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引言 行政區(qū)劃（regionalism）是國(guó)家結(jié)構(gòu)體系的一種安排，國(guó)家或地區(qū)根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個(gè)國(guó)家（小國(guó)除外）的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，並在各級(jí)行政區(qū)域設(shè)置對(duì)應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理1。「行政區(qū)劃」是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，即是國(guó)家把其領(lǐng)土劃分為各級(jí)「行政區(qū)」（administrative division）的過程。可見，「行政區(qū)劃」和「行政區(qū)」是兩個(gè)不同的概念，但在通常情況下可以通用2。概括地講，行政區(qū)劃有以下幾個(gè)方面的特徵：體現(xiàn)國(guó)家管理意志；綜合性；區(qū)域性與區(qū)域共軛性；系統(tǒng)性與層次性；歷史繼承性與相對(duì)穩(wěn)定性；可調(diào)整性3。 行政區(qū)劃解決了如何對(duì)廣闊領(lǐng)土、龐大人口和巨大經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治與管理問題，但同時(shí)一些問題與矛盾也隨而來，主要有在：行政區(qū)劃的具體操作問題，即行政區(qū)劃的方式、尺度、範(fàn)圍、層級(jí)的合理性以及由此帶來的管理和統(tǒng)治的有效性問題；行政區(qū)劃在採(cǎi)取「分而治之」的方式成功解決了對(duì)廣闊領(lǐng)土、龐大人口和巨大經(jīng)濟(jì)體實(shí)施有效統(tǒng)治與管理的同時(shí)，也為以此之基礎(chǔ)進(jìn)行國(guó)家的分裂提供了根據(jù)與可能，從而對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一構(gòu)成嚴(yán)重的挑戰(zhàn)；行政區(qū)劃是一個(gè)十分重要、嚴(yán)肅的政治問題，所以一定要規(guī)範(fàn)、合理，既要重視歷史的繼承與現(xiàn)實(shí)的需要，又要兼顧與現(xiàn)代國(guó)際世界的一些普遍規(guī)則接軌，使其符合世界規(guī)範(fàn)，便於相互交流與往來。
一 我國(guó)行政區(qū)劃的比較分析
目前，我國(guó)實(shí)行的是中央、省（直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)）、地區(qū)（地級(jí)市、自治州、盟）、縣（縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗、市轄區(qū)、特區(qū)和林區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）等五級(jí)行政區(qū)劃和管理體制，截至2003年底，全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃共有：23個(gè)省，5個(gè)自治區(qū)，4個(gè)直轄市，2個(gè)特別行政區(qū)；282個(gè)地級(jí)市，51個(gè)地區(qū)（州、盟）；374個(gè)縣級(jí)市，845個(gè)市轄區(qū)，1642個(gè)縣（自治縣、旗、自治旗、特區(qū)和林區(qū)）；18064個(gè)鄉(xiāng)，20226個(gè)鎮(zhèn)，5751個(gè)街道辦事處4。 鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)、街道辦事處之下還設(shè)有村委會(huì)、居委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）之類的一級(jí)城鄉(xiāng)自治組織，村委會(huì)、居委會(huì)之下又設(shè)有村民小組、居民小組等。截至2003年底，全國(guó)設(shè)有村委會(huì)66.3萬個(gè)，村民小組519.2萬個(gè)；居委會(huì)7.7萬個(gè)，比上年下降9.4％；居民小組122.2萬個(gè)5。 此外，全國(guó)共設(shè)市660個(gè)，其中：直轄市4個(gè)，副省級(jí)城市15個(gè)，地級(jí)市267個(gè)，縣級(jí)市374個(gè)。全國(guó)共設(shè)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)以上自治區(qū)域1513個(gè)，其中特別行政區(qū)2個(gè)，自治區(qū)5個(gè)，自治州30個(gè)，自治縣117個(gè)，自治旗3個(gè)，有民族鄉(xiāng)1356個(gè)。 全國(guó)有行政人員（吃財(cái)政飯的）4700萬人，如把村幹部1200萬人算進(jìn)來，共5700萬人6。 （一）我國(guó)行政區(qū)劃的歷史演變與比較 我國(guó)自夏商之際，國(guó)家建設(shè)初具結(jié)構(gòu)，組織形式以聯(lián)盟形式為主。西周開始實(shí)行分封制，以此為基礎(chǔ)建立起強(qiáng)大統(tǒng)一的奴隸制國(guó)家，國(guó)家建設(shè)躍上了新的臺(tái)階。戰(zhàn)國(guó)秦漢之際，開始採(cǎi)用郡縣制，以郡統(tǒng)縣。至此，中央集權(quán)制的國(guó)家行政體系開始建立並鞏固。東漢開始在郡上加設(shè)州一級(jí)，三國(guó)兩晉南北朝時(shí)繼續(xù)沿用。隋朝又恢復(fù)了郡縣兩級(jí)的體制，劃全國(guó)為190郡，1255縣。唐時(shí)在郡上設(shè)道，同時(shí)改郡為州，恢復(fù)三級(jí)設(shè)置。宋時(shí)設(shè)路，路下轄並列的府、州、軍，府、州、軍之下轄縣，仍為三級(jí)制。元朝開始採(cǎi)用行省制，設(shè)省、路（府）、縣三級(jí)。明設(shè)布政使司，下轄府、縣。清朝將全國(guó)分為十八省、五個(gè)將軍轄區(qū)、兩個(gè)辦事大臣轄區(qū)共二十五個(gè)一級(jí)行政區(qū)域和內(nèi)蒙古等旗盟，之下設(shè)府（州、廳）、縣（散州、散廳），形成省、府（州、廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)地方行政管理體制。同時(shí)，清代將明代臨時(shí)派遣性質(zhì)的總督發(fā)展成地方常設(shè)機(jī)構(gòu)，總督為地方最高長(zhǎng)官，總管一省或二、三省，相當(dāng)於增加了一級(jí)行政建制。民國(guó)初年，廢除了府（州、廳）一級(jí)，實(shí)行省道縣三級(jí)制，後又撤銷道一級(jí)，增設(shè)了行署，作為省政府的派出機(jī)構(gòu)。中華人民共和國(guó)建立之後，行政區(qū)劃屢有調(diào)整。建國(guó)之初實(shí)行大區(qū)（直轄市）、省（大區(qū)轄市、行署區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)行政制度。省縣之間設(shè)立專區(qū)，專員公署為省政府派出機(jī)構(gòu)。1954年，撤銷大區(qū)建制，實(shí)行省、專區(qū)（市）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)制。1967年，專區(qū)更名為地區(qū)。1983年以後，逐步實(shí)行市管縣行政區(qū)劃體制，省下設(shè)市（地區(qū)），再下設(shè)縣（市、區(qū)），最後為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，仍為四級(jí)制。我國(guó)目前的行政區(qū)劃體制開始形成。 表一：我國(guó)行政區(qū)劃的歷史演變
通過上面的簡(jiǎn)介可以知道，我國(guó)的行政區(qū)劃從古至今已經(jīng)歷過無數(shù)次的變革。然而，為了加強(qiáng)統(tǒng)治和提高管理效率，我國(guó)歷史上行政區(qū)劃的變動(dòng)雖十分頻繁，但行政層級(jí)多實(shí)行三級(jí)制。 （二）我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃與主要發(fā)達(dá)國(guó)家的比較 行政區(qū)劃作為一個(gè)政治概念與人的關(guān)係密不可分，因此在行政區(qū)劃中，最重要的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是人口及與之緊密聯(lián)繫的文化、經(jīng)濟(jì)等人文、社會(huì)因素，這是劃分行政區(qū)劃最重要的因素。至於作為外在表現(xiàn)形式的地域劃分，則只是表現(xiàn)劃分的方式，根本還在於地域內(nèi)的「人」。因此，行政區(qū)劃應(yīng)以「人」為核心7。 但是，綜觀我國(guó)的行政區(qū)劃不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的行政區(qū)劃在一定範(fàn)圍內(nèi)傾向於地域劃分，而忽視了人文因素。 表二：世界十二個(gè)國(guó)家一級(jí)行政區(qū)劃情況8
