城市規(guī)劃大事件需要冷思考_中國規(guī)劃網(wǎng)——全球?qū)I(yè)性中文規(guī)劃門戶

——廣州亞運會對城市建設的影響

袁奇峰（中山大學教授、博導）

   【摘要】廣州是一個善用大事件推動城市發(fā)展的大城市，曾經(jīng)舉辦過第六、九次全運會，為應對國家宏觀調(diào)控政策而積極申辦了第十六屆亞運會。在準備亞運會的過程中，廣州一直比較理性和低調(diào)，將建設重點放在“亞運城市”上，推動既定城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實。但是在社會分化日益顯化的今天，政府與民間對大事件的關注點有比較大的差異。本文后半部分討論了探若干倍受民間輿論批評的城市公共性事件，并據(jù)此提出亞運會這樣的大事件也無法確立“政治正確”的大旗，凝結社會共識。提出城市政府決策應該理性以及注重決策過程制度建設的建議。
   【關鍵詞】廣州；第十六屆亞運會；亞運城市；大事件；城市治理
    二十一世紀初，中國經(jīng)濟的崛起集體地體現(xiàn)為東部沿海三大都市區(qū)域的共同發(fā)展，并因為三件國際性盛事而為世界所注目！但是與曾經(jīng)激發(fā)全國人民熱情的2008年北京奧運會和正在熱炒的2010年上海世博相比，即將在廣州舉行的第16屆亞運會卻變成了一場“本地活動”——亞運會的火炬?zhèn)鬟f將限于廣東；贊助商也以本地大型國企為主；即便在廣州街頭，能隨口把2010年11月12日這一亞運會開幕時間說出來的廣州市民也是少數(shù)。

一、廣州為何要舉辦亞運會？

    廣州對第16屆亞運會的申辦就已經(jīng)是一場沒有競爭對手的比賽。本來除廣州外，還有3個城市申辦——馬來西亞的首都吉隆坡、韓國首都首爾和約旦首都安曼。然而這三個城市經(jīng)過權衡，相繼以承辦過于昂貴，財務上承擔吃力等原因，宣布放棄申辦。
    亞運會式微，已非本屆獨有的現(xiàn)象。自1986年在漢城舉辦的第10屆亞運會后，主流運動項目的比賽結果就再無懸念，因為的奪冠者總是以中國、日本和韓國隊員為主。絕大多數(shù)運動員的終極目標是奧運會，亞運會不過是一個發(fā)現(xiàn)自身問題、調(diào)整狀態(tài)的中間站，要激起優(yōu)秀運動員的參賽熱情越來越難。1998年，日本《東京新聞》就曾連篇發(fā)表文章探討《亞運會向何處去》，稱“由于缺乏奧運會那樣的普遍性意義，亞運會存在的價值和地位越來越微妙……”
    1、用大事件推動城市發(fā)展
廣州曾分別于1987年、2001年成功舉辦了第六和第九次全國運動會，在利用大事件促進城市發(fā)展方面很有經(jīng)驗，。
    1980年代的廣東挾臨近港澳的優(yōu)勢成為轉(zhuǎn)型期中國對外開放的窗口：深圳、珠海、汕頭成為國家級的經(jīng)濟特區(qū)；而東莞、南海、番禺、順德、中山等農(nóng)業(yè)縣通過積極承接香港勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成就了令人矚目的工業(yè)化成就。在這一輪工業(yè)化過程中，廣州在勞動力、費用成本、土地供應等方面都沒有競爭優(yōu)勢；相反，適應了計劃經(jīng)濟體制的老大城市在新體制下負重難行，導致了經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。廣州亟需一個推動城市發(fā)展的機會，一個突破嚴格的計劃經(jīng)濟體制約束的理由。
    1987年的“第六次全國運動會”是全國運動會第一次在北京、上海以外的地方開。1984年，廣州在緊靠舊城東部的天河機場舊址啟動了天河體育中心建設。

