實施辦法》(國務(wù)院、中央軍委第298號令)第四十三條規(guī)定：“違反本辦法第九條、第十條、第十一條的規(guī)定，在水域軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)內(nèi)或者軍民合用港口的水域建筑、設(shè)置非軍事設(shè)施的，由城市規(guī)劃、交通、漁業(yè)行政主管部門依據(jù)各自的職權(quán)責(zé)令停止興建活動；已建成的，責(zé)令限期拆除。”該法第四十六條、第四十八條、第四十九條、第五十條亦有類似規(guī)定。《中華人民共和國軍事設(shè)施保護法實施辦法》明顯不屬于城市規(guī)劃管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，照此理解上述行政處罰權(quán)顯然未被集中。但如果該行為發(fā)生在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)由具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄，還是由規(guī)劃部門管轄？

3.3.3關(guān)于集中執(zhí)法的地域范圍

　　關(guān)于我國現(xiàn)行城市規(guī)劃、建設(shè)、管理法律、法規(guī)、規(guī)章適用的范圍，有三種不同的表述方法：一是“城市規(guī)劃區(qū)”，如《城市規(guī)劃法》第二條所規(guī)定的“制定和實施城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)，必須遵守本法”；二是“城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)”，如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二條所規(guī)定的“在中華人民共和國城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法”；三是“城市”，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二條所規(guī)定的“在中華人民共和國城市內(nèi)，一切單位和個人都必須遵守本條例”。除此之外，還有“城市市區(qū)”的提法。如《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第二十三條的規(guī)定等。我們認(rèn)為，“城市規(guī)劃區(qū)”、“城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內(nèi)”、“城市”、“城市市區(qū)”的概念各不相同，因而，地域管轄權(quán)也各異，而國務(wù)院法制辦對此通常只做原則規(guī)定。有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府往往在實施中又忽視了上述法律、法規(guī)適用范圍的差異，造成法律、法規(guī)的適用范圍與集中執(zhí)法的地域范圍之間相互“打架”。如國務(wù)院法制辦[2000]156號復(fù)函規(guī)定：“江蘇省人民政府可以在揚州市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作”，而江蘇省政府辦公廳《關(guān)于在揚州市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》(蘇政辦發(fā)[2001]13號文件)規(guī)定：“相對集中行政處罰權(quán)工作限在城區(qū)進行”。這里就涉及三個不同的概念，即“揚州市”、“揚州市城市規(guī)劃區(qū)”、“揚州市城區(qū)”。依據(jù)[2000]156號復(fù)函，揚州市相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的地域管轄權(quán)為“揚州市”；依據(jù)《城市規(guī)劃法》則為“(揚州市)城市規(guī)劃區(qū)”；而依據(jù)蘇政辦發(fā)[2001]13號文件，則僅限于“(揚州市)城區(qū)”。那么，揚州市具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的地域管轄權(quán)究竟應(yīng)如何確定？

3.4影響了城市規(guī)劃的實施

　　根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，違法建設(shè)的處罰(理)措施包括責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒收、責(zé)令限期改正、罰款等。在實踐中，違法建設(shè)的拆與罰、停與建，在很大程度上取決于其是否“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”。而對這一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，實體法僅有原則性規(guī)定，大量的依據(jù)存在于城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和已生效的各項城市規(guī)劃之中。對于具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員而言，熟練理解并靈活運用這些為數(shù)眾多且技術(shù)性較強的規(guī)范，并能熟悉不同層次的各項城市規(guī)劃的內(nèi)容，至少在現(xiàn)階段是十分困難的，也是極不現(xiàn)實的。在實踐中，城市規(guī)劃部門與相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)又系兩個互不隸屬的獨立的行政主體，相互之間往往互不通氣，大量的違法建設(shè)由具有相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)直接處理。由于這些機關(guān)的經(jīng)費難以得到保障，因而以罰代法、以罰代拆的情況時有發(fā)生，實際上為違法建設(shè)的存在另外開辟了一條通道，助長了違法當(dāng)事人的僥幸心理。

４、城市規(guī)劃行政處罰權(quán)不宜納入相對集中的范圍

　　城市規(guī)劃執(zhí)法與其它行業(yè)的行政執(zhí)法相比，有明顯的不同之處：一是城市規(guī)劃執(zhí)法的綜合性。城市規(guī)劃本身涉及社會的領(lǐng)域廣泛，在規(guī)劃實施時，需要綜合、平衡和協(xié)調(diào)各方面的利益，正確處理宏觀與微觀、整體與局部、近期與遠期等方面的關(guān)系。因此，城市規(guī)劃執(zhí)法調(diào)整的社會關(guān)系是十分復(fù)雜的。二是城市規(guī)劃違法的嚴(yán)重危害性。違法建設(shè)對城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理等都有不同程度的影響，有的甚至不易察覺，形成隱患，一旦災(zāi)害發(fā)生，損失無法挽回。因此，對規(guī)劃違法行為的查處事關(guān)城市的發(fā)展和未來，必須由具有法定職權(quán)的專業(yè)執(zhí)法隊伍來實施，且這支隊伍必須受規(guī)劃部門領(lǐng)導(dǎo)，能夠依據(jù)法律和規(guī)劃行使職權(quán)。三是城市規(guī)劃執(zhí)法程序的復(fù)雜性。從以往的實踐看，對城市規(guī)劃違法案件的查處大多適用一般程序，且經(jīng)歷的時間長，很少適用簡易程序。四是城市規(guī)劃執(zhí)法具有較強專業(yè)技術(shù)性。基于以上理由，城市規(guī)劃執(zhí)法不具備相對集中的前提條件，不應(yīng)納入相對集中的范圍。當(dāng)前，各省、自治區(qū)、直轄市正根據(jù)國發(fā)[2002]17號文件的授權(quán)，全面推進相對集中行政處罰權(quán)制度。筆者以為，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合行政體制改革，實事求是地對相對集中行政處罰權(quán)的試點情況進行深入細致的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，確定可以集中的權(quán)限和范圍，決不能草率集中、盲目合并、無限擴大、一哄而起，走“分久必合，合久必分”的老路。