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隨著現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)管理的范圍越來越寬，分工越來越細(xì)，而在提高效率、精簡機(jī)構(gòu)的趨勢下，又要求合并某些方面的行政管理職權(quán)。因此，為了解決行政權(quán)擴(kuò)展和行政管理效率本身的要求和沖突，必須對(duì)一些領(lǐng)域(包括城市管理、市場管理、港口管理、運(yùn)輸管理等領(lǐng)域)實(shí)施綜合管理，實(shí)行行政權(quán)的相對(duì)集中。1996年《行政處罰法》第16條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的建立，為行政執(zhí)法體制改革提供了法律基礎(chǔ)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的核心就是將行政處罰權(quán)從行政管理機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力中剝離出來，單獨(dú)劃歸特定機(jī)關(guān)或?qū)ｉT機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，以求在行政權(quán)力內(nèi)部形成行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)的分離與制衡，促進(jìn)行政效率與公平。因此相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的一開展就被賦予了深化行政管理體制改革的重任。盡管需要進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域并不局限于城市管理領(lǐng)域，但是考慮到該領(lǐng)域行政事務(wù)之間互相交織的程度，因城市范圍局限、功能集中、活動(dòng)頻繁而在時(shí)間和空間上更經(jīng)常、更緊密，同時(shí)在行政權(quán)力內(nèi)在張力的作用下，權(quán)力與權(quán)力之間的激烈沖突及導(dǎo)致相對(duì)人合法權(quán)益受損的情形更易發(fā)生，因此在城市管理領(lǐng)域開展行政綜合執(zhí)法改革有利于取得經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)改革的深入發(fā)展。
城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法改革在實(shí)踐中雖已取得了不少成效，但這只是前進(jìn)了一步，改革仍在進(jìn)行中，它對(duì)公共行政和行政法提出了許多有價(jià)值的問題：相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)有了唯一可供運(yùn)用的執(zhí)法權(quán)力，而具有懲戒性質(zhì)的行政處罰權(quán)的行使是否能夠完美地解決城市管理領(lǐng)域的復(fù)雜的行政事務(wù)?單一的行政處罰權(quán)是否需要同其它行政權(quán)力配合運(yùn)用?單一行使行政處罰權(quán)的行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是否會(huì)在潛意識(shí)中形成處罰的優(yōu)越感，進(jìn)一步加重本已落后的管理本位意識(shí)?在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，建立起適應(yīng)社會(huì)變遷的政府職能轉(zhuǎn)變的改革趨勢為城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使提出了什么樣的要求?本文通過對(duì)長三角地區(qū)三大城市(上海市、杭州市、南京市)關(guān)丁城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律規(guī)范以及實(shí)踐的考察，試著分析這些問題要并作趨勢預(yù)測。
一、城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)配置的規(guī)范與實(shí)證分析
城市管理行政綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法改革運(yùn)動(dòng)中的一項(xiàng)新生事物，二人城市在法治理念的支撐卜紛紛制定了關(guān)于相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制等方面的規(guī)章制度建設(shè)，不僅明確了集中行使行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政主體的職責(zé)，還進(jìn)一步完善了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度和辦法。雖然三大城市同處于我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，行政執(zhí)法大環(huán)境較相似，但在具體的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的配置上仍存在較大的差別，而恰恰是這些差別折射出了實(shí)踐中城市管理行政綜合執(zhí)法改革節(jié)點(diǎn)之處以及對(duì)于重塑行政執(zhí)法體制可能產(chǎn)生的影響之處。
(一)關(guān)于城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政主體之間行使行政處罰權(quán)的關(guān)系《行政處罰法》第16條確立的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的本質(zhì)，就是按照法律規(guī)定的程序重新調(diào)整行政處罰權(quán)的配置，凡是由行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使的行政處罰權(quán)，原有關(guān)行政主體不得再行使；若仍然行使的，其作出的行政處罰一律無效。只有在與其他有關(guān)行政主體進(jìn)行權(quán)力調(diào)整配置的基礎(chǔ)上才能集中行政處罰權(quán)，這既是城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度建立的基礎(chǔ)，也是相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的合法前提。三大城市都以規(guī)章的形式明確規(guī)定了行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政主體之間行使行政處罰權(quán)的分工原則。但此項(xiàng)規(guī)定如此之模糊以至于在具體實(shí)踐中其可操作性非常不易，因?yàn)橐眄樞姓C合執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間關(guān)于行政處罰權(quán)的重新調(diào)整關(guān)系，尤其是涉及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使某一專業(yè)管理領(lǐng)域部分行政處罰權(quán)之時(shí)，如何明確行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他有關(guān)行政主體的職責(zé)權(quán)限將是一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的難題，此問題的解決與否將直接關(guān)系到相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使有否法律依據(jù)之問題。