    此前，廣州市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）每年增量不到10億元，1985年一年就驟然增加了26億元；財政收入增量也從以前每年不足2億元到1985年猛增7.6億元。
    天河體育中心和火車東站的建設拉動了廣州城市功能的東進，促成了城市空間結構的歷史性突破。而且廣州市隨后即成立了城市建設總公司來經(jīng)營體育中心周邊的土地，這個決策直接催生了“天河新區(qū)”。由于規(guī)劃了300多萬平方米的商務辦公樓和大量商業(yè)項目，最終使天河中心區(qū)成為廣州新的城市中心。
    1990年代后期，隨著改革開放的持續(xù)深入，尤其是隨著深圳、珠海特區(qū)的建成，廣州作為全省經(jīng)濟中心城市的地位一度被削弱。與此同時，外地人口的大量涌入給城市的承載力提出挑戰(zhàn)，也加劇了這個省會城市臟亂差的程度。在獲得2001年九運會的主辦權后，廣州成功推動了“一年一小變、三年一中變、2010年一大變”的行動計劃。
    廣州在天河體育中心東側(cè)10公里的車陂地區(qū)再規(guī)劃建設了廣東省奧林匹克體育中心（圖2）。雖然試圖借九運會引導城市結構再次東拓的企圖沒有六運會那么成功。但是省、市政府憑借自身強勁的經(jīng)濟實力，將奧體中心設施規(guī)模確定到亞運會場館的標準。這個有遠見的“決策為廣州后來成功申辦“亞運會”打下了物質(zhì)基礎。
    2、保障既定城市戰(zhàn)略的落實
    2000年，行政區(qū)劃調(diào)整解除了廣州長期以來城市發(fā)展空間局促的困境，使市政府直接管轄的土地面積從調(diào)整前的1443平方公里躍升至3718.5平方公里，為城市產(chǎn)業(yè)和空間拓展提供了巨大的平臺。
    土地存量的增加使廣州的城市競爭力驟增，廣州以“拉開結構、建設新區(qū)、保護名城”的思路確定了“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)” 1的城市建設總體戰(zhàn)略，采取了“多中心、組團式、網(wǎng)絡化”的空間拓展策略。廣州中心城市發(fā)展終于跨越了“云山珠水”的千年約束，規(guī)劃中以軌道交通支撐的都市區(qū)空間北抵花都、南至南沙、東到蘿崗，南北跨度達到128公里，東西跨度43公里。

    廣州戰(zhàn)略拓展開始時，國家正在應對1998年亞洲金融危機，推行積極財政政策以“拉動內(nèi)需”，寬松的貨幣政策使城市基礎設施建設投融資很容易獲得銀行信貸支持。為此廣州規(guī)劃并著力推動了規(guī)模龐大的基礎設施建設計劃，軌道交通網(wǎng)等許多基礎設施建設都計劃或已經(jīng)動工。但是2003年前后，中央政府由于連續(xù)數(shù)年放開信貸，導致全國經(jīng)濟過熱、大量的產(chǎn)能過剩，又不得不緊縮銀根，開始了嚴格的“宏觀調(diào)控”。
    于是廣州果斷地決定申辦亞運會，用重大事件突破國家政策的束縛——利用亞運會這支“大杠桿”撬動國家嚴格的宏觀調(diào)控政策，以獲取更多的政策資源，加速實現(xiàn)城市戰(zhàn)略擴張與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之夢。由于亞運會這樣的重大國際賽事（大事件）關乎國家形象，承辦城市就算不能獲得國家財政的直接支持，也可特事特辦，獲得特殊的政策支持。更重要的是按照以往的經(jīng)驗，可以此為大旗凝聚民心、形成共識，犧牲一些短期和局部利益，上下一致推動重大基礎設施建設。
    時任廣州市市長林樹森曾算了一筆賬，認為只要申亞成功，廣州只需花20多億元興建一些特殊功能場館的、現(xiàn)有場館的維修改造和支付亞組委經(jīng)費，就可撬動超過1500億元的投資，落實既定的城市發(fā)展戰(zhàn)略——完成250公里軌道交通線網(wǎng)，完善廣州大學城，擴建新白云國際機場，建設南沙深水港區(qū)、廣州新火車站，啟動廣州新城等。

二、從亞運會到“亞運城市”

    1、精打細算辦賽會
    為激發(fā)更多運動員的參賽興趣，廣州亞運會共設42項比賽，是亞運史上競賽項目最多的一次。其中28項為奧運會比賽項目，另有14項為非奧運會項目，包括武術、板球、藤球、龍舟、象棋等亞洲國家擅長的項目，金牌總數(shù)達473塊，超過北京奧運會金牌總數(shù)，也是歷屆亞運會之最。另外，亞運會對運動員參賽資格的審核并不嚴格，基本上“報名就可參加”。在這樣的策略下，本屆亞運會預計可吸引亞洲45個國家及地區(qū)的亞運會期間，廣州將迎來12000名運動員、4000多名技術官員和裁判以及10000多名記者和媒體人員的參加，人數(shù)之多為亞運歷史之最，也超過了2008年北京奧運會的人數(shù)。
    如此規(guī)模的盛會，廣州應付裕如。兩次全運會為廣州留下了大量體育設施——六運會的60000人體育場、8000座體育館、2000座游泳館；九運會的80000人體育場、10018座廣州新體育館。另外，廣州大學城中心共享區(qū)還有一個40000人體育場，加上10所大學各自準備配套建設的體育場、館，又多了20多個賽場，早已經(jīng)達到亞運會的場館規(guī)模需求。亞運設施規(guī)劃的核心是如何把這些分布在全市各個社區(qū)的體育設施在賽會期間組織起來。廣州這次新建的12個場館，包括許多計劃中的社區(qū)體育設施、大學城配套建設的體育場、館，而維修的場館達到58個，設施建設實際使用資金約80億元。
    亞運場館規(guī)劃建設原則：
    分散布局，多中心、多功能原則；以場館建設帶動城市發(fā)展的原則；亞運場館及配套設施與城市公共配套結合原則；因地制宜、勤儉節(jié)約的原則；滿足市民日益豐富的生活、作需要，提高現(xiàn)有設施質(zhì)量，讓亞運比賽場館與賽后大眾健身設施相結合的原則。
    亞運會賽區(qū)布局：
    廣東奧林匹克體育中心和天河體育中心作為市級復合型體育中心，前者將作為亞運會主賽區(qū)；在廣州新城、大學城、白云新城、花地新城構建地區(qū)性的體育中心，形成專項體育功能互補、型制獨立并兼容全民健身活動的多中心、多功能的賽區(qū)布局。

