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隨著工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約作用日益明顯。南京市從實(shí)際出發(fā)，著力消除結(jié)構(gòu)性障礙，努力實(shí)施全域統(tǒng)籌，突出農(nóng)民主體地位，在探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制上進(jìn)行了有益嘗試。 一 新世紀(jì)以來，南京市委市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央“多予少取放活”的方針，不斷加大工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺力度，努力增強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的輻射與帶動(dòng)作用。但我們也清醒認(rèn)識(shí)到，目前南京城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還未根本改變，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制尚不完善,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍有較大差距。 一是城鄉(xiāng)居民收入差距大。2009年南京城鄉(xiāng)居民收入差距為2.6∶1，雖然比全國(guó)平均水平低，但大大高于國(guó)際公認(rèn)的較為合理的水平。而且，從發(fā)展趨勢(shì)看，這一差距縮小的拐點(diǎn)尚未出現(xiàn)。2009年，南京市的基尼系數(shù)也擴(kuò)大到0.38，接近0.4的國(guó)際警戒線，需要引起我們的高度重視。 二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差距大。南京主城的現(xiàn)代化水平已經(jīng)很高，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)水平、功能配套等方面與城市差距較大，到今天還有10多萬農(nóng)民沒有用上自來水，農(nóng)村普遍道路等級(jí)低，交通出行還不夠便捷，部分地區(qū)的臟亂差現(xiàn)象沒有根本改觀。另外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域差距明顯，如教育文化衛(wèi)生等公共資源的人均占有量，農(nóng)民只占到城市居民的50%左右。 三是城市化水平與工業(yè)化水平差距大。2009年，全市二、三產(chǎn)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重已達(dá)96.9%，而常住人口城市化率只有77.2%，郊縣城鎮(zhèn)化率還要再低10個(gè)百分點(diǎn)。城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，直接影響到資源的合理配置和集約節(jié)約利用，制約著破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進(jìn)程和速度。 總體來看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成有著深刻的社會(huì)歷史根源，也體現(xiàn)著當(dāng)前全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們體會(huì)到：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系需要進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展理念和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快形成更加符合實(shí)際和適應(yīng)發(fā)展階段的制度基礎(chǔ)。 二 根據(jù)南京發(fā)展實(shí)際，我們要緊緊抓住新一輪城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史機(jī)遇，不僅要繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)和城鄉(xiāng)幫促力度，更要通過盤活農(nóng)村資源，激發(fā)出縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生活力和動(dòng)力；不僅要著眼于破解制約當(dāng)前發(fā)展的土地等要素瓶頸，更要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)和發(fā)展空間合理布局。 樹立全域統(tǒng)籌的發(fā)展理念。在目標(biāo)體系上，要著力打造包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、要素配置和公共服務(wù)在內(nèi)的“五個(gè)一體化”。在定位布局上，要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理確立農(nóng)民居住區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四類功能區(qū)，分別制定各功能單元的總體規(guī)劃和發(fā)展定位，著力形成主導(dǎo)功能明確、產(chǎn)業(yè)特色彰顯、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合的發(fā)展格局。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，要通過實(shí)施雙向統(tǒng)籌，一方面繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村，另一方面大力拓展農(nóng)村服務(wù)與保障城市功能，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)有機(jī)聯(lián)系、相互促進(jìn)的體制機(jī)制。 重置土地資源，激活發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)村的問題必須靠盤活農(nóng)村資源來解決。要以推動(dòng)土地綜合整治和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，來增加農(nóng)民承包地和集體建設(shè)用地的集中度、流動(dòng)性和財(cái)產(chǎn)性，盤活農(nóng)民的承包地和宅基地，增加高效農(nóng)業(yè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)力平衡。具體做法是，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以農(nóng)村宅基地和住房置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)住房，以集體資產(chǎn)所有權(quán)置換股份合作社股權(quán)，借助農(nóng)地重整、鎮(zhèn)村重建、要素重組來實(shí)現(xiàn)工業(yè)集聚、居住集中、土地集約，加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活方式和農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。 五措并舉，探索發(fā)展路徑。一是“放”。要進(jìn)一步下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，除了規(guī)劃和土地出讓外，符合相關(guān)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限全部下放。二是“調(diào)”。要重新調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，城區(qū)重點(diǎn)發(fā)展軟件、服務(wù)外包、金融、文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，郊縣重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)。三是“投”。要調(diào)整針對(duì)郊縣的公共財(cái)政投向，主要向重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目、改善民生和生態(tài)環(huán)境傾斜。四是“改”。要著力改變城鄉(xiāng)原有的行政管理體制、財(cái)政分配體制和土地收益分配機(jī)制。五是“保”。要繼續(xù)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、低保、五保和被征地農(nóng)民基本生活保障的“五道保障線”，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)并軌。 三 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐中，我們感受最深的是：只有切實(shí)保障好農(nóng)民權(quán)益，有效增進(jìn)農(nóng)民福祉，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展積極性，加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。在新一輪統(tǒng)籌發(fā)展中，我們要真正做到為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民。 在土地綜合整治中切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。要逐步完善辦法，讓農(nóng)民積極參與土地綜合整治，分享土地級(jí)差收益。具體操作上，要以萬頃良田建設(shè)工程為抓手，嚴(yán)格落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，逐步建立農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益遞增機(jī)制，要明確保障農(nóng)民對(duì)新增建設(shè)用地及村集體留用地收益的分成權(quán)利。 在新市鎮(zhèn)建設(shè)中努力增加農(nóng)民財(cái)富積累。實(shí)施村鎮(zhèn)重建是增加農(nóng)民財(cái)富積累的重要手段。要在此過程中真正落實(shí)好保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的以下原則：農(nóng)民住宅可按拆遷補(bǔ)償政策得到有產(chǎn)權(quán)的住房，農(nóng)民戶口可轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)戶口，農(nóng)民可進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系并同時(shí)持有合作社股權(quán)，可優(yōu)先安排就業(yè)，有創(chuàng)業(yè)能力的可以免費(fèi)辦理工商執(zhí)照，獲得創(chuàng)業(yè)貸款。 在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中支撐農(nóng)民持續(xù)增收。要引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民成立各類合作社，把農(nóng)民合作社打造成匯集生產(chǎn)要素、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民利益、帶動(dòng)農(nóng)民增收的重要平臺(tái)。要著力創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)機(jī)制，大力實(shí)施“農(nóng)民收入倍增計(jì)劃”，通過輸血造血結(jié)合、就業(yè)創(chuàng)業(yè)并舉、幫扶保障兼顧，建立健全農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。 在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中增進(jìn)農(nóng)民福祉。要逐年加大農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的投入資金。在教育方面，突出優(yōu)質(zhì)教育資源均衡化，引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)教育資源配置到郊縣區(qū)。在醫(yī)療方面，以完善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為重點(diǎn)，不斷加強(qiáng)農(nóng)村新型合作醫(yī)療建設(shè)。在社會(huì)保障方面，繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)就業(yè)、低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等保障制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌。 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中有效轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份。南京已初步提出，擬用6—8年時(shí)間，讓有意愿、有條件的100萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市居民。要加快促進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，使現(xiàn)有農(nóng)民有序分流，有效提高農(nóng)村資源的人均占有水平，逐步提高財(cái)政投入和支農(nóng)補(bǔ)貼使用的集中度。（作者：南京市人民政府市長(zhǎng)） 中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)南京12月16日電 |
