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沖出明城墻建新城，是南京幾代人的夢想。如今，夢想正在一步步照進(jìn)現(xiàn)實。 一個宏大的造城計劃業(yè)已面世。今年7月，《關(guān)于加快推進(jìn)全域統(tǒng)籌 建設(shè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新南京行動綱要》出臺，綱要提出：到2015年，南京將形成“1個主城―3個副城―8個新城―60個新市鎮(zhèn)―1300個新社區(qū)”的新型城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)形態(tài)。2014年南京青奧會，無疑是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要推進(jìn)劑。 這是一個“五年計劃”的時間表，時間之緊迫與任務(wù)之繁重可想而知，一場風(fēng)風(fēng)火火的“新造城運(yùn)動”已箭在弦上。熱衷于造城的背后，是城市化進(jìn)程加速的大勢，但此中衍生出來的種種問題值得警惕。 相關(guān)新聞：
今天起，本報刊發(fā)這組系列報道，和您一道來探討其中的利弊得失，以望有鑒于為政者。 A 舊格局遭遇瓶頸 “很多新城只是城市規(guī)劃實施過程中一個空間組織的叫法。”南京市規(guī)劃局副局長葉斌表示，南京城鎮(zhèn)體系中目前能稱得上新城的只有8個，“主城是繞城公路―秦淮新河―長江一帶，南部新區(qū)將與新街口、河西形成主城的3個城市主中心。外圍3個副城分別是仙林、江寧東山以及整個大江北地區(qū)，8個新城是指雄州、龍?zhí)丁蛄帧鍢颉I江、湯山、祿口和淳溪。不過這些最終都得由國務(wù)院審批。” 在“主城-副城-新城-新市鎮(zhèn)-新社區(qū)”五級城鎮(zhèn)體系的提法之前，南京一直是嚴(yán)格遵循2002年制定的“一城三區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略。彼時的南京，交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化，“城市病”日益嚴(yán)重……城墻內(nèi)50多平方公里的狹小區(qū)域里擁擠著150萬居民，人口密度每平方公里超過3萬人，成為中國人口最密集的城區(qū)之一。在此情況下，一個越過城墻、打破空間所限、以“一城三區(qū)”為重點(diǎn)的嶄新城市發(fā)展藍(lán)圖繪就：一城――56平方公里的河西新城區(qū)，以商務(wù)商貿(mào)、旅游居住等功能為主；三區(qū)――110平方公里的東山新市區(qū)，承擔(dān)主城綜合功能的擴(kuò)散；80平方公里的仙林新市區(qū)，以發(fā)展教育和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主；190平方公里的江北新市區(qū)，具有相對獨(dú)立的區(qū)域綜合服務(wù)功能。 “在1978年，南京城市只擴(kuò)張了1.8平方公里，但是從2002年到2006年底，南京城市擴(kuò)張的速度達(dá)到了每年40平方公里。”南京市規(guī)劃局一位負(fù)責(zé)人說，“即便是這樣，南京城市布局也沒有亂過，‘一城三區(qū)’的戰(zhàn)略規(guī)劃得到嚴(yán)格遵循，這是適度超前規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)的成功實踐。” 