    就本屆亞運會的經(jīng)濟帳來看，廣州亞組委足以自豪：通過買斷市場開發(fā)權，獲得的商業(yè)贊助超過了歷屆亞運會。目前廣州亞組委已簽約47家贊助商，現(xiàn)金贊助超過13億元，實物贊助折價約合17億元。而2006年多哈亞運會的市場開發(fā)收入總額僅為8000萬美元。
    廣州亞組委在財務管理上亦較為務實，不講排場，不搞攀比，場館建設以能夠滿足亞運會的需求為準；注重賽后利用，如亞運城的綜合體育館賽后將成為番禺社區(qū)體育館，海珠區(qū)體育館最后成為海珠區(qū)全民健身中心，從化馬術場在賽后將作為香港馬會訓馬基地；注重引入社會力量建場館，如保齡球館是利用私人場館進行維修以后來使用，高爾夫球館是利用九龍湖高爾夫球場，政府只出維修費用，馬術場則是利用香港馬會場來建，僅這部分就為亞運會省了20億元左右建設費用。
    2、實實在在建城市
   （1）確定“亞運城市”建設目標
    正是因為廣州現(xiàn)有城市體育設施已經(jīng)基本滿足亞運會的比賽要求，亞運會的規(guī)劃因此也就自然而然轉(zhuǎn)化為“亞運城市”的規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為落實既定城市發(fā)展戰(zhàn)略的突擊行動。廣州市政府提出了結合原定“2010年一大變”計劃，通過城市近期規(guī)劃實施打造“亞運城市”的階段性戰(zhàn)略目標。
    亞運會之于廣州首先是一個重大的機遇，“體育搭臺，城市唱戲”，最為重要的是能夠讓廣州的區(qū)域中心城市建設上一個臺階。其次，亞運會也應該是一個重大的城市公共關系行動，所謂“讓世界了解廣州，讓廣州走向世界”。“亞運城市”這個概念的提出基于這樣一個前提，即廣州城市建設與20年前相比確實已經(jīng)有了很大的成績，但是離開舉辦亞運會的要求其實還有一定距離。“亞運城市”應該是一個經(jīng)濟繁榮、社會文明、生態(tài)安全的城市，一個堪以成功舉辦國際盛會的中國城市。這涉及到我們?yōu)槭裁匆e辦世界性的重大活動。很顯然，亞運會對廣州而言是一個可以借機提高城市文明程度的重大事件，亞運城市也應該是一個有著高度文明的國際性城市。
   “亞運城市”建設的四個目標為：文化廣州，嶺南古郡；商貿(mào)廣州，國際都會；活力廣州，體育強市；生態(tài)廣州，山水名城。也就是要進一步增強城市經(jīng)濟活力、提升城市文明、保障城市生態(tài)安全、推進國際性城市建設。
   （2）經(jīng)濟建設獲重大進展
    在“再工業(yè)化、重型化”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略指導下，廣州重點發(fā)展裝備制造和重化工業(yè)，已經(jīng)穩(wěn)步進入現(xiàn)代重化工業(yè)、汽車制造為主導的工業(yè)發(fā)展階段。2004年，重工業(yè)比重首先超過輕工業(yè)，城市經(jīng)濟結構明顯獲得優(yōu)化。在工業(yè)經(jīng)濟快速增長的同時，第三產(chǎn)業(yè)仍然保持著相對大的增長規(guī)模，仍然是廣州城市經(jīng)濟的主體，產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)提升。
    廣州經(jīng)濟總量每增長1000億元所用的時間越來越短。1986~1995年，全市生產(chǎn)總值從100億元到1000億元，用了10年；1996~1999年，從1000億元到2000億元，用了4年；從2000億元到3000億元，用了3年，（2000~2002年）；而由3000億元躍到4000億元，又用了2年時間（2003~2004年）；2004年以后，基本上每年每增長1000億。

