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章軻 “天災(zāi)總是在人們將其淡忘時來臨。”這是一個在日本家喻戶曉的警句。 日本是世界上發(fā)生地震最多的國家。日本及其周邊大陸架的面積，只占全球總面積的0.1%，但是這個地區(qū)卻積蓄了占全世界10%左右的地震能量；全世界的地震，約有15%發(fā)生在日本。 統(tǒng)計顯示，日本每年發(fā)生近千次有感地震，強度在7級以上的大地震，大約每年發(fā)生一次；強度在8級以上的強烈地震，大約每10年發(fā)生一次。 1994年至2003年之間全世界發(fā)生了960次震級為6級以上的地震，其中220次發(fā)生在日本及其周圍地區(qū)，更占到世界總數(shù)的22.9%。 日本大地震后，有專家評論說，在人類的抗震史上，日本“3·11”大地震必定是又一個可供科學(xué)研究的經(jīng)典案例。 中國 健全的抗震救災(zāi)法律 有這么幾個時間點值得高度關(guān)注： 3月11日北京時間13時46分，日本本州東海岸附近海域（北緯38．1度，東經(jīng)142．6度）發(fā)生9．0級強震。日本氣象廳迅速向北海道太平洋沿岸、青森縣、巖手縣、宮城縣、福島縣、茨城縣、千葉縣發(fā)出大規(guī)模海嘯警報，并同時向周邊國家發(fā)出海嘯警告。 日本國土交通省氣象廳發(fā)布余震警告，呼吁民眾警惕余震盡快逃往高處避難。 幾分鐘后，日本全國已發(fā)布大海嘯警報，沖繩縣稱，在宮古島可觀測到4米高海嘯。東日本鐵路公司隨即宣布，其下屬所有新干線停止運行。 15時許，日本NHK電視臺的航拍畫面上已經(jīng)顯示，海嘯正急速奔襲沖向日本本島。 15時20分許，日本首相菅直人在首相官邸發(fā)表講話，希望日本全國團(tuán)結(jié)一致，政府將會盡全力救災(zāi)，以幫助災(zāi)區(qū)民眾，并呼吁民眾冷靜、互助，共同度過這場災(zāi)難。 15時25分，日本政府告訴民眾，已派遣所有停泊在橫須賀基地內(nèi)的艦艇出發(fā)，前往宮城縣附近海域。 在仙臺等地的民眾紛紛向高處撤離的同時，東京等大城市的民眾也從搖晃的大樓中走出，從停駛的地鐵上下來。電視畫面顯示，乘客從地鐵尾部下來，先出來的是老人、婦女和孩子，人們在警察引導(dǎo)下，有序地沿著鐵路高架步行走到地面。 這是140年來日本發(fā)生的最大的地震，強度超過了1923年9月1日關(guān)東大地震。而當(dāng)時的關(guān)東大地震，震級為7.9級，造成東京地區(qū)逾14萬人死亡。1995年1月17日清晨5時46分發(fā)生的“阪神大地震”（震級為7.9級），也造成6437人死亡或失蹤。 截至記者發(fā)稿時，在此次地震以及海嘯中喪生和失蹤的人數(shù)已經(jīng)超過5000人。而如果沒有海嘯，死傷人數(shù)會少得多。 日本華人教授會議支援抗災(zāi)委員會成員、日本神戶大學(xué)研究生院教授王柯對日本的地震和抗災(zāi)有過深入的研究。他告訴記者：“日本作為一個地震大國，千百年來積累下許多抗震救災(zāi)的珍貴經(jīng)驗。” 面對著突然襲來的巨大震災(zāi)，受到巨大沖擊的地方政府和當(dāng)?shù)鼐用駴]有驚慌失措，而是沉著應(yīng)對。王柯對記者說，之所以出現(xiàn)這樣的奇跡，首要原因就是因為日本制定了涉及社會、經(jīng)濟(jì)、金融、文化、教育、生活、福祉、國際交流等各個方面，而且互相具有整合性的復(fù)興政策體系。 而上述時間點的準(zhǔn)確把握和信息及時公開，也是民眾“淡定”的重要原因。 王柯以“阪神大地震”為例，對記者說，地震以大自然的猛烈威勢，迫使人們不得不改變傳統(tǒng)的認(rèn)識，知道了無論具有如何發(fā)達(dá)、如何高度機能的現(xiàn)代都市，都有它脆弱的一面。 據(jù)王柯介紹，在“阪神大地震”后，日本政府和當(dāng)?shù)卣⒘艘粋�為期10年的復(fù)興計劃，其基本理念是建設(shè)一個人與自然、人與人、人與社會和諧的“共生社會”。 