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隨著現代社會行政權的不斷擴張，行政機關管理的范圍越來越寬，分工越來越細，而在提高效率、精簡機構的趨勢下，又要求合并某些方面的行政管理職權。因此，為了解決行政權擴展和行政管理效率本身的要求和沖突，必須對一些領域(包括城市管理、市場管理、港口管理、運輸管理等領域)實施綜合管理，實行行政權的相對集中。1996年《行政處罰法》第16條關于相對集中行政處罰權制度的建立，為行政執法體制改革提供了法律基礎。相對集中行政處罰權制度的核心就是將行政處罰權從行政管理機關所擁有的行政權力中剝離出來，單獨劃歸特定機關或專門機關統一行使，以求在行政權力內部形成行政管理權與行政處罰權的分離與制衡，促進行政效率與公平。因此相對集中行政處罰權制度的一開展就被賦予了深化行政管理體制改革的重任。盡管需要進行相對集中行政處罰權的領域并不局限于城市管理領域，但是考慮到該領域行政事務之間互相交織的程度，因城市范圍局限、功能集中、活動頻繁而在時間和空間上更經常、更緊密，同時在行政權力內在張力的作用下，權力與權力之間的激烈沖突及導致相對人合法權益受損的情形更易發生，因此在城市管理領域開展行政綜合執法改革有利于取得經驗，推進改革的深入發展。
城市管理領域的相對集中行政處罰權的綜合執法改革在實踐中雖已取得了不少成效，但這只是前進了一步，改革仍在進行中，它對公共行政和行政法提出了許多有價值的問題：相對集中行政處罰權后，行政綜合執法機關有了唯一可供運用的執法權力，而具有懲戒性質的行政處罰權的行使是否能夠完美地解決城市管理領域的復雜的行政事務?單一的行政處罰權是否需要同其它行政權力配合運用?單一行使行政處罰權的行政綜合執法機關是否會在潛意識中形成處罰的優越感，進一步加重本已落后的管理本位意識?在社會轉型時期，建立起適應社會變遷的政府職能轉變的改革趨勢為城市管理相對集中行政處罰權的行使提出了什么樣的要求?本文通過對長三角地區三大城市(上海市、杭州市、南京市)關丁城市管理相對集中行政處罰權的法律規范以及實踐的考察，試著分析這些問題要并作趨勢預測。
一、城市管理相對集中行政處罰權配置的規范與實證分析
城市管理行政綜合執法作為行政執法改革運動中的一項新生事物，二人城市在法治理念的支撐卜紛紛制定了關于相對集中行使行政處罰權的職責權限、執法程序、執法責任制和評議考核制等方面的規章制度建設，不僅明確了集中行使行政處罰權的行政執法機關與其他有關行政主體的職責，還進一步完善了相對集中行政處罰權的制度和辦法。雖然三大城市同處于我國東部沿海發達地區，行政執法大環境較相似，但在具體的相對集中行政處罰權的配置上仍存在較大的差別，而恰恰是這些差別折射出了實踐中城市管理行政綜合執法改革節點之處以及對于重塑行政執法體制可能產生的影響之處。
(一)關于城市管理行政執法機關與其他有關行政主體之間行使行政處罰權的關系《行政處罰法》第16條確立的相對集中行政處罰權制度的本質，就是按照法律規定的程序重新調整行政處罰權的配置，凡是由行政綜合執法機關集中行使的行政處罰權，原有關行政主體不得再行使；若仍然行使的，其作出的行政處罰一律無效。只有在與其他有關行政主體進行權力調整配置的基礎上才能集中行政處罰權，這既是城市管理相對集中行政處罰權制度建立的基礎，也是相對集中行政處罰權行使的合法前提。三大城市都以規章的形式明確規定了行政綜合執法機關與其他有關行政主體之間行使行政處罰權的分工原則。但此項規定如此之模糊以至于在具體實踐中其可操作性非常不易，因為要理順行政綜合執法機關與其他各有關行政主體之間關于行政處罰權的重新調整關系，尤其是涉及行政執法機關行使某一專業管理領域部分行政處罰權之時，如何明確行政綜合執法機關與其他有關行政主體的職責權限將是一項復雜且艱巨的難題，此問題的解決與否將直接關系到相對集中行政處罰權行使有否法律依據之問題。
從三大城市相繼制定頒布的有關規章條文之中，我們不難發現隨著改革的推移，三大城市在地方行政立法上呈現出了具有較強時代色彩的不同規定。