    2009年廣州市GDP達到9112.76億元人民幣，全市常住人口數(shù)1033.45萬人，人均GDP達到8.8萬元/人，穩(wěn)居中國經(jīng)濟總量第三大城市。三次產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為1.89：37.25：60.86，第三產(chǎn)業(yè)比重上升1.84個百分點，對全市經(jīng)濟增長的貢獻率為70.1％，對經(jīng)濟增長的拉動作用增強。
   （3）城市結構基本成型
    由于2000年后的廣州城市空間外拓的戰(zhàn)略為產(chǎn)業(yè)空間拓展和升級提供了大量土地儲備，這對提高廣州城市競爭力十分關鍵，為經(jīng)濟的長遠發(fā)展打下了基礎。2005年再次進行了行政區(qū)劃調(diào)整，在東部設立蘿崗區(qū)、在南部設立南沙區(qū)，更從行政區(qū)劃上肯定了廣州戰(zhàn)略拓展所形成的新的城市空間結構。
    廣州21世紀中央商務區(qū)（GCBD21）沿城市新中軸線，以天河體育中心四周和珠江新城商務辦公區(qū)為硬核（Hard Core），以天河中心區(qū)和東風路、環(huán)市東路沿線地區(qū)為核緣（Core Fringe），以城市新中軸線南延地區(qū)為發(fā)展用地儲備，以廣州大道、天河東路（江海大道）為內(nèi)部交通軸。珠江新城規(guī)劃寫字樓面積高達760萬平方米，加上環(huán)體育中心400多萬平方米寫字樓，這個地區(qū)集中了廣州約1200萬平方米商務辦公建筑，是當之無愧的CBD硬核地區(qū)。隨著觀光塔、西塔、歌劇院、省博物館、青少年宮、市圖書館和中軸線地下工程的完工，醞釀了近20年的廣州CBD基本成型，目前土地已經(jīng)出讓完成，建設量也完成了70%。

廣州新城規(guī)劃范圍228平方公里，城市建設用地面積約148平方公里。“亞運村”建設其實并非必建項目，其主要目標是啟動整個廣州新城的開發(fā)，提升這一邊緣區(qū)域的地價，借亞運獲得土地指標和相關收益，使之成為廣州經(jīng)濟的另一大發(fā)動機。“亞運村” 的每一個產(chǎn)品都充分考慮了賽后利用問題，其中記者村、運動員村、技術官員村均以90平方米的小套間為主，賽后即可直接出售供商住。2009年底，耗資約130億元（含對農(nóng)民的拆遷補償）的亞運城尚未建成，即以255億元的高價拍出，為廣州迎亞運工程財政解困。廣州新城將與先期啟動的南沙港新區(qū)開發(fā)、大學城一同使廣州城市南拓戰(zhàn)略漸入高潮。（圖8）
2005年至2010年，廣州在基礎設施建設的資金來源方面，超過五成由土地出讓金償付，小部分由財政預算內(nèi)資金支付；另有約四成為銀行貸款，僅河涌治理一項即達到486.15億元。2010年的廣州基本上實現(xiàn)了城市空間拓展和經(jīng)濟發(fā)展的雙重跨越：城市空間從“云山珠水”跨越到“山城田海”；產(chǎn)業(yè)結構從“商貿(mào)輕工”提升到“重化工業(yè)”。