從上表不難看出，我國(guó)單位區(qū)劃平均人口無疑是最多的，行政區(qū)劃的人口集中性很大。如果僅考慮6個(gè)一級(jí)區(qū)劃城市（京滬津渝港澳）之外的28個(gè)省，我國(guó)省級(jí)單位區(qū)劃平均人口更達(dá)到4492.36萬。並且我國(guó)某些省級(jí)行政區(qū)的劃分似乎更多地表現(xiàn)為地區(qū)的集中與組合，致使我國(guó)人口在6000萬以上的省就有9個(gè)，7000萬以上的有5個(gè)，8000萬以上的有4個(gè)，9000萬以上的有2個(gè)。一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域管轄相當(dāng)於一個(gè)德國(guó)、英國(guó)或法國(guó)的人口。機(jī)構(gòu)的龐大繁瑣，權(quán)力的專一集中，造成極大的管理難度與弊病。 表三：各國(guó)行政區(qū)層級(jí)劃分統(tǒng)計(jì)9
可見，目前世界上的大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的是二級(jí)制和三級(jí)制，合佔(zhàn)總數(shù)的2/3以上。採(cǎi)用四級(jí)制及以上的國(guó)家僅佔(zhàn)其中的約1/9，數(shù)量很少，且大多為發(fā)展中國(guó)家如中國(guó)、泰國(guó)、印度、坦桑尼亞、塞內(nèi)加爾等。其成因主要是長(zhǎng)期的殖民統(tǒng)治和封建統(tǒng)治，複雜的地理環(huán)境、人文環(huán)境、社會(huì)發(fā)展水準(zhǔn)低下和地方自治發(fā)展程度不高10。
二 我國(guó)行政區(qū)劃存在的主要問題
從前面的簡(jiǎn)要介紹及對(duì)比分析中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前的行政區(qū)劃與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求、運(yùn)行方式愈來愈不適應(yīng)，並對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的正常演變構(gòu)成了愈來愈明顯的制約作用，其主要表現(xiàn)的問題主要有如下幾個(gè)方面。 （一）省級(jí)規(guī)模過大 我國(guó)目前共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)設(shè)置。通過上面的分析比較我們知道，我國(guó)現(xiàn)行的省級(jí)行政區(qū)數(shù)量較少，規(guī)模過大，與歷史上大多數(shù)時(shí)期和世界上其他國(guó)家相比，均可以得出這個(gè)結(jié)論。秦朝初期，國(guó)土面積只有現(xiàn)在的一半左右，人口更是只有現(xiàn)在的幾十分之一，但也設(shè)有36郡。西漢初年全國(guó)郡的數(shù)量已經(jīng)增加到60多個(gè)，西漢末年全國(guó)郡的數(shù)量更是達(dá)到100多個(gè)。隋朝初年，全國(guó)一級(jí)行政區(qū)州的數(shù)量為190個(gè)。宋朝的一級(jí)行政區(qū)路，在元朝統(tǒng)一中國(guó)時(shí)也已達(dá)到180多個(gè)。建國(guó)初期，省級(jí)行政區(qū)的數(shù)量也曾達(dá)到53個(gè)；就國(guó)外情況而言，美國(guó)的面積和我國(guó)相當(dāng)，人口只有我國(guó)的1/4還不到，一級(jí)行政區(qū)聯(lián)邦州的數(shù)量為50個(gè)。俄羅斯面積相當(dāng)於我國(guó)的2倍不到，人口只有我國(guó)的1/10左右，一級(jí)行政區(qū)的數(shù)量有81個(gè)。日本的面積只有我國(guó)的約1/30之一，人口只有我國(guó)的1/10不到，一級(jí)行政區(qū)的數(shù)量也達(dá)到了47個(gè)。法國(guó)面積和人口均約只有我國(guó)的1/20左右，與我國(guó)一個(gè)中等省的規(guī)模相當(dāng)，但一級(jí)行政區(qū)的數(shù)量達(dá)到了95個(gè)。我國(guó)一級(jí)行政區(qū)的平均管轄範(fàn)圍達(dá)到了28.24萬平方公里，與韓國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本的國(guó)土面積相當(dāng)；人口更是達(dá)到近4000萬，高居世界首位，約相當(dāng)於世界上一個(gè)中等規(guī)模還偏大的國(guó)家，因?yàn)槁?lián)合國(guó)規(guī)定人口超過5000萬的國(guó)家為世界人口大國(guó)11，而我國(guó)人口達(dá)6000萬以上的巨型省區(qū)就有9個(gè)。 同時(shí)，省區(qū)之間規(guī)模也十分懸殊，例如面積最大的新疆分別是江蘇、浙江兩省面積的16倍，寧夏的24倍，臺(tái)灣、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍，香港的1600倍，澳門的64000倍。面積居二、三位的西藏和內(nèi)蒙古也分別是這些省區(qū)市的12倍、18倍、35倍、70倍、200倍、1200倍、48000倍。人口方面也是如此，我國(guó)已有人口6000萬以上的巨型省區(qū)9個(gè)，人口最多的河南省和山東省已達(dá)9000多萬，而人口較少的海南、香港、寧夏、青海、西藏只有幾百萬，最少的澳門更是僅有44萬人，為前者的1/20還不到。這導(dǎo)致我國(guó)省級(jí)行政區(qū)的設(shè)置十分不規(guī)範(fàn)，引發(fā)出很多問題，給統(tǒng)一管理帶來很大不便。 （二）管理層級(jí)過多 與歷史上各時(shí)期和世界上其他一些國(guó)家對(duì)比，我國(guó)目前的行政區(qū)劃層級(jí)過多且混亂，省、地兩級(jí)的管理幅度又偏小。我們知道，期間雖然有過很多變化，但省和縣兩級(jí)已被公認(rèn)為是國(guó)家基本的政區(qū)設(shè)置，這應(yīng)該已經(jīng)成為定論了。12但是，我國(guó)目前省與縣之間存在中間層級(jí)，縣下也設(shè)有行政層級(jí)。 縣下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在世界上其他大多數(shù)國(guó)家都是非正式建制的自治地方，在我國(guó)歷史上也是一直如此，直到清末的宣統(tǒng)元年（西元1909年）頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》裏，才第一次以法律形式明文規(guī)定鄉(xiāng)為縣以下的基層組織。1939年9月，民國(guó)政府公布《縣各級(jí)組織綱要》，正式確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣以下的基層行政區(qū)域。至此，我國(guó)開始多出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)地方建制13。其正式建制不足百年。 目前，我國(guó)省與縣之間普遍設(shè)了所謂的地級(jí)市，並且這一級(jí)的行政管理層次設(shè)置的時(shí)間更短。1983年以後，我國(guó)開始實(shí)行了市管縣行政區(qū)劃體制，我國(guó)憲法規(guī)定的省（自治區(qū)）──縣（市）──鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的省和縣之間又增加了一個(gè)行政層級(jí)，形成了現(xiàn)在的省（自治區(qū)）──市（自治州）──縣（市）──鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)制。 行政層級(jí)的增加，浪費(fèi)了行政資源，降低了行政效率，助長(zhǎng)了官僚作風(fēng)，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。《工人日?qǐng)?bào)》1997年12月17日發(fā)表專文，對(duì)我國(guó)的官民之比作了一個(gè)簡(jiǎn)要的歷史比較：漢代1：7945，唐代1：3927，清代1：911，到1991年我國(guó)的官民比例達(dá)到1：30。而我國(guó)政府的最新資料表明，到1998年初這一比例已變?yōu)?：24，而50年代都是1：600014。截至2001年底，全國(guó)共有各級(jí)各類幹部4051萬人，這不包括大量不在財(cái)政預(yù)算裏拿工資的超編人員，他們實(shí)際上也在行使做官的權(quán)力。目前，我國(guó)的行政人員比例達(dá)到了歷史上的最高點(diǎn)，由此導(dǎo)致的GDP消耗過大已經(jīng)成為一個(gè)日益嚴(yán)重的問題。 （三）設(shè)置不規(guī)範(fàn) 我國(guó)行政區(qū)的設(shè)置極為混亂，省一級(jí)有省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)四種類型，地級(jí)設(shè)置有市、地區(qū)、自治州、盟四種類型，縣級(jí)設(shè)置類型就更多，有縣、市、自治縣、旗、市轄區(qū)、郊區(qū)等形式和名稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也是如此。這種設(shè)置的極不規(guī)範(fàn)，給統(tǒng)一管理帶來很大不便，也增加了交往的困難。尤其是市制的阿設(shè)置表現(xiàn)的更為集中和明顯。從直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、副地級(jí)市到縣級(jí)市都稱為市，其中既有整縣改的帶有廣大農(nóng)村的市，也有切塊而成的純粹市，有大到重慶那樣人口達(dá)3100多萬、面積8.2萬多平方公里，比全國(guó)許多省區(qū)、甚至是世界上許多國(guó)家還大的「城市」，也有許多面積僅幾百、幾十平方公里、人口幾萬、甚至幾千人的城市。