但不可否認(rèn)，“一城三區(qū)”如今到了一個瓶頸階段：以河西為例，先行啟動的龍江地區(qū)已相當(dāng)繁華，但中部在人氣和商業(yè)氛圍上仍舊不足，南部地區(qū)更是一片荒涼；仙林新市區(qū)，因為長期只是由仙林大學(xué)城管委會主要負(fù)責(zé)建設(shè)，缺乏行政主體而始終有些“小打小敲”；江寧新市區(qū)方面，雖然江寧區(qū)財政獨(dú)立，資金實力雄厚，但與主城始終沒有很好的對接，江寧開發(fā)區(qū)、江寧科學(xué)園、東山老城反而是江寧最拿得出手的；江北更是近年來市民的心痛，這里空有緯七路過江隧道、大片的未開發(fā)土地，卻依舊面臨著“過江難”交通問題、發(fā)展空間小等多項制約，江北與江南的差距也成為南京統(tǒng)籌發(fā)展的最大難題。 在新一輪的城市化中，除了加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和提高城市化水平，新舊城“博弈”也成為城市擴(kuò)展中無法回避的選項。南京雖在發(fā)展“一城三區(qū)”，但仍舊有不少城市建設(shè)局限在主城內(nèi)“拆拆建建”。然而全南京一半的歷史文化遺跡散落在城墻以內(nèi)，這種模式涉及大規(guī)模拆遷，導(dǎo)致大量文化遺存尤其是老城南的歷史建筑在城市拆遷中消逝。盡管做了大量補(bǔ)救工作，但這種模式仍為諸多城市建設(shè)領(lǐng)域的專家學(xué)者所詬病。在這一點(diǎn)上，南京與“新城另建，老城保留”的蘇州，做法有很大的差別。 B “新城”遍地開花 南京在探索城市擴(kuò)張的路上的確走過一些彎路。 往北，未形成副城“獨(dú)立”發(fā)展模式，大量人口跨江上下班，大橋不堪重負(fù)，交通堵塞甚至癱瘓成家常便飯。往南，南京地鐵一號南延線“救”了江寧的同時也指向了江寧規(guī)劃上的軟肋――缺乏高起點(diǎn)的規(guī)劃與高標(biāo)準(zhǔn)的管理。向東，紫金山有限的腹地與土地資源的低層次開發(fā)，使得紫金山失去與上海佘山、廣州二沙島、北京香山一比高下的機(jī)會，那里批量生產(chǎn)著經(jīng)濟(jì)型別墅，南京富居版圖因此欠缺了張力。向西，十運(yùn)會成就奧體一帶，但政府“生拉硬拽”畢竟難以維系，直至越來越多的市民入住、CBD及周邊商業(yè)的崛起、新城科技園的奮發(fā)等才解決了河西新城突出的產(chǎn)業(yè)空心化問題。 眼下，青奧會將是南京新一輪破局發(fā)展的重大機(jī)遇。如今，全市各個新城已經(jīng)遍地開花：浦口新城、南部新城、燕子磯新城、龍?zhí)缎鲁恰⑿聢蛐鲁恰蛄中鲁恰I江新城、湯山新城、麒麟生態(tài)科技城、祿口空港新城、橋林新城……借著修編“城市新總規(guī)”，十多個新城或進(jìn)入實質(zhì)性建設(shè)，或規(guī)劃藍(lán)圖紛紛出爐。 6月10日，《南京市湯山新城總體規(guī)劃（2009―2030）》公布。按照規(guī)劃，湯山新城將被打造為“國際溫泉名城、中國度假勝地、長三角地區(qū)重要的旅游休閑新城”，2030年的年游客量達(dá)2000萬人次，旅游年收入達(dá)339億元。 7月初，浦口新城區(qū)總體規(guī)劃、新城核心區(qū)城市設(shè)計方案及其他多個新城相關(guān)規(guī)劃在南京市規(guī)劃建設(shè)展覽館公示，向公眾征求意見。 8月23日，麒麟生態(tài)科技城也拋出消息，“懸賞”數(shù)百萬元向全球征集麒麟科技創(chuàng)新園核心區(qū)城市設(shè)計方案。 而新堯新城的建設(shè)已有實質(zhì)進(jìn)展――今年3月，新堯新城的首批社會事業(yè)項目已經(jīng)開工，預(yù)計會在2012年底前陸續(xù)投入使用。而“配套小學(xué)、新堯新城配套中學(xué)、棲霞區(qū)文化中心、棲霞區(qū)體育中心”的項目環(huán)境影響報告書也于8月30日開始批前公示。 8月30日，上海綠地集團(tuán)總裁吳嘉毓一行前往濱江新城參觀考察，就城市綜合體開發(fā)項目進(jìn)行交流。2010年，濱江新城計劃新建商品房達(dá)10萬平方米。 