三、大事件，挑戰(zhàn)城市治理

    廣州市政府在舉辦亞運會這件事上，一直是比較理性低調(diào)的。加之2008年金融危機帶來了更為寬松的財政和信貸政策，在經(jīng)濟刺激政策下，政府項目成為銀行放貸的優(yōu)先對象，亞運會的杠桿作用自然就有些微妙了。但是2006年以后大量以亞運配套為名的公共項目和工程卻引起了社會的普遍爭論，成為城市的公共性話題。
    1、“中調(diào)”何為？
    一方面，廣州城市戰(zhàn)略拓展取得重大進展；另一方面，老城區(qū)空間缺乏公共財政的陽光。
    在占建成區(qū)21%的廣州舊城區(qū)土地上，集中了全市大部分的經(jīng)濟和社會活動，城市功能的聚集，使得舊城區(qū)始終保持著較高的開發(fā)價值，優(yōu)越的商業(yè)、教育、醫(yī)療等公共資源對開發(fā)商與居民都產(chǎn)生了極大的吸引力，加上地鐵這種便捷交通的介入之后，舊城再次成為開發(fā)熱點，由廣州近年各區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)強度可以看到，作為舊城區(qū)的越秀、荔灣和海珠區(qū)在房地產(chǎn)開發(fā)強度上一直保持在全市各區(qū)的前列位置，而且數(shù)值與較低的行政區(qū)差距也比較大。高強度的房地產(chǎn)開發(fā)加劇了舊城區(qū)的“三高問題”，即人口密度高、建筑密度高、交通密度高，生活環(huán)境進一步惡化，直接導致了生活空間質(zhì)量的下降。
    在舊城更新改造的過程中忽視傳統(tǒng)城市空間肌理，缺乏對空間形態(tài)的有力控制，使得體量尺度與舊城原有建筑環(huán)境極不符合的建筑物混雜、零散地分布在舊城范圍，舊城的一些傳統(tǒng)軸線、空間節(jié)點被大量現(xiàn)代建筑破壞，城市傳統(tǒng)空間被刻意地改變。對比分析廣州傳統(tǒng)中軸線的現(xiàn)狀與規(guī)劃設計可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃設計沒有很好起到對現(xiàn)代建筑建設的控制，城市肌理沒有按照規(guī)劃的形式延續(xù)，舊城改造也突破了原有規(guī)劃的建筑體量。究其根源，在于舊城更新和保護之間存在矛盾，存在重開發(fā)輕保護的現(xiàn)象。
    同時，廣州現(xiàn)行的舊城更新改造模式仍然是市場占主導，政府對改造開發(fā)的控制不力造成了舊城改造的建設呈現(xiàn)某程度上的失控，容積率和建筑體量高度等指標不斷被突破，歷史文化名城的整體建筑環(huán)境受到破壞。舊城傳統(tǒng)社會人文發(fā)展受困于兩個“侵入”：
    在舊城更新改造過程中，大量小地塊、單獨的高層建筑侵入成片的街區(qū)，造成單調(diào)的居住模式侵入原有多樣化的街區(qū)生活模式。這樣單一的改造更新在很大程度上忽視了傳統(tǒng)地區(qū)空間的多樣性特征，影響了街區(qū)內(nèi)原有公共生活模式的延續(xù)和發(fā)展。
    大型商業(yè)設施對舊城區(qū)的“侵入”，同樣造成了對傳統(tǒng)生活方式的破壞。對傳統(tǒng)街區(qū)多數(shù)采取拆除重建的方式或者是局限與沿街改造，在功能置換上也往往局限于傳統(tǒng)居住功能和商業(yè)功能的置換，造成原有的社區(qū)小商業(yè)漸漸地被大型商業(yè)、批發(fā)市場代替，破壞了傳統(tǒng)街區(qū)多樣化的生活方式，促使了人口的向外遷移。
    2006年末，廣州市政府提出了針對老城區(qū)發(fā)展“調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強、調(diào)活”的“中調(diào)戰(zhàn)略”。但是“中調(diào)”到了具體項目就直接變?yōu)?ldquo;中拆”——恩寧路傳統(tǒng)歷史街區(qū)改造竟然先拆遷后出改造方案，由于缺乏對城市歷史文化的關照，改造動機備受懷疑，以至于社會輿論嘩然，使整個“中調(diào)”戰(zhàn)略掉入陷阱，至今難以推動。
    2、“城中村”改造的危局
    亞運會開幕前廣州確定要拆掉9條城中村！
    2010年廣東全面啟動的“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房），讓廣州停滯數(shù)年的“中調(diào)”有了兌現(xiàn)的可能，廣州市納入“三舊”改造的土地規(guī)模達到370平方公里。與最早啟動“三舊”改造的佛山追求GDP增長的目標不同，廣州的城中村改造有著不同的訴求：
    第一，城中村是在廣東30年“要地不要人”的低成本快速城市化過程中，由于沒有統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)關系形成的。相較上海、北京，廣州城中村的存在損害了地方政府的公共治理形象，因此其改造是省市兩級政府的集體意志，這已經(jīng)是一個政治性的話題。
    第二，由于近年來房地產(chǎn)的高漲，使得城中村改造在經(jīng)濟上成為可能。政府長期以來一直不動城中村改造的念頭，是因為政府如果要主動，就要有大量財政資金投入。目前幾個已經(jīng)推動的村子，動輒幾十個億投入。這樣高強度的投入，城市公共財政是沒有能力支持的，必須依靠引入市場，因此只有在地價達到相當高的水平的時候，這種改造在成本上才是可行的。
    城中村是政府在城市化的過程中留給村民唯一的少數(shù)賴以生存的資源，村民已經(jīng)將其作為持續(xù)收入的保障，農(nóng)民已經(jīng)退無可退，所以只能在承認農(nóng)民既得利益的前提下進行改造，因此這個成本比一般的舊城改造要昂貴。也正因為如此，廣州城中村改造只能做到“帕羅托最優(yōu)”，即必須實現(xiàn)各方利益的最大化，而且不損害任何一方的利益。