同樣是市，相差數(shù)百倍、千倍級(jí)甚至是甚至萬倍。市的功能和概念不斷被擴(kuò)大，幾乎成為萬能單位，可以隨心所欲的設(shè)置，以致由此造成許多混亂，最典型的就是市管市。 在近年一擁而上的市管縣體制建立的過程中，普遍出現(xiàn)市（地級(jí)）管市（縣級(jí)）的混亂情況。現(xiàn)在，當(dāng)我們說某市的時(shí)候，常常不知道實(shí)際指的是什麼。比如說蘇州市，可能有四個(gè)大小不同的概念。（1）包括周圍昆山、成熟、吳江等縣級(jí)市，即原來蘇州地區(qū)的範(fàn)圍；（2）不包括周圍昆山、成熟、吳江等縣級(jí)市，但包括原來的吳縣市（現(xiàn)改為吳中區(qū)和相城區(qū)）；（3）不包括原吳縣市，僅指滄浪、金閶、平江三城區(qū)。在2002版的一張《蘇州交通旅遊圖》上，對(duì)前三個(gè)圈兒分別是這樣表示的：蘇州市全圖；蘇州市市區(qū)圖；蘇州城區(qū)交通旅遊圖15。 在《吉林省實(shí)用地圖冊(cè)》（哈爾濱地圖出版社，2000年）中，「長(zhǎng)春市」地圖包括了該市所轄的榆樹、九臺(tái)、德惠、農(nóng)安四市；「長(zhǎng)春市城區(qū)」圖不包括上述四市，但包括郊區(qū)的雙陽(yáng)區(qū)；「長(zhǎng)春市區(qū)」圖則是有兩幅，一幅是朝陽(yáng)、南關(guān)、寬城、二道、綠園五城區(qū)的街道圖，另一幅是雙陽(yáng)區(qū)16。 上述混亂現(xiàn)象就是由行政區(qū)劃設(shè)置混亂造成的。拿蘇州圖和長(zhǎng)春圖比，「市區(qū)」和「城區(qū)」的概念正好相反。查《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，「市區(qū)」是：屬於城市範(fàn)圍的地區(qū)，一般人口及房屋建築比較集中；「城區(qū)」是城裏和靠城的地區(qū)（區(qū)別於「郊區(qū)」）。這裏不論孰對(duì)孰錯(cuò)的問題，我們要指出的是，這樣一個(gè)本屬常識(shí)性的名稱，竟成了十分困難的學(xué)術(shù)問題！可以說這都是由我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置不規(guī)範(fàn)、統(tǒng)一、科學(xué)導(dǎo)致的17。 此外，市管縣市體制增加了政府管理的難度，錯(cuò)亂了城市的職能，阻礙了相互間的交流。市管縣市使所謂的「市」既要管理作為城區(qū)的城市，又要管理一般來說要更為廣大的農(nóng)村地區(qū)。這樣，市就需要具有管理城市和農(nóng)村這兩種截然不同的職能，致使其既增加了管理難度，又增加了社會(huì)成本。城市級(jí)別的廣泛存在和市管市體制的形成，影響了不同級(jí)別城市之間的交往，以至於在在我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)副市長(zhǎng)帶領(lǐng)幾個(gè)市長(zhǎng)訪問其他城市的事情，從而上造成了很大的困惑和不解。 （四）行政區(qū)劃不盡科學(xué) 我國(guó)的行政區(qū)劃不科學(xué)、不合理，存在很多問題。省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模普遍偏大，轄縣數(shù)目普遍過多，容易導(dǎo)致管理不善，不利於國(guó)家的長(zhǎng)治久安；省區(qū)之間規(guī)模懸殊過大，設(shè)置混亂；行政區(qū)域邊界犬齒交錯(cuò)，破壞了自然一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整，容易引起邊界糾紛，不利於安定團(tuán)結(jié)；管理層級(jí)太多且複雜，造成管理成本上升，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)；行政區(qū)劃層級(jí)、名稱設(shè)置混亂、含糊、複雜，給管理和相互交流往來造成了困難。市制設(shè)置問題突出，尤其是「市領(lǐng)導(dǎo)縣市」體制的弊端日益顯現(xiàn)；因此主張縮小管理規(guī)模、減少管理層級(jí)，並使其統(tǒng)一規(guī)範(fàn)，提高管理效率。
三 我國(guó)行政區(qū)劃改革的總體思路
根據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃體制存在的問題和社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，本文認(rèn)為我國(guó)的行政區(qū)劃改革應(yīng)本著 「小政府、大社會(huì)、統(tǒng)一、規(guī)範(fàn)」的指導(dǎo)思想進(jìn)行和展開，其具體方案為「分省、撤地、併縣、虛鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、規(guī)範(fàn)」，其目的就是要減少管理層級(jí)，縮小管理規(guī)模，統(tǒng)一設(shè)置規(guī)範(fàn)，提高管理效率，降低管理成本，有效維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，推動(dòng)地方相互往來交流和共同發(fā)展。 （一）調(diào)整管理規(guī)模 （1）分省。省是國(guó)家的基本行政單位，一般具有三個(gè)特點(diǎn)：一是地盤比較大，人口較多；二是下轄若干層級(jí)的地方行政單位，實(shí)行層級(jí)管理；三是省機(jī)構(gòu)直接面對(duì)中央政府，它能代表中央管轄、領(lǐng)導(dǎo)、制約地方，又能代表地方抗衡中央。具有這三個(gè)特點(diǎn)的地方行政單位，不管用的是什麼名稱，如我國(guó)的省，美國(guó)的州，日本的縣、府、道，英國(guó)的郡等，實(shí)際上都是最高一級(jí)地方行政單位18。 中華人民共和國(guó)成立後，省級(jí)規(guī)模經(jīng)歷了幾次變化。1950年，全國(guó)轄29省（含臺(tái)灣省）、13直轄市（含中央直轄市和大行政區(qū)直轄市）、8行署區(qū)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)，共53個(gè)省級(jí)政區(qū)，比1949年以前多2個(gè)。此時(shí)，省級(jí)政區(qū)的數(shù)量達(dá)到了歷史最高點(diǎn)19。1954年6月19日，中央人民政府委員會(huì)第32次會(huì)議通過了《關(guān)於撤銷大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合併若干省、市的決定》。《決定》指出：「在大區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)撤銷之後，為了便利中央對(duì)於省、市的領(lǐng)導(dǎo)，特別是為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，合併一些省市，減少一些中央直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，是很必要的。」20根據(jù)《決定》，遼東、遼西兩個(gè)省的建制均撤銷，合併改為遼寧省；松江省建制撤銷，與黑龍江省合併為黑龍江省；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合併為甘肅省；瀋陽(yáng)、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長(zhǎng)春、武漢、廣州、西安、重慶等11個(gè)中央直轄市均改為省轄市，分別併入遼寧、黑龍江、吉林、湖北、廣東、陝西、四川省的建制；省級(jí)政區(qū)一下子減少為32個(gè)。建國(guó)初期的縮省運(yùn)動(dòng)此時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)省運(yùn)動(dòng)21 ，而且隨著改革開放以來各省人口規(guī)模的愈來愈大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)的迅速上升，各省特別是發(fā)達(dá)省份的實(shí)力愈來愈強(qiáng)22。 最近十幾年，學(xué)術(shù)界建議繼續(xù)分省的呼聲愈來愈高，有代表性的著名學(xué)者有地理學(xué)家胡煥庸教授、華東師大的劉君德教授、復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所周振鶴教授等，政府部門也時(shí)常有繼續(xù)分省的消息傳出，如民政部部長(zhǎng)多吉才讓、民政部地名司司長(zhǎng)戴均良等，均對(duì)此表示支持。一些副省級(jí)城市如大連、青島、深圳、武漢等也一直有意成為中央直轄市。而且事實(shí)上，改革開放以來廣東省已經(jīng)分出了海南省，四川省亦已經(jīng)分出了重慶市。近年來，民間各種研究更是幾乎達(dá)到白熱化的程度，網(wǎng)上流傳的各種《中國(guó)行政區(qū)劃圖》多達(dá)數(shù)十種，因此，許多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政區(qū)劃改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，主張應(yīng)及時(shí)展開具體工作。 