前不久，南部新城開發(fā)建設(shè)指揮部和南京鐵路建設(shè)投資有限責(zé)任公司合署辦公。而隨著大校場機(jī)場搬遷、南京鐵路南站建設(shè)帶來的契機(jī)，為加快南京主城南部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，紅花―機(jī)場建設(shè)指揮部也已正式撤消，并入南部新城建設(shè)指揮部。 轟轟烈烈的造城計劃下，一些基層干部卻有些“摸不著頭腦”。一位棲霞區(qū)政府基層干部就感慨道，棲霞“地”是大，但要建設(shè)的新城也最多，龍?zhí)缎鲁恰⑿聢蛐鲁恰⒀嘧哟壭鲁恰?ldquo;但是棲霞區(qū)政府就這么多的人手，底子又薄，怎么能有精力建設(shè)好三處新城？” 爭建新城，充分暴露出南京各區(qū)縣在城市化建設(shè)中好大喜功的功利心態(tài)。然而，“羅馬不是一天建成的”，“造城計劃”也絕非一朝一夕能夠完成。 C 造城要避免朝令夕改 南京市規(guī)劃部門解釋說，《南京城市總體規(guī)劃（2007年-2030年）》中的“新城”的概念是：“南京現(xiàn)代制造業(yè)功能的主要承載區(qū)，是一定地區(qū)內(nèi)城市服務(wù)功能和城鎮(zhèn)化人口的集聚區(qū)。新城包括縣城和產(chǎn)業(yè)新城兩種類型。2020年，各新城規(guī)劃總?cè)丝趯⑦_(dá)到130萬人左右。” 在“城市新總規(guī)”中，南京市明確的8個新城為：龍?zhí)缎鲁牵?guī)劃為沿江工業(yè)城鎮(zhèn)，引導(dǎo)發(fā)展倉儲物流、外貿(mào)加工，以及有大運(yùn)量、大用水和大用地需求的先進(jìn)制造業(yè)，2020年規(guī)劃人口10萬人。湯山新城，定位為旅游休閑新城，引導(dǎo)發(fā)展休閑度假、旅游會展等產(chǎn)業(yè)，2020年規(guī)劃人口12萬人。祿口新城，定位為空港地區(qū)綜合服務(wù)中心、區(qū)域物流中心和以汽車零部件加工、航空制造業(yè)為特色的現(xiàn)代化制造業(yè)基地，2020年規(guī)劃人口16萬人。板橋新城，定位為沿江綜合性工業(yè)城鎮(zhèn)，引導(dǎo)發(fā)展鋼鐵、裝備制造、倉儲物流等產(chǎn)業(yè)，2020年規(guī)劃人口23萬人。濱江新城，定位為沿江綜合性工業(yè)城鎮(zhèn)，引導(dǎo)發(fā)展鋼鐵延伸加工、綜合物流等產(chǎn)業(yè)，2020年規(guī)劃人口10萬人。橋林新城，定位為沿江綜合性工業(yè)城鎮(zhèn)，引導(dǎo)發(fā)展倉儲物流、先進(jìn)制造等產(chǎn)業(yè)，2020年規(guī)劃人口10萬人。永陽新城，是作為溧水縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，定位為寧杭城市帶上具有地區(qū)服務(wù)中心職能的綜合性城鎮(zhèn)，預(yù)計2020年人口規(guī)模27萬人。淳溪新城，是作為高淳縣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，定位為兼具地區(qū)服務(wù)中心職能、水鄉(xiāng)特色和古鎮(zhèn)風(fēng)貌的綜合性城鎮(zhèn)，預(yù)計2020年人口規(guī)模為22萬人。 按照這樣的藍(lán)圖，南京將摒棄北京、上海等一些城市曾經(jīng)走過的“攤大餅”式的圈層外擴(kuò)模式，改為“主城+新城組群”模式，來做好“小籠包”。 但有專家指出，隨著規(guī)劃的不斷變化，南京的新城規(guī)劃顯得有些雜亂。比如燕子磯新城、新堯新城、麒麟生態(tài)科技城，目前上報國務(wù)院待批準(zhǔn)的《南京城市總體規(guī)劃（2007年-2030年）》中，并沒有這幾個新城的規(guī)劃概念，這顯得規(guī)劃的“隨意性太大”，“嚴(yán)肅性不夠”。