三大城市中杭州市由于相對較早地制定了《杭州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》(2001年9月9日實施)，因此此規章一開始就缺少相關的可供參考的法律規范范本。按照當時2000年國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》中所規定的城市管理領域可以集中行使的行政處罰權范圍，杭州市政府只單列了一條(第七條)分兩款規定了城市管理行政執法機關行使哪些方面的行政處罰權以及在城市管理行政執法機關行使其他有關行政主體行政處罰權時的過渡內容。杭州市的此條規定，深刻地折射出了城市管理相對集中行政處罰權制度試點時期的特點：一是城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間行使行政處罰權的權力配置仍然非常籠統，缺乏具體明確的權限列舉；二是城市管理行政執法機關作為擁有法定職權的行政土體，在城市管理相對集中行政處罰權實施的實踐過程中，其所擁有的行政處罰權行使范圍是逐步隨各個相關制度的完善而逐漸擴人的，彰顯了相對集中行政處罰權制度作為一項行政管理體制改革的新生事物，有其探索性和漸行性的改革屬性。
《南京市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》是在“全國推進相對集中行政處罰權工作的時機已基本成熟”的前提下制定并實施的，在涵蓋國務院批復給各試點城市的七大方面前提下此規章共分四章明確列舉了城市管理相對集中行政處罰權的權限范圍。采用列舉式規定與肯定式概括規定的立法方式無疑很好地解決了城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間行使行政處罰權的權限配置問題，成為城市管理行政執法機關行使集中行政處罰權的直接法律依據。
而剛于今年年初制定實施的《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》雖然沒有像南京市那樣進行了明確詳細的疏理工程，但同樣用簡略精煉的規范條文明確了城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間行使行政處罰權的權限配置關系。例如，在市容環境衛生管理方面，城市管理行政執法機關行使行政處罰權的范圍是：“對陸域和非市管河道范圍內的違法行為行使行政處罰權。”而市容環境衛生管理方面的剩余領域則由原有行政主體即市、區市容環衛局繼續行使。上海市在城市管理領域實施相對集中行政處罰權的改革一直走在全國之前，由于改革基礎較好，相對來說獲得的經驗較多，因此，城市管理行政執法機關的相對集中行政處罰權范圍也不僅僅限于按照國務院批復的七大方面，已經延伸至城市管理中諸如水務管理、建設管理和房地產管理等方面。
(二)關于相對集中行政處罰權的配置是否涉及行政檢查權與行政強制權等問題
相對集中行政處罰權一旦從原來的行政主體分離出來，就由城市管理行政執法機關統一行使，但城市管理行政執法機關只能行使根據法律、法規、規章規定的行政處罰權，不能染指其它行政職權諸如許可權、征收權等等。于是在執法實踐中就出現了“單純集中行政處罰權是否符合行政權運用規律”的爭論。筆者以為，對此問題的分析可以從以下兩個方面進行論證：一是對一項違反城市管理秩序行為的管理而言，根據行政處罰行為的特性以及《行政處罰法》的規定，分析相對集中行政處罰權的配置應包含行政檢查權與行政強制權。二是對一個具體的城市管理活動而言，由于其它行政職權與行政處罰權之間存在相互依存、相互促進、相互制約的特性，客觀上必須解決相對集中后的行政處罰權與其它行政職權的協調。從城市管理相對集中行政處罰權行使的權限范圍而言，理論上似乎非常明確，即集中行使由國務院或國務院授權的省級政府規定的涉及城市管理領域其他有關行政主體的原有行政處罰權，不能突破或自行創制其它行政職權。國務院關于相對集中行政處罰權試點復函的批復中均未規定是否涉及行政檢查權和行政強制權的轉移問題，于是在執法實踐中，有些同志就認為，被集中行政處罰權的有關行政主體還可以保留或者繼續行使有關的行政檢查權和行政強制措施權，還有同志進而提出，集中行使行政處罰權的行政執法機關只能按照簡易程序行使行政處罰權。筆者以為，這其實是對相對集中行政處罰權行使權限范圍的誤解。這是因為，行政處罰權是最具有強制性和代表性的最重要的行政權力，其最大特點在于，它以公共權力為后盾，以法律、法規、規章為依據，以限制或剝奪人民的自由和權利來貫徹行政目的，因此對相對人而言，這是一種最嚴厲的懲戒工具，非常容易侵犯相對人合法權益，故行政處罰行為必須依法嚴格實施。根據《行政處罰法》的規定，開展行政檢查(包括必要時依法采取行政強制措施)，是行政機關實施行政處罰的前提；若當事人逾期不履行行政處罰決定，行政處罰機關可依法采取行政強制執行以實現行政處罰行為。實施相對集中行政處罰權也必須依據《行政處罰法》的規定。若實踐中行政綜合執法機關在沒有依法行使行政檢查權(必要時依法采取行政強制措施)的情形下直接對相對人應予行政處罰的違反城市管理秩序的行為作出行政處罰，行政處罰決定將因不遵守法定程序而無效。實施相對集中行政處罰權的根本宗旨在于提高行政效率，若實踐中行政綜合執法機關只有行政處罰權而不能行使督促相對人履行行政處罰決定的行政強制執行權的，實施相對集中處罰權制度無異于一套擺設。因此行政檢查權和相應的行政強制權是附屬于行政處罰權的。相對集中行政處罰權之后，行政檢查權和相應的行政強制權也隨之轉移，不可分離。