記者注意到，在這個復(fù)興體系中，包括了“建設(shè)21世紀(jì)福祉街區(qū)的各項措施”、“建設(shè)擁有豐富文化內(nèi)涵并向世界開放的街區(qū)的各項措施”、“推動產(chǎn)業(yè)升級，促使下一代產(chǎn)業(yè)活動具備競爭力的各項措施”、“建設(shè)多中心、網(wǎng)絡(luò)化都市圈社會的各項措施”等。 據(jù)介紹，防震救災(zāi)經(jīng)驗豐富和健全，首先體現(xiàn)在立法上。日本關(guān)于抗震救災(zāi)的立法涵蓋了地震如何預(yù)防、地震發(fā)生后如何救災(zāi)、災(zāi)難過后如何重建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 1947年，日本制定了《災(zāi)害救助法》，這是最早的應(yīng)對災(zāi)害的法律。1961年，制定《災(zāi)害對策基本法》。這兩部法律不是專門針對地震災(zāi)害而制定，但其中包含有應(yīng)對地震災(zāi)害的內(nèi)容，比如明確了日本各級政府在抗震救災(zāi)中的責(zé)任，其他公共組織應(yīng)扮演的角色，規(guī)定了應(yīng)對災(zāi)難各個階段的財政金融措施。 1978年，日本制定《大規(guī)模地震特別措施法》，完善地震預(yù)警系統(tǒng)，同時強化地震后的救援措施，希望以此實現(xiàn)地震損失最小化。1995年，制定《地震防災(zāi)對策特別措施法》，主要是規(guī)定如何建設(shè)避難地點、避難路徑以及建設(shè)消防設(shè)施等，同時規(guī)定日本應(yīng)建立地震調(diào)查研究推進(jìn)本部，加強對地震的調(diào)查研究。 在上述法律的指導(dǎo)下，日本建立了一套應(yīng)對地震災(zāi)難的機制。根據(jù)1961年《災(zāi)害對策基本法》，內(nèi)閣建立中央防災(zāi)會議，由首相擔(dān)任會長，成員包括內(nèi)閣大臣和地震方面的專家學(xué)者等，在中央救災(zāi)會議下面設(shè)若干地震預(yù)防調(diào)查委員會，它們的任務(wù)是提供調(diào)查報告咨詢意見。根據(jù)1995年《地震防災(zāi)對策特別措施法》，內(nèi)閣設(shè)立地震調(diào)查研究推進(jìn)本部，這個部門下設(shè)地震調(diào)查委員會，對活躍斷層和海溝性地震發(fā)生的可能性進(jìn)行評估。 中國 細(xì)致入微的應(yīng)急體制 每年1月17日前后，日本各區(qū)政府檢查區(qū)內(nèi)儲備食品和物資，如有數(shù)量不足或食用時間過期、質(zhì)量不合格者，即向產(chǎn)業(yè)局訂購 除了這幾部主要的法律之外，日本還通過《建筑基本法》和《建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》，要求施工方在施工前應(yīng)向政府提交結(jié)構(gòu)設(shè)計報告書，證明準(zhǔn)備施工的建筑符合法律規(guī)定的抗震強度標(biāo)準(zhǔn)；后者要求學(xué)校、醫(yī)院、商場等公共場所的建筑物增加抗震強度。 據(jù)介紹，日本政府早些年就明確規(guī)定，學(xué)校、政府、體育館等公共場所，建筑物的抗震級別要達(dá)到8級以上。 日本防震有一個基本原則，就是“學(xué)校是第一避難所”，要求以“學(xué)生的生命維系著國家未來”為最高原則，加強房屋抗震性。1995年阪神大地震后，日本政府開始實施“校舍補強計劃”。根據(jù)這一計劃，全國各中小學(xué)校全面進(jìn)行一次抗震檢查，對不符合最新抗震要求（抗震要求為7級）的學(xué)校立即進(jìn)行補強施工。 如在“阪神大地震”后的復(fù)興計劃中，就明確提出通過房屋重建，提高地域抗災(zāi)能力。