從三大城市相繼制定頒布的有關(guān)規(guī)章條文之中，我們不難發(fā)現(xiàn)隨著改革的推移，三大城市在地方行政立法上呈現(xiàn)出了具有較強(qiáng)時(shí)代色彩的不同規(guī)定。
三大城市中杭州市由于相對(duì)較早地制定了《杭州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》(2001年9月9日實(shí)施)，因此此規(guī)章一開始就缺少相關(guān)的可供參考的法律規(guī)范范本。按照當(dāng)時(shí)2000年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中所規(guī)定的城市管理領(lǐng)域可以集中行使的行政處罰權(quán)范圍，杭州市政府只單列了一條(第七條)分兩款規(guī)定了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使哪些方面的行政處罰權(quán)以及在城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使其他有關(guān)行政主體行政處罰權(quán)時(shí)的過渡內(nèi)容。杭州市的此條規(guī)定，深刻地折射出了城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)時(shí)期的特點(diǎn)：一是城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間行使行政處罰權(quán)的權(quán)力配置仍然非常籠統(tǒng)，缺乏具體明確的權(quán)限列舉；二是城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為擁有法定職權(quán)的行政土體，在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施的實(shí)踐過程中，其所擁有的行政處罰權(quán)行使范圍是逐步隨各個(gè)相關(guān)制度的完善而逐漸擴(kuò)人的，彰顯了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度作為一項(xiàng)行政管理體制改革的新生事物，有其探索性和漸行性的改革屬性。
《南京市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》是在“全國推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的時(shí)機(jī)已基本成熟”的前提下制定并實(shí)施的，在涵蓋國務(wù)院批復(fù)給各試點(diǎn)城市的七大方面前提下此規(guī)章共分四章明確列舉了城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的權(quán)限范圍。采用列舉式規(guī)定與肯定式概括規(guī)定的立法方式無疑很好地解決了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間行使行政處罰權(quán)的權(quán)限配置問題，成為城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使集中行政處罰權(quán)的直接法律依據(jù)。
而剛于今年年初制定實(shí)施的《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》雖然沒有像南京市那樣進(jìn)行了明確詳細(xì)的疏理工程，但同樣用簡略精煉的規(guī)范條文明確了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間行使行政處罰權(quán)的權(quán)限配置關(guān)系。例如，在市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面，城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的范圍是：“對(duì)陸域和非市管河道范圍內(nèi)的違法行為行使行政處罰權(quán)。”而市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的剩余領(lǐng)域則由原有行政主體即市、區(qū)市容環(huán)衛(wèi)局繼續(xù)行使。上海市在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政處罰權(quán)的改革一直走在全國之前，由于改革基礎(chǔ)較好，相對(duì)來說獲得的經(jīng)驗(yàn)較多，因此，城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍也不僅僅限于按照國務(wù)院批復(fù)的七大方面，已經(jīng)延伸至城市管理中諸如水務(wù)管理、建設(shè)管理和房地產(chǎn)管理等方面。
(二)關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的配置是否涉及行政檢查權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)等問題
相對(duì)集中行政處罰權(quán)一旦從原來的行政主體分離出來，就由城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，但城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能行使根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，不能染指其它行政職權(quán)諸如許可權(quán)、征收權(quán)等等。于是在執(zhí)法實(shí)踐中就出現(xiàn)了“單純集中行政處罰權(quán)是否符合行政權(quán)運(yùn)用規(guī)律”的爭論。筆者以為，對(duì)此問題的分析可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行論證：一是對(duì)一項(xiàng)違反城市管理秩序行為的管理而言，根據(jù)行政處罰行為的特性以及《行政處罰法》的規(guī)定，分析相對(duì)集中行政處罰權(quán)的配置應(yīng)包含行政檢查權(quán)與行政強(qiáng)制權(quán)。