從三大城市規章中關于城市管理相對集中行政處罰權行使的權限范圍而言，只有上海市專門規定了一條相對集中行政處罰權行使的權限范圍：“本市行政區域內城市管理相對集中行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權(以下統稱行政處罰權)的行使，適用本法。”明確了相對集中行政處罰權是一個復合概念。
杭州市在相應規章中并未對相對集中行政處罰權行使的權限范圍作出明確闡釋。但這并不意味著城市管理行政執法機關只能行使單純的相對集中行政處罰權，因為在相應規章中專門規定了賦予城市管理行政執法機關及其工作人員執行公務時的行政調查、檢查權以及查封、扣押的行政強制措施權(第八條)和行政強制執行權(第19條)。
南京市在相應規章中對相對集中行政處罰權行使的權限范圍規定了“依法實施行政處罰和采取行政強制措施”(第三條)兩個方面。從立法用語的規范角度來分析，“采取行政強制措施”與“依法實施行政處罰”相并列是不妥的。因為給人感覺行政綜合執法機關在依法擁有相對集中行政處罰權之外還可擁有一項獨立的行政強制措施權。
從對南京市城市管理行政執法機關治理城市“牛皮癬”頑癥的實踐來看，為了使查證屬實的制造城市“牛皮癬”的違法相對人不再繼續從事危害社會公共秩序和公共利益的違法行為，在電信經營企業協助下，可以采取中止對違法行為人的電話、尋呼服務業務的行政強制措施，若相對人接受城市管理行政執法機關作出的行政處罰決定，此行政強制措施將不再被采取并同時恢復相對人的電話、尋呼服務業務。因此，行政強制措施權應是附屬于行政處罰權而存在的。
(三)關于相對集中行政處罰權與其它行政職權相協調的問題
就權力性質而言，行政權包括了規范制定權、處罰權、強制權、許可權、征收權等等。在我國現行的行政管理體制下，從權力分離的角度，把行政處罰權與行政主體擁有的其他諸如規范制定權、強制權、許可權、征收權等多項權力分離開來，采取相對集中行政處罰權制度，以解決權錢交易腐敗之可能，并使相關行政職權之間保持一定的制衡關系顯然很有必要。由于現代城市管理是一個多層次、多變量元素耦合，具有非線性和復雜回路特性的社會系統工程。對于一個具體的城市管理活動而言，行政處罰權與其它行政職權又多是相互依存、相互促進、相互制約的。例如，行政管理部門從各自的利益出發，頒發大量的經營許可證明，使社區為民服務攤、書報亭、彩票亭等充斥街頭。而綜合執法主要是對違反市容市貌方面的法規、規章行為依法進行處罰，以確保市容市貌整潔、衛生，給市民一個舒適安逸的環境。由此，在行政處罰權與行政許可權相適應方面，執法實踐已提出了更多的權力協調要求。處理得好，可以提高宏觀管理效能；處理不好，將會產生極高的協調成本。
杭州市在相關規范性文件和實踐中較早注意到了此問題，并規定了一些措施，例如《杭州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》第九條明確規定：“市區相關行政管理部門負有積極協助、配合城市管理行政執法機關依法集中行使行政處罰權的義務。”在涉及行政處罰權與行政許可權行使的統一管理對象時，審批部門負有向城市管理行政執法機關抄告批準結果的法律義務，否則將承擔相應責任。同時建立完善了城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間的“雙向告知”、“意見反饋”以及責任追究制度。
上海市在相應規章中單列一條“執法信息共享”的規定：“區縣城管大隊與建設、市容環衛、市政工程、綠化、水務、環保、公安、工商、房地資源和規劃等區縣有關行政管理部門共享與城市管理相對集中行政處罰權有關的行政處罰和行政許可的信息。”如何實現執法信息共享?實踐中已有區城管大隊與其他有關行政主體密切配合，建立了更快捷的信息平臺和更有效的合作機制。此項合作機制包含了四個方面的內容：1、建立聯席會議制度。由各部門領導定期對執法和管理方面的重大問題進行研究、協調和決策；2、建立工作互訪制度。由各部門有關人員每月對具體問題進行磋商，及時制定有效的工作方案和組織執法活動；3、建立信息共享的傳送平臺。由各部門將行政許可和處罰情況通過適當方式及時告知和反饋相關對方，形成工作的連貫與合力；4、建立現場處理合作機制。執法或管理部門在現場處理問題時應迅速告知相關的執法或管理部門到場，以利于雙方銜接具體問題，最大化地提高執法和管理實效。