    目前普遍采用的“賣地籌資”模式就是劃出一塊土地拍賣給開發(fā)商，再用拍地所得資金進行城中村改造。政府看起來不出資，但實際上把巨額土地收益都返還給了開發(fā)商和村民，城市損失了大量公共收入。政府還要為這極高的容積率進行大量的基礎設施建設，支出大筆財政。既便如此，也要到市場地價能夠足夠高覆蓋幾個方面的成本的時候，才能夠同時滿足政府、開發(fā)商、農(nóng)民三方利益最大化的要求。而地價又是由房價決定的，正是隱形的廣大購房者把房價抬到目前這么高以后，開發(fā)商才肯出價錢參與城中村改造。
    2005年以來國務院歷次調(diào)控都把重點放在打擊房價上，政治性很強，但治標不治本。中央政府為加強中央集權，拿走了太多地方稅收，但是又拿不出新辦法去改變導致“土地財政”的分稅制。沒有土地收入，就連廣州這樣全國第三大城市都無法維持基本的財政平衡，何談發(fā)展？
    城中村改造對于房價的敏感度很高。目前國家以壓低房價為目標的宏觀調(diào)控的政策如果有效，就會增加市場的不確定性，而開發(fā)商資金無法到位，現(xiàn)在的城中村改造就可能制造出一批爛尾村。為避免社會風險，政府一定要在啟動改造時，幫助農(nóng)民拿回開發(fā)商的全額土地款。如果開發(fā)商不能接受的話，政府就不應該急于推動城中村的拆除，也沒有必要強行在亞運會前拆除九條村，拿社會穩(wěn)定去冒險。
    3、“新社區(qū)”公共住房之困
    2007年11月28日，廣州市3148戶的貧困居民一次性地解決了住房問題。以廣州市的經(jīng)濟實力，在二次分配時可以更多關注弱勢群體，這確是城市政府的應有之舉。金沙洲新社區(qū)是廣州目前在建的最大的新社區(qū)，住宅總建筑面積約48萬平方米，共6000多套，戶型60到80平米。因為市政府重視，所以在設計和設備的配置上都是最好的。環(huán)境優(yōu)美、配套完善、設施齊備、交通便利，這個新社區(qū)的規(guī)劃水平絕對不亞于任何一個商品房社區(qū)。主要提供給“雙特困戶”——居住的困難戶和收入的困難戶，即城市里最窮的人居住。
    問題是，為什么要把這么多的貧困人口集中、大規(guī)模地放在一個小區(qū)里？這涉及到一個很大的社會學問題——居住分異。在完全市場化的住房市場上，居住分異是一個自然的過程，因為收入不同導致支付能力不同，市場的價格自然把人篩選了一遍，有的錢人住在一起，窮人住在一起。市場導致的“居住分異”在社會學家看來是反“和諧社會”的居住模式，會在更大的空間層次上成為社會排斥和社會問題的溫床，有可能會從空間的隔離演化為社會的對抗。從維護社會安全的角度而言，打破低收入階層聚居格局對社會的穩(wěn)定價值將大大降低社會整體的運行成本。從社會安全的角度來說，一個聰明的政府恰恰應該是在自然的市場選擇居住分異的趨勢下干預它，減少社會分異，強調(diào)社會的混合居住。
    混合居住有很多好處，低收入階層可以通過與高收入基層的近距離交流習得如何致富，獲取更多的工作機會；高收入基層通過與低收入基層的接觸可以習得社會底層得生活、面貌和精神；不同階層的混居可以增強他們的相互理解、提升低收入階層的生存能力、化解階層隔閡。理想的做法應該是把6000戶窮人分成10組，每500—600戶一個住宅組團分布到城市各個不同的地區(qū)，與其他社會階層一起無差別地體面地享用城市公共設施和服務。
    把新社區(qū)搞到要設“新社區(qū)”學校這樣一個規(guī)模更是很大的失誤，這會讓孩子從小學就貼上“新社區(qū)”德政的標簽，會在“城鄉(xiāng)差別”之外再人為制造一個“貧富差別”。金沙洲新社區(qū)項目屬于典型的“好心辦壞事”的案例，政府在為窮人辦事的時候缺少研究論證，沒有社會學家的參與，結果市政府的行為進一步加劇了居住的“社會分異”，親自制造了一個大規(guī)模、環(huán)境優(yōu)美、設施先進的大型貧民居住區(qū)。
    4 、廣州不限制小汽車？
    因為廣州要成為中國的底特律，所以廣州市政府一再表態(tài)不限制小汽車！而且市政府還計劃要拿出十個億，在城市中心區(qū)建15萬個停車位。
    其實目前車位缺乏是因為政府的政策導致的。廣州規(guī)定停車場的收費要限價，使停車場建設成為沒有利潤回報的項目，表面看起來對老百姓有利，實際上卻抑制了市場對于停車場建設的投入。投入少了，停車場自然就稀缺了。結果只有政府自己動用公共財政來建設停車場？
    但是無論是政府還是市場在中心區(qū)增加停車位都要小心！
    1980年代，我國就明確提出了優(yōu)先發(fā)展公共交通的“公交優(yōu)先”的城市交通政策。但由于汽車制造成為“支柱產(chǎn)業(yè)”，更由于私人交通的機動性，我國城市實際上沒能夠控制住私人小汽車的發(fā)展。同污染控制一樣，在小汽車問題上我們也沒有“后發(fā)優(yōu)勢”，在重新走別人走過的路，可能這是很難逾越的，因為人心都是一樣的，大家都希望自己方便和機動，結果大家都不機動和方便。
    近年來學界更提出“公交制勝”的呼吁，冀望扶持公交以解決當下城市交通面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。從教科書里的“公交優(yōu)先”的價值選擇到升級版的“公交制勝”的對策性的政策建議，是以一種與嚴酷現(xiàn)實“博弈”的姿態(tài)出現(xiàn)的。
    隨著經(jīng)濟發(fā)展，家庭買車的能力增強了；而小汽車的產(chǎn)量增加，價格下降了，小汽車成為比較便宜的物品，城市道路建設的量永遠跟不上汽車的增長。舊城交通困境本來就應該通過“交通需求管理”，限制和減少車輛進入；但是廣州“舊城區(qū)3年建設15萬個車位”的計劃就像在舊城打了一個“死結”，增加停車場必然誘導更多汽車進入量，結果會進一步加速舊城道路容量超載，交通阻塞。這也是一個有違常識的決策，看起來在短期內(nèi)可以討好老百姓，長期卻經(jīng)不起推敲。
    5、關于廣州BRT的爭議