二是對(duì)一個(gè)具體的城市管理活動(dòng)而言，由于其它行政職權(quán)與行政處罰權(quán)之間存在相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的特性，客觀上必須解決相對(duì)集中后的行政處罰權(quán)與其它行政職權(quán)的協(xié)調(diào)。從城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的權(quán)限范圍而言，理論上似乎非常明確，即集中行使由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府規(guī)定的涉及城市管理領(lǐng)域其他有關(guān)行政主體的原有行政處罰權(quán)，不能突破或自行創(chuàng)制其它行政職權(quán)。國務(wù)院關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)復(fù)函的批復(fù)中均未規(guī)定是否涉及行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，于是在執(zhí)法實(shí)踐中，有些同志就認(rèn)為，被集中行政處罰權(quán)的有關(guān)行政主體還可以保留或者繼續(xù)行使有關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)，還有同志進(jìn)而提出，集中行使行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能按照簡易程序行使行政處罰權(quán)。筆者以為，這其實(shí)是對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使權(quán)限范圍的誤解。這是因?yàn)椋姓幜P權(quán)是最具有強(qiáng)制性和代表性的最重要的行政權(quán)力，其最大特點(diǎn)在于，它以公共權(quán)力為后盾，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，以限制或剝奪人民的自由和權(quán)利來貫徹行政目的，因此對(duì)相對(duì)人而言，這是一種最嚴(yán)厲的懲戒工具，非常容易侵犯相對(duì)人合法權(quán)益，故行政處罰行為必須依法嚴(yán)格實(shí)施。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，開展行政檢查(包括必要時(shí)依法采取行政強(qiáng)制措施)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的前提；若當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定，行政處罰機(jī)關(guān)可依法采取行政強(qiáng)制執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)行政處罰行為。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)也必須依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定。若實(shí)踐中行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在沒有依法行使行政檢查權(quán)(必要時(shí)依法采取行政強(qiáng)制措施)的情形下直接對(duì)相對(duì)人應(yīng)予行政處罰的違反城市管理秩序的行為作出行政處罰，行政處罰決定將因不遵守法定程序而無效。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的根本宗旨在于提高行政效率，若實(shí)踐中行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)只有行政處罰權(quán)而不能行使督促相對(duì)人履行行政處罰決定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)制度無異于一套擺設(shè)。因此行政檢查權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的。相對(duì)集中行政處罰權(quán)之后，行政檢查權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，不可分離。
從三大城市規(guī)章中關(guān)于城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的權(quán)限范圍而言，只有上海市專門規(guī)定了一條相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的權(quán)限范圍：“本市行政區(qū)域內(nèi)城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)(以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán))的行使，適用本法。”明確了相對(duì)集中行政處罰權(quán)是一個(gè)復(fù)合概念。
杭州市在相應(yīng)規(guī)章中并未對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的權(quán)限范圍作出明確闡釋。但這并不意味著城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能行使單純的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，因?yàn)樵谙鄳?yīng)規(guī)章中專門規(guī)定了賦予城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)的行政調(diào)查、檢查權(quán)以及查封、扣押的行政強(qiáng)制措施權(quán)(第八條)和行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)(第19條)。
南京市在相應(yīng)規(guī)章中對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使的權(quán)限范圍規(guī)定了“依法實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施”(第三條)兩個(gè)方面。從立法用語的規(guī)范角度來分析，“采取行政強(qiáng)制措施”與“依法實(shí)施行政處罰”相并列是不妥的。因?yàn)榻o人感覺行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法擁有相對(duì)集中行政處罰權(quán)之外還可擁有一項(xiàng)獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施權(quán)。