南京市在這方面的探索甚至已走在全國之前。根據《南京市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第四條的規定，南京市公安局于2002年10月11日成立了全國第一支城市管理警察支隊，其職責是配合執法機關相對集中行政處罰權工作，享有刑事偵查權和治安處罰權。上海市在實踐中則建立了公安派出警察入駐城管分隊的警察網格化聯聯體系以及公安城管執法聯動機制等。
筆者以為，城市管理相對集中行政處罰權的行使是一項復雜的系統工程，單純的集中行政處罰權的行使只是整個城市管理行政綜合執法中的一個環節，需要其它行政職權的銜接與支撐。目前行政綜合執法改革只集中行政處罰權，仍有突出“管理”之嫌，雖然從整體上觀察，其他有關行政主體保留了除行政處罰權外的其它行政職權，但從實踐來看單純的集中行政處罰權的行使在應對稍顯復雜的行政事務時仍感無能為力，城市管理與公安執法聯動機制的產生甚至第一支城市管理警察支隊的成立無不凸現了目前的行政執法活動需要以象征國家暴力的公安作為后盾才能繼續下去的痕跡。
二、城市管理相對集中行政處罰權配置的趨勢分析
在我國，行政機構歷經多次改革后仍然存在機構數量過多、職權分散的不爭的事實，確立并推進城市管理領域相對集中行政處罰權制度建設只是在行政執法改革道路上前進了一步而已，因為這只是行政處罰權的統一，還不是綜合執法改革的最終目標，世界上沒有哪個國家設置了只行使行政處罰權的行政機關。尤其是在我國傳統的行政運作的遺產中，注重建立權威性的統治秩序，因此擁有單一的懲戒管制工具性質的行政處罰權的行政綜合執法機關無疑會在潛意識中形成處罰的優越感，造成實踐中行政綜合執法活動的被動以及政府親民形象的遲遲不能建立。
市場經濟改革20多年來，面對信息社會、知識經濟和全球化的挑戰，面對日益復雜和變化的環境，在這個社會中唯一能夠合法使用暴力的政府也開始調整傳統的管制職能，重新塑造自身角色，管理行政與服務行政并重已成為主流。因此，面對社會轉型時期，適應社會變遷的政府職能轉變的發展趨勢，如何配置城市管理相對集中行政處罰權將面臨更多的挑戰和更大的發展空間：
(一)首先要正視城市管理相對集中行政處罰權的懲戒與管制性質。管制性工具的最大特點在于它以限制或者剝奪人民的自由和權利來貫徹行政目的。因此合理化的內部改造是要減少對抗性的管理權力，轉化為并加強合作性的服務職能，以適應社會多樣化的發展。城市管理相對集中行政處罰權的配置應以公共利益的維護為基本出發點，充分考慮多元利害關系人的利益，公平地認定與考慮所有利害關系人的立場和態度。同時，在改革中探索防止、制裁違法行為的新方法、新手段，比如采用損害、影響違法者聲譽的手段等，特別是要注意運用非權力方式(如行政指導)來加強管理，最大限度地保護相對人的權利和自由。
(二)目前城市管理相對集中行政處罰權配置的法律依據散見于相關地方性法規、規章中，一旦相關法規、規章發生變化，綜合執法依據也將隨之變化，執法體系始終處于不確定的動態之中。因此在通過地方行政立法已理順城市管理行政執法機關與其他各有關行政主體之間的職權范圍基礎上，要以確立城市管理行政執法機關的法律地位為核心，以清理修訂相關地方性法規、規章為配套，建立一套較為科學可行的城市管理相對集中行政處罰權制度的法律體系。
(三)面對單純的集中行政處罰權的行使在應對稍顯復雜的行政事務時仍感無能為力的執法實踐，完善集中行政處罰權與其它行政職權的協調配合機制乃是現實之需又是發展之勢。隨著電子政務的制度建設，實現集中行使行政處罰權的行政執法機關與其他有關各行政主體之間行政管理信息的互通與共享已成為可能，相對集中行政處罰權行使方式的現代化基礎已經具備。在此基礎上，加快城市管理信息化進程，提高城市管理的透明度、有效性和快速反應的能力，提升城市管理綜合執法水平。隨著《行政許可法》的實施而確立的相對集中行政許可權制度的建設與實施也將為相對集中行政處罰權與其它行政職權的協調配合機制起極大的促進作用。
(四)在城市管理領域進行的相對集中行政處罰權的綜合執法改革，應推廣到其他執法領域，如經濟、自然資源、文教科技體育、公共福利、勞工等，以此相互借鑒行政綜合執法改革經驗，從而使之與政府職能轉變改革融為一體，完成行政管理體制改革的艱難使命。
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