筆者認(rèn)為，分省是可行的，甚至是不可避免的，但是應(yīng)當(dāng)充分吸取歷史上分省的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不應(yīng)當(dāng)僅僅是歷史循環(huán)的繼續(xù)，更不應(yīng)當(dāng)是新一輪歷史循環(huán)的開始。因此，第一，要分就要分徹底。第二，分省要有利於減少機(jī)構(gòu)和地方層級(jí)。第三，分省的同時(shí)要在管理方法和管理思想上進(jìn)行革命，告別金字塔式的管理傳統(tǒng)，建立扁平化的管理新模式，以防止省消亡後以別的名義復(fù)辟。做不到這三點(diǎn)，繼續(xù)分省就沒有意義23。 （2）併縣。縣制在我國(guó)有非常悠久的歷史，出現(xiàn)於春秋時(shí)期，秦統(tǒng)一中國(guó)後以郡縣制的形式在全國(guó)全面推行，之後歷經(jīng)兩千餘年，幾經(jīng)改朝換代和社會(huì)變遷，期間行政區(qū)劃變動(dòng)也相當(dāng)頻繁，但縣制一直延續(xù)至今。可見，縣制是我國(guó)現(xiàn)存各級(jí)行政區(qū)中最為穩(wěn)定的一級(jí)，是我國(guó)影響最大，延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的行政區(qū)設(shè)置，有著相當(dāng)深厚和廣泛的社會(huì)認(rèn)同。24 縣制建立之後，在漫長(zhǎng)的古代社會(huì)，縣的數(shù)量和設(shè)置一直比較穩(wěn)定，變化不大。秦朝縣制建立之初，全國(guó)設(shè)縣將近一千個(gè)。後隨著版圖的變化而略有所增減。唐時(shí)為一千五百多個(gè)。清朝末年，全國(guó)設(shè)縣共一千三百餘個(gè)25。新中國(guó)成立後，縣的數(shù)量上升很快，到2003年底，全國(guó)共有縣級(jí)行政設(shè)置2863個(gè)（包括縣、自治縣、縣級(jí)市、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)和市轄區(qū)），是秦朝的近3倍，唐朝的近2倍，清朝的2倍多，達(dá)到了歷史的最高水準(zhǔn)。即使除去845個(gè)市轄區(qū)外，其他的正式縣級(jí)建制仍達(dá)2018個(gè)，數(shù)量也是較多的。如果再加上單置的地級(jí)市282個(gè)（很多由整縣升級(jí)而來），總數(shù)就達(dá)到了2300個(gè)，較清末多出1000多個(gè)26。也就是說，在近一百多年的時(shí)間裏，我國(guó)淨(jìng)增加了新的縣級(jí)設(shè)置1000多個(gè)，這為我國(guó)置縣之初全國(guó)縣域數(shù)量的總和。 縣級(jí)設(shè)置過多是我國(guó)目前行政區(qū)劃的另一個(gè)明顯特徵和問題。其帶來的一些問題弊端也已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。 首先，縣級(jí)設(shè)置的增加導(dǎo)致了行政效率的降低和管理成本的增加。我們知道，縣級(jí)設(shè)置數(shù)量過多連同省級(jí)設(shè)置規(guī)模過大，是導(dǎo)致地級(jí)設(shè)置出現(xiàn)的兩大主要原因。省的規(guī)模過大，轄縣數(shù)量過多，導(dǎo)致省級(jí)管理任務(wù)繁重，工作量過大，有時(shí)往往無法兼顧，嚴(yán)重影響行政效率和品質(zhì)。以前為了解決這一問題，國(guó)家就採(cǎi)取了增加地級(jí)設(shè)置的辦法加以應(yīng)對(duì)。然而，這種治標(biāo)不治本的辦法，雖解決了管理效率和品質(zhì)的問題，但行政層級(jí)的增加，又極大的增加了管理成本，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，我國(guó)目前的行政成本高居世界前列，這不能不說是一個(gè)十分重要的原因。因此，要從根本上解決問題，必須從源頭上入手。即在縮小省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模的同時(shí)，減少縣級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)量，使各級(jí)行政區(qū)的管理規(guī)模與設(shè)置數(shù)量趨向於合理，從而有效解決行政管理的效率與成本問題。 其次，縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量與社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)愈來愈不相容。我們知道，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代化與城市化的快速發(fā)展時(shí)期。從現(xiàn)在到未來的一段時(shí)間，我國(guó)將迅速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的倒置。具體來說，到2020年，我國(guó)的城市人口可能達(dá)到總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)村人口將下降的40%以內(nèi)27。也就是說，未來15年內(nèi)，我國(guó)的農(nóng)村人口將大規(guī)模減少，期間我國(guó)會(huì)有近3億的農(nóng)村人口完成向城市的轉(zhuǎn)移，伴隨著這個(gè)過程的將是作為農(nóng)村人口承載主體的縣域管理規(guī)模將會(huì)急劇減小。並且，這一過程還會(huì)繼續(xù)延續(xù)，據(jù)預(yù)測(cè)到2050年時(shí)，我國(guó)的城市人口將會(huì)達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右，農(nóng)村人口縮減到20%以內(nèi)。如此，我們?nèi)绻^續(xù)維持現(xiàn)在的縣域數(shù)量，那將極大的浪費(fèi)社會(huì)資源，加重社會(huì)負(fù)擔(dān)，這與我們建立協(xié)調(diào)社會(huì)的目標(biāo)是背道而馳的。因此，宜採(cǎi)取科學(xué)的態(tài)度，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，減少縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量，調(diào)整縣域管理規(guī)模，使縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量與社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)協(xié)調(diào)相容。 總之，我國(guó)目前的縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)量偏多，規(guī)模偏小，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，影響管理效率和品質(zhì)，且與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)不符，成為我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置整體不合理的重要原因和表現(xiàn)之一。因此，可以說我國(guó)目前的縣級(jí)行政區(qū)劃有很大的調(diào)整空間，並且調(diào)整的時(shí)機(jī)也已成熟，應(yīng)該著手科學(xué)規(guī)劃和調(diào)整縣域數(shù)量與規(guī)模，展開「併縣」工作。 （二）減少區(qū)劃層級(jí) （1）撤地。我們知道，由於一系列的原因，地級(jí)設(shè)置成為我國(guó)目前爭(zhēng)議最大的一個(gè)行政設(shè)置層級(jí)，其基本原因在於，地級(jí)市的出現(xiàn)主要是為了應(yīng)對(duì)我國(guó)省級(jí)管理規(guī)模過大和縣級(jí)設(shè)置數(shù)量較多而採(cǎi)取的一個(gè)臨時(shí)性措施，但缺乏憲法根據(jù)。我國(guó)憲法明確規(guī)定，我國(guó)的地方政府為省（自治區(qū)）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)，同時(shí)地級(jí)設(shè)置始於80年代以後，在我國(guó)也缺乏有力的歷史根據(jù)，並且與世界慣例與潮流不符。根據(jù)對(duì)目前世界上191個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級(jí)，約佔(zhàn)67％，超過三級(jí)的只有21個(gè)國(guó)家，佔(zhàn)11％。如印度和我國(guó)人口相當(dāng)，實(shí)行邦─縣─區(qū)三級(jí)制；美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相近，也實(shí)行州─市二級(jí)制與州─縣─鎮(zhèn)三級(jí)共存制；日本是一個(gè)有1億多人口的大國(guó)，也只有都、道、府、縣與市、町、村二級(jí)制。在我國(guó)歷史上，秦至民國(guó)末2100多年中，290年為二級(jí)制，佔(zhàn)13.6％；610年為虛三級(jí)制，佔(zhàn)28.7％；600年為實(shí)三級(jí)制，佔(zhàn)28.2％；276年為三、四級(jí)並存制，佔(zhàn)13.0％；350年為多組制，佔(zhàn)16.5％。可見，自秦漢以來，多級(jí)制（超過三級(jí)以上）的年限僅有350年，佔(zhàn)所有年份的16.5％。