從對(duì)南京市城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)治理城市“牛皮癬”頑癥的實(shí)踐來看，為了使查證屬實(shí)的制造城市“牛皮癬”的違法相對(duì)人不再繼續(xù)從事危害社會(huì)公共秩序和公共利益的違法行為，在電信經(jīng)營企業(yè)協(xié)助下，可以采取中止對(duì)違法行為人的電話、尋呼服務(wù)業(yè)務(wù)的行政強(qiáng)制措施，若相對(duì)人接受城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定，此行政強(qiáng)制措施將不再被采取并同時(shí)恢復(fù)相對(duì)人的電話、尋呼服務(wù)業(yè)務(wù)。因此，行政強(qiáng)制措施權(quán)應(yīng)是附屬于行政處罰權(quán)而存在的。
(三)關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)與其它行政職權(quán)相協(xié)調(diào)的問題
就權(quán)力性質(zhì)而言，行政權(quán)包括了規(guī)范制定權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)等等。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，從權(quán)力分離的角度，把行政處罰權(quán)與行政主體擁有的其他諸如規(guī)范制定權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)等多項(xiàng)權(quán)力分離開來，采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，以解決權(quán)錢交易腐敗之可能，并使相關(guān)行政職權(quán)之間保持一定的制衡關(guān)系顯然很有必要。由于現(xiàn)代城市管理是一個(gè)多層次、多變量元素耦合，具有非線性和復(fù)雜回路特性的社會(huì)系統(tǒng)工程。對(duì)于一個(gè)具體的城市管理活動(dòng)而言，行政處罰權(quán)與其它行政職權(quán)又多是相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的。例如，行政管理部門從各自的利益出發(fā)，頒發(fā)大量的經(jīng)營許可證明，使社區(qū)為民服務(wù)攤、書報(bào)亭、彩票亭等充斥街頭。而綜合執(zhí)法主要是對(duì)違反市容市貌方面的法規(guī)、規(guī)章行為依法進(jìn)行處罰，以確保市容市貌整潔、衛(wèi)生，給市民一個(gè)舒適安逸的環(huán)境。由此，在行政處罰權(quán)與行政許可權(quán)相適應(yīng)方面，執(zhí)法實(shí)踐已提出了更多的權(quán)力協(xié)調(diào)要求。處理得好，可以提高宏觀管理效能；處理不好，將會(huì)產(chǎn)生極高的協(xié)調(diào)成本。
杭州市在相關(guān)規(guī)范性文件和實(shí)踐中較早注意到了此問題，并規(guī)定了一些措施，例如《杭州市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》第九條明確規(guī)定：“市區(qū)相關(guān)行政管理部門負(fù)有積極協(xié)助、配合城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法集中行使行政處罰權(quán)的義務(wù)。”在涉及行政處罰權(quán)與行政許可權(quán)行使的統(tǒng)一管理對(duì)象時(shí)，審批部門負(fù)有向城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)抄告批準(zhǔn)結(jié)果的法律義務(wù)，否則將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)建立完善了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間的“雙向告知”、“意見反饋”以及責(zé)任追究制度。
上海市在相應(yīng)規(guī)章中單列一條“執(zhí)法信息共享”的規(guī)定：“區(qū)縣城管大隊(duì)與建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)保、公安、工商、房地資源和規(guī)劃等區(qū)縣有關(guān)行政管理部門共享與城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)有關(guān)的行政處罰和行政許可的信息。”如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息共享?實(shí)踐中已有區(qū)城管大隊(duì)與其他有關(guān)行政主體密切配合，建立了更快捷的信息平臺(tái)和更有效的合作機(jī)制。此項(xiàng)合作機(jī)制包含了四個(gè)方面的內(nèi)容：1、建立聯(lián)席會(huì)議制度。由各部門領(lǐng)導(dǎo)定期對(duì)執(zhí)法和管理方面的重大問題進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)和決策；2、建立工作互訪制度。由各部門有關(guān)人員每月對(duì)具體問題進(jìn)行磋商，及時(shí)制定有效的工作方案和組織執(zhí)法活動(dòng)；3、建立信息共享的傳送平臺(tái)。由各部門將行政許可和處罰情況通過適當(dāng)方式及時(shí)告知和反饋相關(guān)對(duì)方，形成工作的連貫與合力；4、建立現(xiàn)場處理合作機(jī)制。執(zhí)法或管理部門在現(xiàn)場處理問題時(shí)應(yīng)迅速告知相關(guān)的執(zhí)法或管理部門到場，以利于雙方銜接具體問題，最大化地提高執(zhí)法和管理實(shí)效。
南京市在這方面的探索甚至已走在全國之前。根據(jù)《南京市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》第四條的規(guī)定，南京市公安局于2002年10月11日成立了全國第一支城市管理警察支隊(duì)，其職責(zé)是配合執(zhí)法機(jī)關(guān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，享有刑事偵查權(quán)和治安處罰權(quán)。上海市在實(shí)踐中則建立了公安派出警察入駐城管分隊(duì)的警察網(wǎng)格化聯(lián)聯(lián)體系以及公安城管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。
筆者以為，城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純的集中行政處罰權(quán)的行使只是整個(gè)城市管理行政綜合執(zhí)法中的一個(gè)環(huán)節(jié)，需要其它行政職權(quán)的銜接與支撐。目前行政綜合執(zhí)法改革只集中行政處罰權(quán)，仍有突出“管理”之嫌，雖然從整體上觀察，其他有關(guān)行政主體保留了除行政處罰權(quán)外的其它行政職權(quán)，但從實(shí)踐來看單純的集中行政處罰權(quán)的行使在應(yīng)對(duì)稍顯復(fù)雜的行政事務(wù)時(shí)仍感無能為力，城市管理與公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的產(chǎn)生甚至第一支城市管理警察支隊(duì)的成立無不凸現(xiàn)了目前的行政執(zhí)法活動(dòng)需要以象征國家暴力的公安作為后盾才能繼續(xù)下去的痕跡。