他認(rèn)為建設(shè)新城也好，城市擴(kuò)大也好，都是一個漸進(jìn)的過程，特別是新城建設(shè)，是一個需要50至100年時間的長期工作，不能急功近利，也不是上馬一些項目、建造幾幢大樓就算完事了。 一個需要引起重視的問題是，建設(shè)新城需要合理規(guī)劃，然而一屆領(lǐng)導(dǎo)一個思路，規(guī)劃上的多變和雜亂，就容易留下“后遺癥”。2006年，麒麟組團(tuán)和控制性詳細(xì)規(guī)劃的目標(biāo)是要實現(xiàn)居住與就業(yè)的均衡發(fā)展，建設(shè)交通便捷的居住社區(qū)單元，建設(shè)清潔的工業(yè)園區(qū)。然而3年多下來，這里只見蓋房子，道路等配套設(shè)施的建設(shè)卻近乎被遺忘。“麒麟鎮(zhèn)和8年前基本上沒有什么變化，讓人有走在90年代某個縣城的錯覺。”一位當(dāng)?shù)鼐用裾f。日前，麒麟生態(tài)科技城的總體新規(guī)劃明確：在這里，要修建一處面積達(dá)82.3平方公里的低碳生態(tài)科技新城，并入仙林副城，并尋求與東山副城之間的良好對接。 還有專家認(rèn)為，一些新城建設(shè)缺乏事先的科學(xué)規(guī)劃，先大肆占地擴(kuò)張，使“新城”建設(shè)變味成大規(guī)模房產(chǎn)開發(fā)和造城運(yùn)動，以至于這些所謂的新城，多住宅，少配套，沒有服務(wù)，沒有產(chǎn)業(yè)，白天成為一座“空城”，晚上成為“睡城”。 D 新城規(guī)劃公示不能成擺設(shè) 長江天塹相隔，主城區(qū)規(guī)模偏小、規(guī)劃空間不足是南京不得不面臨的問題。但很多南京人回憶過去10年的變化時表示，道路越修越漂亮了，但上下班路上所花的時間卻越來越長了。家住龍江的王坤在龍蟠中路一帶上班，他每天要擠近一個小時的公交去上班，再花近一個小時下班回家。“光花在路上的時間就差不多要兩個小時，時間成本太高了。” 這種“鐘擺式”的城市人流運(yùn)動每天都在南京發(fā)生著。城市越來越大，城市化水平越來越高，但是為此付出的時間成本、交通成本也越來越高，公共交通等公共服務(wù)的支出也高到難以自我消化進(jìn)而虧損。 依賴主城的“通病”如何解決？南京市規(guī)劃設(shè)計研究院總工蔣伶說，南京“一城三區(qū)”中的3個新市區(qū)的功能還比較單一。東山主要是開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)和大面積住宅開發(fā)，仙林主要是個大學(xué)城，江北各種配套設(shè)施更落后于主城。所以，“總規(guī)”把3個新市區(qū)都升格為副城，要有能力吸引人在那兒生活、工作、上學(xué)、就醫(yī)等，減少對主城的依賴和壓力。新城同樣要有這樣的吸引力。 值得慶幸的是，《南京城市總體規(guī)劃（2007年-2030年）》也明確了通過軌道交通跳開江河山林布局新城，南京成功避免了城市“攤大餅”。規(guī)劃中，江北、仙林、江寧3個副城和8個新城，將結(jié)合軌道等客運(yùn)站點(diǎn)設(shè)置，原則上，市級中心比如新街口、南部新城、河西新城，至少保證3條軌道線支持并與外部城際線有方便換乘；副城，比如東山、江北、仙林3個副城，將保證2條以上的軌道支持；而一般的新城，將保證至少有1條軌道線相連。 “城市化是必然的趨勢，但是城市化應(yīng)該符合自身的情況。”有“市民規(guī)劃師”之稱的蓋星石認(rèn)為，南京各區(qū)縣想建自己的新城，但是中心太多反而沒了中心，新城太多反而沒了新城。有的政府領(lǐng)導(dǎo)想出政績，不等規(guī)劃出來，就指示建設(shè)部門邊建設(shè)邊規(guī)劃。一些區(qū)域的總體規(guī)劃公示成了形式。而有些新城的規(guī)劃本身就不夠科學(xué)合理，這樣的城市化都是畸形的。 