少層級(jí)的年代佔(zhàn)多數(shù)，長(zhǎng)達(dá)1700餘年。至於地級(jí)市出現(xiàn)後，省縣之間的層次由虛變實(shí)，地方行政層次變由省─市─縣（市）─鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)組成的情況，在中國(guó)歷史上從未有過28。 地級(jí)市和市管縣體制的出現(xiàn)是時(shí)代的需要和產(chǎn)物，在我國(guó)省級(jí)規(guī)模過大、縣級(jí)數(shù)量過多的情況下，它確實(shí)有效地解決了管理的效率和品質(zhì)問題，也起到了發(fā)揮中心城市功能、加快城市化進(jìn)程的作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成，城市化進(jìn)程的加快，市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日趨式微，並逐漸偏離其改革初期的目標(biāo)，其弊端和局限性愈來愈突出。 首先，地級(jí)城市規(guī)模小、輻射功能弱，「小馬拉大車」現(xiàn)象普遍存在。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但許多城市發(fā)揮不出這一作用。事實(shí)上，除省會(huì)城市和一些中等發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱和由縣級(jí)升為地級(jí)規(guī)格的城市就很難有力量來帶動(dòng)縣鄉(xiāng)的發(fā)展。這些地區(qū)城市化水準(zhǔn)低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落後，而其所帶縣（市）的數(shù)量也較多，據(jù)2001年統(tǒng)計(jì)平均每個(gè)地級(jí)市管近6個(gè)縣市。撇開管理幅度因素不談，相當(dāng)?shù)牡丶?jí)市與縣（市）同處發(fā)展初始階段，根本沒有能力帶動(dòng)周邊縣區(qū)，中西部地區(qū)問題更為嚴(yán)重。即便經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇，蘇北五個(gè)地級(jí)市中，除徐州人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較突出外，其他幾個(gè)皆為中小城市，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，集聚和輻射能力較弱，幾乎難當(dāng)帶縣的重任。蘇中的泰州、蘇北的鹽城、宿遷均不足50萬人，依靠它們來轄縣，不僅僅是「小馬拉大車」，而且不符合「較大的市分為區(qū)、縣」之法律規(guī)定29。 其次，地級(jí)市和市管縣體制的出現(xiàn)，使地縣級(jí)的矛盾加劇。本來，地級(jí)市和市管縣體制的出現(xiàn)，是為了統(tǒng)籌地方發(fā)展，培育和壯大中心城市，但隨之卻出現(xiàn)「市卡縣」、「市刮縣」的現(xiàn)象。在地區(qū)行署領(lǐng)導(dǎo)縣時(shí)，中心城市和所在地區(qū)的縣往往就資源和專案等相互爭(zhēng)搶，國(guó)家工業(yè)化的政策也傾向於城市。實(shí)行市管縣體制後，中心城市更是利用其強(qiáng)勢(shì)地位，不斷截留省級(jí)下放的各種權(quán)力，同時(shí)下侵縣級(jí)的各種權(quán)益，縣市發(fā)展受到很大抑制。如東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的福建省，除了9個(gè)地級(jí)市外，中小城市發(fā)展嚴(yán)重滯後，縣級(jí)市與縣的數(shù)量之比是14：45，縣級(jí)市數(shù)量不僅與東部沿海兄弟省份有較大差距，（江蘇、浙江、廣東、山東、遼寧等省縣級(jí)市與縣之比分別為27：27，22：36，26：45，31：60，17：27），同時(shí)也與其經(jīng)濟(jì)地位不符。縣級(jí)城市不僅數(shù)量少，而且規(guī)模小，區(qū)域城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)規(guī)模差距，這給推進(jìn)福建省的城市化帶來了諸多不利因素。 同時(shí)，市管縣體制往往由原來的市帶縣、工農(nóng)互補(bǔ)異變成了重工抑農(nóng)、厚工薄農(nóng)。一些地方的「三農(nóng)」問題遲遲不能解決，不能不說與此有一定關(guān)係。據(jù)孫學(xué)玉、伍開昌二位學(xué)者統(tǒng)計(jì)，實(shí)行市管縣體制之前的1980年，流向農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政淨(jìng)值為正308億元，而實(shí)行市管縣體制之後，其數(shù)值即變?yōu)樨?fù)數(shù)，且有增大的趨勢(shì)。在國(guó)務(wù)院再一次作出擴(kuò)大推進(jìn)市管縣體制改革範(fàn)圍的1999年，負(fù)值竟達(dá)1169億元。再拿江蘇來說，1999年前，支農(nóng)等各項(xiàng)支出費(fèi)用基本高於城市維護(hù)支出，但2000年在投資方向和重點(diǎn)發(fā)生變化後，城市維護(hù)支出開始明顯增大，在總量上一舉超過了支農(nóng)等各項(xiàng)支出費(fèi)用。2001年，全省財(cái)政支出總量為782.64億元，支農(nóng)等各項(xiàng)支出43.30億元，僅佔(zhàn)總支出的5.53％，比城市維護(hù)費(fèi)64.54億元還少21.24億元30。實(shí)踐表明，市管縣的效果也並不理想。據(jù)周一星等學(xué)者對(duì)市管縣體制影響轄縣經(jīng)濟(jì)的問卷調(diào)查分析表明，在被調(diào)查的轄縣中，只有19%的縣認(rèn)為市管縣對(duì)轄縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展是「利大於弊」，25%的轄縣認(rèn)為「弊大於利」，另外有56%的轄縣則認(rèn)為「利弊參半」。可見市管縣的體制並未受到轄縣的普遍歡迎31。究其原因，非常重要而又明顯的一點(diǎn)就是市縣之間的利益衝突。 最後，管理層次過多，行政管理成本高。實(shí)行市管縣體制之前，行政層級(jí)由中央─省─縣（市）─鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)組成，這是憲法確認(rèn)的基本結(jié)構(gòu)體系。省縣之間的地區(qū)行署只是省級(jí)派出的虛級(jí)建制。市管縣（市）後，省縣之間的層次由虛變實(shí)，行政層次變由中央─省─市─縣（市）─鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)組成，這在中國(guó)歷史上從未有過。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個(gè)層次，資訊的失真失落率就會(huì)成倍增加。從科學(xué)管理角度而言，資訊傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實(shí)施層的行政距離，便於上下溝通，提高工作效率。市管縣體制的設(shè)計(jì)，人為地製造出一個(gè)中間層級(jí)，省縣之間的權(quán)力被被截留，資訊溝通受到阻滯，這在資訊網(wǎng)路高度發(fā)達(dá)和交通十分便利的今天更是不合時(shí)宜32。 總之，地級(jí)市和市管縣體制的弊端已經(jīng)愈來愈明顯，非常有必要順應(yīng)時(shí)勢(shì)，在「縮省」和「併縣」的同時(shí)，將其納入到我國(guó)行政區(qū)劃改革的總體規(guī)劃中，加以裁撤。恢復(fù)我國(guó)憲法規(guī)定的省轄縣體制，提高行政效率。 （2）虛鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)政權(quán)序列的基礎(chǔ)部分，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的組織者。它上連「國(guó)家」，下連「農(nóng)民」，在農(nóng)村社會(huì)政治中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。因此，國(guó)家歷來都十分重視「鄉(xiāng)政」建設(shè)33。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行能否適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，是關(guān)係到我國(guó)政治穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大事。 現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制在歷史上是應(yīng)該肯定的。改革開放後，撤銷人民公社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、保證財(cái)政稅收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定等方面無疑是有功績(jī)的。它在這一特定的歷史時(shí)期，對(duì)於推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步以及農(nóng)村的政治、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了非常重要的作用。