    在迎亞運的大旗下，繼昆明、杭州、重慶、北京等地之后，投入高達13億元的廣州中山大道BRT（快速公交系統(tǒng)）2010年2月10日終于在爭議聲中開通了。
廣州BRT從宣布開始施工，批評和質(zhì)疑就不斷。好在BRT不但沒變成開通前市民媒體擔心的“不讓通”，還交出了很好的成績單：三個月后單日客流達到100萬人次；通道內(nèi)公交平均運行速度約每小時23公里，比開通前沿線公交車速提高84%；沿線社會車輛的平均速度從13.9公里/小時提高到17.8公里/小時，比開通前提速28%。31條BRT公交線路覆蓋全市750對公交站點，BRT成為全市公交換乘樞紐通道。
    國際城市規(guī)劃界有兩個基礎性的文件，1979年的《馬丘比丘憲章》，很明確的提出來城市公共交通是城市發(fā)展規(guī)劃和城市增長的基本要素，“公共交通是城市發(fā)展規(guī)劃和城市增長的基本要素。城市必須規(guī)劃并維護好公共運輸系統(tǒng),在城市建筑要求與能源衰竭之間取得平衡。”它批評了1933年的《雅典憲章》。“雅典憲章很顯然把交通看成為城市基本功能之一,而這意味著交通首先是利用汽車作為個人運輸工具。”但是“44年來的經(jīng)驗證明,道路分類、增加車行道和設計各種交叉口方案等方面根本不存在最理想的解決方法。所以將來城區(qū)交通的政策顯然應當是使私人汽車從屬于公共運輸系統(tǒng)的發(fā)展。”公交優(yōu)先的選擇是西方國家從經(jīng)歷小汽車時代到后汽車時代總結出來的規(guī)律。
    是否選擇BRT這樣的交通模式已經(jīng)不是一個技術問題，而是一個重要的政治決策。政府必須決定，有限的交通空間資源，究竟優(yōu)先分配給小汽車，還是分配給公交車？城市交通要把資源更多地為交通弱者——經(jīng)濟收入的弱勢群體、身體殘弱的弱勢群體服務，為基層民眾提供便捷、快速、廉價的交通系統(tǒng)是一個文明的城市政府應有之義。2010年5月30日—6月1日期間，公眾力&參客咨詢機構成立了專門的調(diào)查小組，在BRT沿線的18個車站進行“廣州市BRT運行情況及公眾評價意見征詢”獨立調(diào)查，結果“超過大半（75.5%）的受訪者支持，只有小數(shù)（3.6%）的受訪者持反對態(tài)度，有20.4%的受訪者持無所謂的態(tài)度，有0.5%的受訪者不作回應。總的來講大多數(shù)市民是支持BRT建設的。”
    廣州BRT建了9個月，卻被媒體罵了10個月。一方面，固然表達出沿線可能的利益受損者的擔憂和憤怒。另一方面，從城市治理的角度來說，媒體諸多對廣州BRT技術細節(jié)的追問，表達出民意對重大公共事務的關切。作為一個投資龐大、影響廣泛的重大的公共項目，廣州市政府在宣布計劃后一個月內(nèi)即迅速動工，竟然回避公開的論證及聽證程序，明顯欠缺必需的程序正義，民眾對政府單方制定城市政策的焦慮也就無法化解。如果政府在重大規(guī)劃決策中能夠納入更多的公眾參與，注意傾聽底層群眾的聲音，決策就能獲得更多的群眾支持。
    4. 小結：精英治理的終結？
    從以上幾個在廣州比較受關注的城市公共話題隱約可以看出，為什么亞運會這樣的大事件竟然也難以凝聚人心、形成社會合力？
    1978年以后由于實用主義和新自由主義思想的濫觴，在“發(fā)展是硬道理”、“不管白貓黑貓抓到老鼠就是好貓”、“讓一部分人先富起來”等口號下，中國人在初嘗改革開放紅利的1980年代以后，即陷入那只“看不見的手”導致的社會分化加劇的陷阱。2000年以后，反對進一步推動政治體制改革的國粹主義、反對市場經(jīng)濟的民粹主義盛行。知識分子社會價值被貶，社會非理性情緒泛濫，社會治理失衡，民心難以凝聚。
    今天的中國城市在快速擴張中陷入重重矛盾：中央政府極力擴張財政資源，城市政府以地為生，為維系競爭力而無力公共產(chǎn)品和服務的供給，引發(fā)城市弱勢群體困難加劇；國進民退，逼出大量產(chǎn)業(yè)資本進入投機領域，住房價格飛漲超過普通居民承受能力，引發(fā)社會的普遍不滿；住房的過分市場化顯化了居住的社會貧富階層分異，加大了城鄉(xiāng)流動和社會階層流動的成本；發(fā)達地區(qū)的城市擴張在二元土地制度下不斷征用農(nóng)田，引發(fā)城鄉(xiāng)對立和對糧食安全的擔憂；舊城改造為名的房地產(chǎn)開發(fā)，以拆遷獲取土地資源，加劇了政府與市民的沖突；工業(yè)和汽車污染的加劇，引發(fā)嚴重的環(huán)境問題；城市交通被迅速發(fā)展的小汽車主導陷入擁堵，引發(fā)交通弱勢群體出行日益困難；大量進城務工的廉價“農(nóng)民工”無法獲得城市居民的待遇，引發(fā)社會沖突的隱憂… …計劃經(jīng)濟時代相對均質(zhì)的社會結構已經(jīng)斷裂。
    與政府重視GDP增長，注重城市發(fā)展的長遠與整體利益不同；普通百姓更多以此時此地的自身感受出發(fā)去判斷一件事情的是非曲直，即便亞運會這樣的“大事件”也無法確立“政治正確”的大旗，以凝結社會共識。由于長期以來廣州城市建設領域普遍缺乏公眾參與，排斥有獨立見解的專家，不注重制度建設，導致政府和民間的分歧越來越大。
    各級政府應該更加注意在決策過程中的制度建設，學會科學決策、民主決策，因為決策失誤可能造成不可逆轉(zhuǎn)的社會矛盾。但是現(xiàn)實中政治精英的自大，導致政府理性不足；經(jīng)濟精英的貪婪，導致市場理性混亂；文化精英被矮化，導致公眾理性缺失。長期以來政府所形成的行政方式的慣性非常之大，以至出現(xiàn)了“民主黨派做領導不講民主，專家做了領導也不講科學”的局面，更何談城市規(guī)劃“向權力講述真理”。
    廣州“大事件”下所發(fā)生這一切都彰顯著這個時代精英治理的式微和公民社會建設滯后、法治精神缺失的悲哀。如何構筑理性社會，建設法治國家？現(xiàn)行城市建設制度要有大的突破還得寄望于國家層面政治體制改革的進展。中國規(guī)劃網(wǎng)廣州12月29日電