為了提高地域抗災(zāi)能力，神戶地方政府緊密結(jié)合和靈活運用城市整體規(guī)劃，在建設(shè)具有高度抗災(zāi)能力的街區(qū)和消化舊式木質(zhì)住宅集中街區(qū)的同時，通過啟發(fā)和普及日常維修管理住宅活動，提高包括現(xiàn)有住宅在內(nèi)的所有住宅的抗震和防火性能。 復(fù)興計劃提出，為了防止災(zāi)害引起損失或者將其控制到最低限度，同時迅速而準(zhǔn)確地對城市進(jìn)行修復(fù)，構(gòu)建堅固而美麗的城市，要貫徹實施有關(guān)治山、治水、防沙、海岸修復(fù)等土地保護(hù)方案，加強公共設(shè)施為主的建筑物的抗震性、耐火性，導(dǎo)入太陽光發(fā)電等新能源利用系統(tǒng)。尤其既要考慮減輕對環(huán)境的負(fù)荷，同自然共存共生，又要把城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)得舒適而有情趣。另外，還要推進(jìn)交通網(wǎng)及水、電、煤氣、通信、運輸網(wǎng)絡(luò)的多重化，構(gòu)建能夠抗擊災(zāi)害的信息通信網(wǎng)絡(luò)，確保居民生活后援功能。 此外，日本還特別注重建立和完善災(zāi)害醫(yī)療體系。以現(xiàn)行的急救醫(yī)療體系為基礎(chǔ)，在每個二級醫(yī)療圈范圍內(nèi)，建立收集和提供受災(zāi)醫(yī)療信息，對醫(yī)療部門和運送部門發(fā)出指令，提供急救醫(yī)療保障、運送患者、儲備醫(yī)療用品的綜合體制。同時，創(chuàng)建以全區(qū)域為對象的災(zāi)害醫(yī)療核心設(shè)施。 日本在防震抗震上也有制度性的安排，《抗災(zāi)應(yīng)急體制手冊》就專門就食品和物資供給做了詳細(xì)的規(guī)定：“提供的食品原則上主食為飯團(tuán)、盒飯或者面包。”“提供食品的標(biāo)準(zhǔn)為每人1200日元/天。”“提供食品的期限，原則上持續(xù)到電、煤氣、自來水等生命線功能，以及災(zāi)區(qū)周邊的商店的商業(yè)機能得到恢復(fù)為止。” 為防范大規(guī)模災(zāi)害（受災(zāi)人員20萬人）發(fā)生，建立健全由一般家庭的“市民儲備”、商業(yè)機構(gòu)的“流通儲備”、國家及其地方政府的“救援物資”及各防災(zāi)點的“現(xiàn)貨儲備”構(gòu)成的綜合儲備體制，確保災(zāi)害發(fā)生后3天時間所用緊急食品。其中，防災(zāi)據(jù)點要儲備災(zāi)害發(fā)生后第一天10萬人與第二天5萬人所用食品。 儲備的食品、物資包括飲用水、干化米、咸餅干、罐頭等可以長期保存的食品，以及毛毯、褥子、生理用品、紙尿布（嬰兒用及成人用）、奶粉（帶奶瓶）。 每年1月17日前后，日本各區(qū)政府檢查區(qū)內(nèi)儲備食品和物資，如有數(shù)量不足或食用時間過期、質(zhì)量不合格者，即向產(chǎn)業(yè)局訂購。產(chǎn)業(yè)局在接受任務(wù)后，負(fù)責(zé)對儲備食品和物資進(jìn)行更新和補充。 地震之后，民眾又是怎樣獲得信息的？據(jù)記者了解，日本各級政府早就有“如何收集和通報災(zāi)害信息”、“如何向居民提供信息”的預(yù)案。 在信息收集方面，《抗災(zāi)應(yīng)急體制手冊》就規(guī)定，在災(zāi)害發(fā)生后1小時內(nèi)，收集信息的內(nèi)容包括區(qū)政府周圍受害情況（人身、設(shè)施、火災(zāi)、建筑物、地基等）、派出機構(gòu)周圍受災(zāi)情況，來自監(jiān)視錄像的信息（火災(zāi)、房屋倒塌等全面的受災(zāi)信息）、公共廣播電視信息（氣象信息，包括有無海嘯、受災(zāi)全面信息）、防災(zāi)中心的信息等。 《抗災(zāi)應(yīng)急體制手冊》規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生后，政府機關(guān)、避難所等災(zāi)害應(yīng)急現(xiàn)場的職員應(yīng)立即通過所有可能的手段收集情況信息，通過行政信息傳達(dá)系統(tǒng)及布告欄中張貼的方式提供給居民。