一位家住江北的市民表示了他對浦口新城建設(shè)的擔(dān)心。他擔(dān)心新城的建設(shè)破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，擔(dān)心一些市政工程礙于資金的問題建設(shè)之初把項目定位不高，擔(dān)心一些政策法規(guī)給開發(fā)商亮綠燈，擔(dān)心城市的定位與實際相背離，擔(dān)心靠江發(fā)展有可能污染長江、毀壞山林。他建議，建設(shè)之初一定要建設(shè)一個現(xiàn)代污水處理系統(tǒng)，給山林綠地畫一條紅線，紅線內(nèi)的土地山林絕不允許任何人任何單位跨越毀壞造屋。新城的招標(biāo)制要公開透明，減少腐敗。浦口作為跨江發(fā)展的第一站，希望市政工程能夠做成滿足長遠(yuǎn)發(fā)展、經(jīng)得起任何考驗的“樣板工程”。 E 需要什么樣的城市化 蓋星石也特別提到了浦口新城。他說，在跨江發(fā)展的諸多城市中，南京所面對的長江江面最寬，南京在跨江發(fā)展中面臨的門檻效應(yīng)、瓶頸效應(yīng)也最突出。南京城市跨江發(fā)展的最大障礙是什么？不是過江交通，而是對主城功能的依附性，是居住、就業(yè)、消費(fèi)的高度分離帶來的對過江交通的高度依賴。浦口新城總體規(guī)劃中對南京城市總體規(guī)劃關(guān)于江北副城“按照相當(dāng)于主城同等水平的要求提升服務(wù)功能”，“實施相對獨(dú)立發(fā)展策略”的目標(biāo)定位體現(xiàn)明顯不足。 蓋星石認(rèn)為，浦口新城核心區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)具有規(guī)模空前的市級商業(yè)、商務(wù)中心，而不是副中心，及早形成江北發(fā)展的“中樞”系統(tǒng)，與主城的新街口、河西中心區(qū)構(gòu)成三足鼎立之勢。但是從規(guī)劃用地比例上看，新城核心區(qū)與南京老城的核心區(qū)、其他新城新區(qū)的核心區(qū)相比較，居住用地在城市建設(shè)用地中所占比例相對偏高，而公共設(shè)施用地、尤其是其中的商業(yè)商務(wù)用地比例相對偏低，落實到啟動區(qū)城市設(shè)計上這個比例更低。這樣的規(guī)劃建議慎重確定。 著名文化學(xué)者馮驥才坦言，“新城運(yùn)動”是一場速成性的城市改造。由于城市管理者建功心切，房產(chǎn)商們獲利心急，各項工程都要速戰(zhàn)速決。再加上造城的規(guī)劃都很大，資金卻常常捉襟見肘，這就決定了這些工程不可能精工細(xì)作，不可能是“百年精品”。特別值得注意的傾向是，自己的人文歷史沒有得到深化，反而競相建造廣場，廣場上全是那種低水準(zhǔn)的雕塑、大大小小的噴泉和似是而非的“羅馬柱”。 他特別提到，當(dāng)下的“新城運(yùn)動”規(guī)劃中，流行著一種可怕的功能主義的思維――將城市劃成各類區(qū)域，如“政府辦公區(qū)”、“生活居住區(qū)”、“商業(yè)購物區(qū)”、“文化娛樂區(qū)”、“歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)”、“體育中心”，等等。他指出，城市本來是一個非常豐富的實體。各種功能有機(jī)地交叉著，協(xié)調(diào)著，互補(bǔ)和互動著。它是當(dāng)?shù)厝霜?dú)特的生活方式與生活習(xí)慣歷史而自然的呈現(xiàn)。硬性的區(qū)劃不僅使城市生活變得機(jī)械、單一、死板和不便，同時也破壞了生活豐富、自然、濃郁及其特有的氣息。 那么南京究竟需要什么樣的城市化？新城建設(shè)應(yīng)該汲取哪些教訓(xùn)？本報將在下面的報道中為您解析。中國規(guī)劃網(wǎng)南京9月8日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