二、城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)配置的趨勢分析
在我國，行政機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次改革后仍然存在機(jī)構(gòu)數(shù)量過多、職權(quán)分散的不爭的事實(shí)，確立并推進(jìn)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度建設(shè)只是在行政執(zhí)法改革道路上前進(jìn)了一步而已，因?yàn)檫@只是行政處罰權(quán)的統(tǒng)一，還不是綜合執(zhí)法改革的最終目標(biāo)，世界上沒有哪個(gè)國家設(shè)置了只行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。尤其是在我國傳統(tǒng)的行政運(yùn)作的遺產(chǎn)中，注重建立權(quán)威性的統(tǒng)治秩序，因此擁有單一的懲戒管制工具性質(zhì)的行政處罰權(quán)的行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)無疑會(huì)在潛意識(shí)中形成處罰的優(yōu)越感，造成實(shí)踐中行政綜合執(zhí)法活動(dòng)的被動(dòng)以及政府親民形象的遲遲不能建立。
市場經(jīng)濟(jì)改革20多年來，面對(duì)信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)和全球化的挑戰(zhàn)，面對(duì)日益復(fù)雜和變化的環(huán)境，在這個(gè)社會(huì)中唯一能夠合法使用暴力的政府也開始調(diào)整傳統(tǒng)的管制職能，重新塑造自身角色，管理行政與服務(wù)行政并重已成為主流。因此，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，適應(yīng)社會(huì)變遷的政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，如何配置城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)將面臨更多的挑戰(zhàn)和更大的發(fā)展空間：
(一)首先要正視城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的懲戒與管制性質(zhì)。管制性工具的最大特點(diǎn)在于它以限制或者剝奪人民的自由和權(quán)利來貫徹行政目的。因此合理化的內(nèi)部改造是要減少對(duì)抗性的管理權(quán)力，轉(zhuǎn)化為并加強(qiáng)合作性的服務(wù)職能，以適應(yīng)社會(huì)多樣化的發(fā)展。城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的配置應(yīng)以公共利益的維護(hù)為基本出發(fā)點(diǎn)，充分考慮多元利害關(guān)系人的利益，公平地認(rèn)定與考慮所有利害關(guān)系人的立場和態(tài)度。同時(shí)，在改革中探索防止、制裁違法行為的新方法、新手段，比如采用損害、影響違法者聲譽(yù)的手段等，特別是要注意運(yùn)用非權(quán)力方式(如行政指導(dǎo))來加強(qiáng)管理，最大限度地保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利和自由。
(二)目前城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)配置的法律依據(jù)散見于相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章中，一旦相關(guān)法規(guī)、規(guī)章發(fā)生變化，綜合執(zhí)法依據(jù)也將隨之變化，執(zhí)法體系始終處于不確定的動(dòng)態(tài)之中。因此在通過地方行政立法已理順城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他各有關(guān)行政主體之間的職權(quán)范圍基礎(chǔ)上，要以確立城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位為核心，以清理修訂相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章為配套，建立一套較為科學(xué)可行的城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的法律體系。
(三)面對(duì)單純的集中行政處罰權(quán)的行使在應(yīng)對(duì)稍顯復(fù)雜的行政事務(wù)時(shí)仍感無能為力的執(zhí)法實(shí)踐，完善集中行政處罰權(quán)與其它行政職權(quán)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制乃是現(xiàn)實(shí)之需又是發(fā)展之勢。隨著電子政務(wù)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)集中行使行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他有關(guān)各行政主體之間行政管理信息的互通與共享已成為可能，相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使方式的現(xiàn)代化基礎(chǔ)已經(jīng)具備。在此基礎(chǔ)上，加快城市管理信息化進(jìn)程，提高城市管理的透明度、有效性和快速反應(yīng)的能力，提升城市管理綜合執(zhí)法水平。隨著《行政許可法》的實(shí)施而確立的相對(duì)集中行政許可權(quán)制度的建設(shè)與實(shí)施也將為相對(duì)集中行政處罰權(quán)與其它行政職權(quán)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制起極大的促進(jìn)作用。
(四)在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法改革，應(yīng)推廣到其他執(zhí)法領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、自然資源、文教科技體育、公共福利、勞工等，以此相互借鑒行政綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)，從而使之與政府職能轉(zhuǎn)變改革融為一體，完成行政管理體制改革的艱難使命。
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