但是時(shí)至今日，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治改革的深化及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在已經(jīng)是弊大於利，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制已經(jīng)明顯阻礙了農(nóng)村的進(jìn)步，進(jìn)而影響到國(guó)家的發(fā)展和穩(wěn)定。因此，本文主張盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，恢復(fù)農(nóng)村自治。理由是： （1）符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求「官退民進(jìn)」、「小政府大社會(huì)」，只有這樣才能形成正常的市場(chǎng)、健康的社會(huì)，否則，政府機(jī)構(gòu)龐大，公權(quán)力強(qiáng)大，農(nóng)民容易受到公權(quán)力的侵害。正因如此，發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是實(shí)行自治的，沒有強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。我國(guó)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將有利於活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有利於改善農(nóng)民的生活狀況。 （2）符合中國(guó)傳統(tǒng)和中國(guó)國(guó)情。在中國(guó)古代就有「皇權(quán)不下縣」的傳統(tǒng)，縣以下的農(nóng)村是由家族、鄉(xiāng)紳治理的。改革開放前，人民公社也只有一二十個(gè)辦事人員，那時(shí)的農(nóng)村也並沒有亂。目前，撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，代之以自治性質(zhì)的鄉(xiāng)公所、農(nóng)民協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)，以保障農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，按市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，解除對(duì)土地使用、農(nóng)用生產(chǎn)資料、金融服務(wù)等種種不合理的管制，根除地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為和形象工程，都會(huì)起到積極的作用34。 （3）符合社會(huì)改革的發(fā)展趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)組織，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)行，農(nóng)業(yè)稅業(yè)已取消或即將取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能被大大弱化。再加上社會(huì)的進(jìn)步和人們觀念的解放，計(jì)劃生育管理的職能也被大大弱化了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能進(jìn)一步下降，管理範(fàn)圍愈來愈有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)缺乏繼續(xù)存在的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。 （4）符合社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求的需要。我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)組織，而我國(guó)未來將是一個(gè)農(nóng)村人口大量減少的時(shí)期。在這種情況下，農(nóng)村的管理任務(wù)將大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制存在的合理性將不斷下降。 （5）能極大降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和社會(huì)矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)養(yǎng)活了大量行政人員，加重的農(nóng)村財(cái)政負(fù)擔(dān)。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存在，造成大量的亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象，極大的敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，加劇了社會(huì)矛盾，影響著社會(huì)的穩(wěn)定。因此，撤銷虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制後，這些問題將會(huì)極大緩解。 （6）能有力地推動(dòng)各種社會(huì)深層次的改革。目前，我國(guó)村民自治、村主任選舉和行使職權(quán)的阻力在很大程度上來自於鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；從中央到地方的政府機(jī)構(gòu)改革，最難落實(shí)的也是作為最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革舉步維艱。如果能夠一勞永逸地撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無疑將極大地促進(jìn)政治體制改革和行政體制改革35。 總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)區(qū)劃建制已經(jīng)愈來愈不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要了，宜順應(yīng)我國(guó)行政區(qū)劃體制改革的需要，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式建制，虛化設(shè)置，使其朝著精簡(jiǎn)、自治的方向發(fā)展，利國(guó)利民。 （三）統(tǒng)一設(shè)置規(guī)範(fàn) （1）省級(jí)設(shè)置。我國(guó)的省級(jí)行政區(qū)有省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)四種，名稱混亂，宜加以統(tǒng)一規(guī)範(fàn)。我們知道，這四種區(qū)劃設(shè)置只有省制在我國(guó)擁有悠久的歷史，有著廣泛的社會(huì)認(rèn)同，其他的都始於現(xiàn)當(dāng)代。所以，在規(guī)範(fàn)我國(guó)省級(jí)區(qū)劃名稱時(shí)，應(yīng)該以省制為參照，將後三者統(tǒng)一規(guī)範(fàn)為「都市省」、「自治省」和「特別省」，保留其原有的行政特徵，在名稱上加以規(guī)範(fàn)，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一莊嚴(yán)性。 （2）市級(jí)設(shè)置。通過前面的分析我們知道，目前在我國(guó)地方行政設(shè)置最為複雜和混亂的就是市制設(shè)置這一塊。在行政層級(jí)上，有直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、副地級(jí)市、縣級(jí)市，還有一種如徐州、大同等所謂「較大的市」。在組成上，既有帶有廣大農(nóng)村的「鄉(xiāng)村市」，也有切塊而成的嚴(yán)格意義上的「城市」。至於城市規(guī)模的差別就更是懸殊。本文認(rèn)為，宜順應(yīng)我國(guó)行政區(qū)劃改革的發(fā)展需求，結(jié)合省地縣的改革，積極探索我國(guó)市制改革工作，規(guī)範(fàn)我國(guó)的城市設(shè)置。在行政層級(jí)上，將其統(tǒng)一為中央轄市、省轄市、縣轄市三種；在城市區(qū)劃組成上，恢復(fù)城市的本來意義和面貌，以城立市，實(shí)行城鄉(xiāng)分治；在城市職能上，簡(jiǎn)化城市職能，使其職能專一，不再負(fù)責(zé)管理農(nóng)村地區(qū)的職能；在城市隸屬關(guān)係上，城市間不存在行政隸屬關(guān)係,市與市之間不行使直接管轄權(quán),彼此做的都是本轄區(qū)市政管理工作,各市不論大小法律地位一律平等。
四 我國(guó)行政區(qū)劃改革的實(shí)施方案
當(dāng)然，我國(guó)既定的行政區(qū)劃形成的歷史負(fù)擔(dān)重，問題繁多且複雜，各方利益衝突明顯，處理起來十分棘手和困難，相應(yīng)地我國(guó)行政區(qū)劃的改革將是一項(xiàng)非常龐大的工程，工作千頭萬緒，一旦真正展開，矛盾和阻力一定會(huì)很大。這決定了我國(guó)目前全面推行地方行政區(qū)劃改革的時(shí)機(jī)尚不成熟，如果強(qiáng)制推行可能會(huì)給社會(huì)發(fā)展造成相當(dāng)?shù)幕靵y。所以，本文認(rèn)為，我國(guó)行政區(qū)劃改革實(shí)施的總體方案應(yīng)該是：在成熟地區(qū)先行試點(diǎn)，再予逐步推廣。這裏，主要以分省、併縣、撤地三項(xiàng)改革的試點(diǎn)提出一些設(shè)想。 （一）分省的方案設(shè)計(jì) 我們來看一組資料。 表四：我國(guó)34個(gè)省、市、區(qū)人口、面積位次及其平均值