   【注釋】
    1、南拓——南部地區(qū)具有廣闊的發(fā)展空間，新興產(chǎn)業(yè)區(qū)、會展中心、生物島、廣州大學城、廣州新城、南沙新區(qū)等將布置在南部地區(qū)，使之成為完善城市功能結構，強化區(qū)域中心城市地位的重要區(qū)域。其中南沙開發(fā)區(qū)將成為集汽車、石化、鋼鐵、造船、臨港產(chǎn)業(yè)等為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；北優(yōu)——北部是廣州主要的水源涵養(yǎng)地和交通樞紐，應優(yōu)化地區(qū)功能布局與空間結構，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，并在保證新白云國際機場“機場控制區(qū)”的前提下，適當發(fā)展臨港的機場帶動區(qū)，建設客流中心、物流中心；東進——以廣州珠江新城和天河中央商務區(qū)的建設拉動城市發(fā)展重心向東拓展，依托廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和廣州科學城，將舊城區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向黃埔—新塘一線集中遷移，利用港口條件，形成密集的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶。西聯(lián)——西部直接毗鄰佛山等城市，應加強廣州同西部周邊城市的聯(lián)系與協(xié)調(diào)發(fā)展，加強廣佛都市區(qū)的建設，同時對舊城區(qū)進行內(nèi)部結構的優(yōu)化調(diào)整，保護歷史文化名城，促進人口和產(chǎn)業(yè)的疏解。
    2、“亞運城市”這個概念和四個發(fā)展目標“文化廣州、商業(yè)廣州、活力廣州、綠色廣州”是我在2004年6月7日廣州市城市規(guī)劃局在白云山鴻波山莊討論迎接亞運會期間的城市規(guī)劃工作計劃時首先提出的。
    3、深圳市公眾力商務咨詢公司廣州分公司、廣州市參客市場調(diào)研有限公司，廣州BRT通車100天公眾評價調(diào)查報告。http://news.dichan.sina.com.cn 新浪房產(chǎn)2010-6-2

   【參考文獻】
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    8、王蒙徽，段險峰，袁奇峰等．從“云山珠水”走向“山城田海”[J] ．城市規(guī)劃，2001（3）：33-37
    9、李萍萍，袁奇峰，賴壽華等．在快速發(fā)展中尋求均衡的城市結構[J]．城市規(guī)劃，2001（3）：28-31
   【作者簡介】
    袁奇峰，男，生于1965年12月；中山大學教授、博導；全國高校城市規(guī)劃專業(yè)指導委員會委員；中國城市規(guī)劃學會學術工作委員會委員、青年工作委員會委員、區(qū)域與城市經(jīng)濟委員會委員。

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