以人口和面積為主要依據(jù)，判斷省域的行政規(guī)模，我們可以求出其位次的平均值再加以排序，這樣我們就可以初略得出其行政規(guī)模的大小情況。按學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為的，我國(guó)適合設(shè)置50個(gè)左右的省級(jí)行政區(qū)來計(jì)算，我國(guó)至少應(yīng)該有一半的省級(jí)行政區(qū)劃要有所變動(dòng)。通過上面的列表可以得知，我國(guó)人口、面積位次平均值<15的規(guī)模較大的省區(qū)恰好有17個(gè)，依次為四川、湖南、河南、河北、廣東、廣西、安徽、山東、黑龍江、雲(yún)南、湖北、內(nèi)蒙古、新疆、陝西、江蘇、甘肅、江西等，佔(zhàn)我國(guó)目前省級(jí)行政區(qū)總數(shù)的剛好一半。這些省區(qū)大多人口龐大，或者地域廣闊，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量一般也比較大，因而管理壓力十分大，且行政區(qū)劃變動(dòng)也一直較頻繁，內(nèi)部關(guān)係複雜，所以理應(yīng)成為我國(guó)省級(jí)行政改革的首選對(duì)象。 前面說過，行政區(qū)劃最主要的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)就是人口、地域、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗文化和經(jīng)濟(jì)等因素。在這17個(gè)省區(qū)當(dāng)中，有很多地區(qū)有良好的再劃分基礎(chǔ)。如四川西部和雲(yún)南北部的西康地區(qū)，戰(zhàn)略地位重要，民族、文化、地理環(huán)境特殊，又有獨(dú)立建制的傳統(tǒng)，宜先行試點(diǎn)36。廣東、廣西的北部和湖南的南部地區(qū)，即嶺南地區(qū)的地域、文化也十分相近，有著很好的單獨(dú)析置基礎(chǔ)37。江蘇、安徽的北部、山東的南部、河南的東部地區(qū)，即以徐州為中心的淮海地區(qū)，在社會(huì)發(fā)展水準(zhǔn)、自然環(huán)境、人口、文化等方面也十分相近，有很好的單獨(dú)析置建省基礎(chǔ)38。此外，河南南部、河北北部和山東西部的平原地區(qū)（曾經(jīng)有過平原省的建制），內(nèi)蒙古東部四盟市和黑龍江西北部的興安嶺地區(qū)（曾經(jīng)有過興安省的建制），湖北西北部、河南西南部以及陝西東南部的古南陽(yáng)地區(qū)，新疆的南部地區(qū)即南疆地區(qū)，也都有著很好的單獨(dú)析置建省基礎(chǔ)。山東的青島、廣東的深圳等也有著很好的設(shè)立中央直轄市的基礎(chǔ)。 綜上所述，省級(jí)行政區(qū)劃的改革首先在這些地區(qū)進(jìn)行是完全可行的，也是很有必要的。 （二）併縣的方案設(shè)計(jì) 我國(guó)現(xiàn)有2018個(gè)縣（市），縣域平均人口45萬，面積4500平方公里。但由於自然條件和歷史的原因，大縣和小縣相差十分懸殊，人口最多的縣170多萬，與人口不足萬人的縣相差300多倍；面積最大的縣20多萬平方公里，與面積只有一二百平方公里的縣相差千倍39。總之，我國(guó)的縣數(shù)總體偏多，且規(guī)模懸殊，規(guī)模過小的縣（市）普遍存在，具備有選擇的優(yōu)先合併一些縣（市）的基礎(chǔ)。 具體來說，我國(guó)東中部省份一些平原或丘陵地區(qū)，人口密度不小，交通也比較便利，但有些縣的規(guī)模卻很小。如福建省共有61個(gè)縣（含縣級(jí)市，下同），其中30萬人口以下的縣（市）有25個(gè)，佔(zhàn)40％以上；江西省共有縣（市）86個(gè)，其中30萬人以下的縣（市）有36個(gè)，也佔(zhàn)40％以上。河北、山西兩省是中東部地區(qū)縣規(guī)模最小的兩個(gè)省。河北省與江蘇省人口相近，但縣（市）的個(gè)數(shù)是江蘇省的兩倍。1997年江蘇省人口為6948萬，設(shè)64個(gè)縣（市）；河北省人口為6508萬，設(shè)138個(gè)縣（市），正好是江蘇省的兩倍。山西省縣（市）的規(guī)模更小，全省3091萬人，設(shè)了101 個(gè)縣（市）。1997年河北省縣（市）均人口40萬，山西省縣（市）均人口24.7萬，分別是江蘇省縣（市）均人口90.7萬的44％和27％。河北省二十幾萬人口的縣（市）有39個(gè)，其中只有十幾萬人的縣有11個(gè)；山西省二十幾萬人的縣（市）有72個(gè)，佔(zhàn)全省縣總數(shù)的70％以上，其中只有十幾萬人的縣有20個(gè)，有11個(gè)縣只有幾萬人40。這些省區(qū)自然是縣（市）合併的優(yōu)先選擇。 事實(shí)證明，縣的規(guī)模過小有很多弊病。主要有三：一是加大行政管理成本，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是縣的整體經(jīng)濟(jì)能力弱，難以集中財(cái)力物力搞大專案的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；三是不利於中心城鎮(zhèn)建設(shè)，難以形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。縣的規(guī)模過小，平均行政管理人員就多，管理成本就高。據(jù)1997年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，江蘇省每158個(gè)人供養(yǎng)一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)黨政工作人員， 而河北省則是每105個(gè)人供養(yǎng)一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)黨政工作人員，山西省是每74 個(gè)人就要供養(yǎng)一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)黨政工作人員；河北省的人均負(fù)擔(dān)是江蘇省的一倍半，山西省的人均負(fù)擔(dān)是江蘇省的兩倍多。與江蘇省相比，山西、河北等省本來就是不發(fā)達(dá)地區(qū)，再加上負(fù)擔(dān)過多的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員開支，很多縣變成了「吃飯」財(cái)政，有的甚至連「吃飯」也保不了（指發(fā)不出工資），也就很難從縣財(cái)政拿出錢來搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。可以說，這些地區(qū)縣的規(guī)模過小是制約這裏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素41。 解決東中部地區(qū)縣規(guī)模過小問題的根本途徑就是合併小縣。為此，必須做好以下幾方面的工作。第一，認(rèn)真研究不同自然條件下縣的規(guī)模，確定縣的適當(dāng)管理幅度，縣的規(guī)模過小固然不利於經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但決不能不顧自然條件無限擴(kuò)大，要根據(jù)人口、面積、地理、交通等基本條件綜合考慮；第二，因地制宜、分類指導(dǎo)，由各省（自治區(qū)）根據(jù)本省的實(shí)際情況制定撤並計(jì)畫和方案，並組織實(shí)施；第三，做好細(xì)緻的思想工作，妥善安排被撤併縣的幹部，這是縣的撤並工作能否搞好的關(guān)鍵。被撤併縣的幹部思想認(rèn)識(shí)不到位或工作安排考慮得不周密，就會(huì)潛伏不穩(wěn)定因素。同時(shí)，還應(yīng)做好基層群眾的思想工作，使方方面面都認(rèn)識(shí)到撤併縣有利於精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員，有利於減輕群眾負(fù)擔(dān)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助群眾轉(zhuǎn)變觀念、改變長(zhǎng)期形成的縣籍歸屬感，從而支援撤併縣的工作42。 現(xiàn)在我們重點(diǎn)以據(jù)傳已經(jīng)著手準(zhǔn)備縣（市）合併的河北省為例來研究縣（市）合併的改革試點(diǎn)工作。據(jù)資料顯示，河北省現(xiàn)有縣（市）136個(gè)，其中包括108個(gè)縣、6個(gè)民族自治縣、22個(gè)縣級(jí)市，縣（市）數(shù)量多、規(guī)模普遍過小表現(xiàn)的尤為突出。「很多縣規(guī)模小得就像個(gè)鎮(zhèn)。」河北省社科院社會(huì)發(fā)展研究所副所長(zhǎng)王文錄說，在河北省縣城人口過10萬的就算「大縣」了。王文錄介紹，小縣大多不能自給自足，為典型的「要錢財(cái)政」。資料顯示，上述各縣不計(jì)退休人員，僅在職的吃財(cái)政飯的人員均在4000到6000人之間，另有大批編外人員。以深澤縣交通局為例，該局擁有正式編制不到200名，但超編人數(shù)也達(dá)到了近200人。未來兩年內(nèi)，河北將在全省範(fàn)圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)深澤等規(guī)模過小的農(nóng)業(yè)縣來說縣一級(jí)財(cái)政壓力將會(huì)更大，因此王文錄說：「河北通過行政區(qū)劃調(diào)整精兵簡(jiǎn)政，勢(shì)在必行。」43 與此相關(guān)的消息是，在今年上半年召開的全省機(jī)構(gòu)編制工作會(huì)議上，河北省提出控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，要把縣、鄉(xiāng)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理作為重點(diǎn)來抓。另有人士透露，河北省在著意合併小縣如深澤、望都等的同時(shí)，還有意打造強(qiáng)縣，如任丘、遷安等重點(diǎn)縣級(jí)市，一方面促進(jìn)城市化進(jìn)程，另一方面為「省直管縣」改革作鋪墊44。 總之，在河北等地實(shí)現(xiàn)縣（市）合併的基礎(chǔ)已經(jīng)成熟，宜率先試點(diǎn)展開實(shí)施，再以成功經(jīng)驗(yàn)逐步推廣，最終在全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)完成我國(guó)的縣域行政區(qū)劃改革。 （三）撤地的方案設(shè)計(jì) 調(diào)整行政區(qū)劃幅度與減少管理層次是相輔相成的。在我國(guó)地級(jí)行政單位的出現(xiàn)與全國(guó)省級(jí)建制的數(shù)量偏少、各省（區(qū)）轄縣級(jí)建制的數(shù)量太多有關(guān)，但是，設(shè)置地級(jí)機(jī)構(gòu)使省和地兩級(jí)機(jī)構(gòu)管轄的下級(jí)單位數(shù)量都過少。下圖是中國(guó)與國(guó)外一些國(guó)家政區(qū)管理幅度比較。 中國(guó)與國(guó)外主要國(guó)家政區(qū)管理幅度比較45
從上表可以看出，我國(guó)省級(jí)政區(qū)平均管轄10.7個(gè)地級(jí)單位，而地級(jí)政區(qū)平均管轄8.6個(gè)縣級(jí)單位，這其中還包括一些地級(jí)市轄區(qū)。這種小幅度的管理與國(guó)外相比就顯得較為突出。管理幅度小，必然造成行政資源不能充分利用發(fā)揮，加大行政成本。同時(shí)還會(huì)造成上級(jí)政府事無巨細(xì)地安排、計(jì)畫下級(jí)政府的政務(wù)活動(dòng)，這樣會(huì)壓抑和挫傷下級(jí)政府的積極性和活力，制約下級(jí)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展46。 目前，我國(guó)大陸除海南省因轄縣級(jí)建制少而實(shí)行二級(jí)區(qū)劃體制外（臺(tái)灣省也是兩級(jí)級(jí)區(qū)劃體制），寧夏、重慶、江蘇、安徽、湖北等省（區(qū)）轄縣級(jí)建制並不多，卻實(shí)行了三級(jí)的行政區(qū)劃體制。如江蘇省、安徽省和湖北省分別有人口7600萬、6400萬和6000萬，面積分別為10萬、13萬和18萬平方公里，分別只有52個(gè)、61個(gè)和64個(gè)縣級(jí)建制、13個(gè)、17個(gè)和13個(gè)地級(jí)市建制。三個(gè)省的規(guī)模基本相當(dāng)，但與四川省、河北省、江西省、山西省、陝西省等相比，後者的縣（市）數(shù)量為前者的2倍左右。此外，寧夏回族自治區(qū)面積6.6萬多平方公里，人口562萬，轄5個(gè)地級(jí)市，2個(gè)縣級(jí)市、11個(gè)縣，轄區(qū)數(shù)量規(guī)模很小，但也採(cǎi)用了三級(jí)行政區(qū)劃體制。更特殊的還有重慶市。1997年3月全國(guó)人大決定設(shè)重慶直轄市，但重慶與其他三個(gè)直轄市在行政區(qū)劃上的差別很大。重慶不但依據(jù)現(xiàn)行體制轄區(qū)和縣，而且還轄3個(gè)地級(jí)區(qū)──萬州、黔江和涪陵。顯然，作為直轄市的這種行政區(qū)劃體制，突破了現(xiàn)有的法律規(guī)定，開了在直轄市中設(shè)地級(jí)行政建制的先河。就其所轄的南川市而言，還出現(xiàn)了直轄市（重慶）──地級(jí)轄區(qū)（涪陵）──縣級(jí)市（南川）極為鮮見的三級(jí)嵌套式市管市的格局，而重慶直轄市本身只有面積8.23萬平方公里，人口3090萬，轄15個(gè)市轄區(qū)、4個(gè)縣級(jí)市、17個(gè)縣、4自治縣，轄區(qū)數(shù)量規(guī)模並不很大47。這些地區(qū)理應(yīng)成為我國(guó)行政區(qū)劃改革過程中撤銷地級(jí)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)「省直管縣」的首選試點(diǎn)地區(qū)。 最後，需要強(qiáng)調(diào)的是，撤地的最重要前提是省級(jí)行政區(qū)規(guī)模的縮小和縣級(jí)行政區(qū)數(shù)量的減少。只有這樣才能有效解決各級(jí)轄區(qū)規(guī)模的合理性問題，才能有效保證行政效率、品質(zhì)和行政成本的統(tǒng)一問題，即行政資源的合理、有效利用問題。同時(shí)，省、縣的規(guī)模調(diào)整之後，每個(gè)省區(qū)所轄的縣（市）數(shù)量進(jìn)一步減少，地級(jí)設(shè)置就越發(fā)缺乏存在的現(xiàn)實(shí)需求和理論依據(jù)。所以，本文認(rèn)為，在「分省」、「併縣」，有效調(diào)整行政區(qū)劃規(guī)模的同時(shí)，積極撤銷地級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，廢除市管縣（市）體制，實(shí)現(xiàn)「省直管縣」的模式，有效減少行政區(qū)劃管理層級(jí)，提高行政效率，降低行政成本，保證行政品質(zhì)，順利推進(jìn)行政層級(jí)的改革。
結(jié) 束 語(yǔ)
我國(guó)行政區(qū)劃改革的目標(biāo)是明確的，但我們應(yīng)該充分意識(shí)到，其改革的風(fēng)險(xiǎn)、阻力和成本也是十分巨大的，歸納起來主要有四點(diǎn)。 （1）牽涉面廣。我國(guó)行政區(qū)劃的問題方方面面都有，其中既包括了行政區(qū)劃所有的層級(jí)，又幾乎牽扯到了每個(gè)層級(jí)的所有轄區(qū)；既有行政區(qū)的管理範(fàn)圍、規(guī)模問題，又有行政區(qū)的職能、功能問題；既有行政區(qū)的層級(jí)設(shè)置問題，又有行政區(qū)的隸屬關(guān)係問題；既有行政區(qū)的體制模式問題，又有行政區(qū)的人員編制問題等等。 （2）工程量大。由於目前我國(guó)行政區(qū)劃的問題非常之多，牽扯問題、事情十分的廣泛，這就決定了我國(guó)行政區(qū)劃改革的工程量非常之大，任務(wù)也必定異常繁重。我國(guó)行政區(qū)劃改革既要調(diào)整管理規(guī)模，又要縮減管理層級(jí)，即既要分省、併縣，又要撤地、虛鄉(xiāng)，還要重新劃分行政疆界，統(tǒng)一行政編制，分流、安置改革裁汰人員，規(guī)範(fàn)行政區(qū)劃體制等等。這涉及我國(guó)幾乎所有的行政區(qū)，並且還有數(shù)億人口的歸屬問題。 （3）利益衝突明顯。行政區(qū)劃一旦實(shí)施將牽扯到各種利益關(guān)係，如各行政層級(jí)之間的權(quán)力博弈，尤其是省制改革過程中的中央與地方的權(quán)力博弈和撤地過程中省地、縣地之間的權(quán)力博弈。在行政區(qū)劃變動(dòng)過程中，各行政區(qū)之間的矛盾和利益衝突也會(huì)十分尖銳，如分省過程中被分地區(qū)與原有省區(qū)的矛盾，併縣過程中被合併的縣市與其他縣市的矛盾，撤地、併縣、虛鄉(xiāng)過程中大量的人員裁汰、職位變動(dòng)、重新安置等一系列非常具體而又複雜的問題。成功的改革必須充分考察改革背後權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大變化，充分協(xié)調(diào)不同權(quán)力主體的利益關(guān)係。 （4）存在一定風(fēng)險(xiǎn)。行政區(qū)劃的問題多、牽扯廣，改革的工程大、任務(wù)重，其中的利益衝突嚴(yán)重、阻力大，這些決定了行政區(qū)劃改革工作的特點(diǎn)必定是龐大而艱難。如果改革計(jì)畫執(zhí)行的動(dòng)作幅度太大，對(duì)問題、阻力、困難等認(rèn)識(shí)不夠，將會(huì)形成很大的風(fēng)險(xiǎn)，而由這種風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的後果將是異常嚴(yán)重的。 總之，因國(guó)力與國(guó)情所限，我國(guó)的行政區(qū)劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠(yuǎn)。 中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京10月6日電
梁木生 男，1958年生，中國(guó)武漢華中科技大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，近年來，在政治學(xué)、法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域發(fā)表論文40多篇，編著教材《政治學(xué)》一部，撰寫學(xué)術(shù)專著《梯度民主論》。代表作有《我國(guó)法治之路的經(jīng)濟(jì)分析》、《論民主的市場(chǎng)建構(gòu)》、《論政治體制改革的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》等，主要研究方向?yàn)樾姓䦟W(xué)原理、憲政原理及行政法治。 註釋 |