并且應(yīng)積極認(rèn)真對待大眾傳媒的采訪，盡量提供情況信息；職員應(yīng)隨身攜帶政府公報等以便能夠隨時為市民提供情況信息。 而在傳遞信息的過程中，尤其需要通過與有關(guān)部門合作，對高齡人士、殘疾人士、外國人士提供給他們各種具體細(xì)致的情況信息。 記者還注意到，日本高度重視災(zāi)害發(fā)生后媒體的作用。如《抗災(zāi)應(yīng)急體制手冊》規(guī)定，災(zāi)害發(fā)生后，政府應(yīng)立即在大會議室設(shè)立媒體發(fā)布中心，通過記者會及散發(fā)資料等方式，向公共媒體統(tǒng)一提供情況信息；災(zāi)害發(fā)生最初階段中抗災(zāi)指揮部信息中心收集到的受災(zāi)情況信息，要通過媒體發(fā)布中心發(fā)布；為了應(yīng)對外國媒體，向總務(wù)部要求派遣翻譯；發(fā)布會后，發(fā)布人應(yīng)留在會場內(nèi)，以便應(yīng)對追加采訪；建立因特網(wǎng)政府發(fā)布系統(tǒng)，災(zāi)害發(fā)生時如系統(tǒng)沒有受損，應(yīng)積極用于發(fā)布和提供信息，政府網(wǎng)頁也要起到發(fā)布和提供情況信息的作用。 中國 建設(shè)防災(zāi)抗災(zāi)文化 在“阪神大地震”以及“3·11”日本大地震中，每個個人的自助，居民、企業(yè)、志愿者、專家、行政人員的互助，以及由行政部門組織的公助，三者的有機結(jié)合，發(fā)揮了巨大的作用 “在災(zāi)害對策上，培養(yǎng)自助、互助、公助意識十分必要。”王柯對記者說，在“阪神大地震”以及“3·11”日本大地震中，可以發(fā)現(xiàn)，每個個人的自助，居民、企業(yè)、志愿者、專家、行政人員的互助，以及由行政部門組織的公助，三者的有機結(jié)合，發(fā)揮了巨大的作用。 而這一切都是基于良好的防震救災(zāi)全民教育。據(jù)考察過日本防震救災(zāi)的國內(nèi)專家介紹，日本在長期的防震救災(zāi)實踐中積累的首要一條經(jīng)驗，就是加強防震救災(zāi)教育工作。 一是全民教育。每年9月1日是日本防災(zāi)日，8月30日至9月5日是日本防災(zāi)周。在防災(zāi)日和防災(zāi)周，日本社會各界都要舉行防災(zāi)知識講座、防災(zāi)演習(xí)、防災(zāi)新產(chǎn)品推介等豐富多彩的活動，各行各業(yè)為抗震救災(zāi)獻(xiàn)計獻(xiàn)策。此外，日本商店大都銷售“常備災(zāi)害應(yīng)急物品袋”，袋中有飲用水、壓縮食品、收音機、常用藥品、常用器械、簡易帳篷、便攜馬桶等。 二是學(xué)校教育。日本的成功做法就是從小培養(yǎng)孩子的防震救災(zāi)意識和技能。日本的小學(xué)每月都要進(jìn)行防震演習(xí)，以便小學(xué)生在真正遭遇地震時不但不慌亂，而且懂得如何規(guī)避和救助。 三是地震體驗。日本全國各地設(shè)有許多體驗中心，免費向市民開放。中心內(nèi)有模擬地震的震動平臺和模擬火災(zāi)現(xiàn)場的煙霧走廊，供市民親身體驗6級地震的狀態(tài)。 專家指出，正是在這種經(jīng)常性和專業(yè)化的教育之下，日本民眾的防震意識已經(jīng)滲透到工作和生活的各個方面。比如，家里稍高一些的家具，為了防止它們在地震時倒下來砸傷人，都有專門把這些家具與墻壁或天花板固定的裝置。擺放的音響、電視或容易損壞的工藝品等，在其四角都有固定防滑的膠皮墊。 記者根據(jù)王柯和中國地震局有關(guān)專家的介紹，還總結(jié)了幾條“3·11”日本大地震的抗震救災(zāi)經(jīng)驗： 地震發(fā)生后，沒有因流言謠言而引發(fā)混亂。因為在通訊網(wǎng)絡(luò)混亂、信息難以掌握的情況下，倘若有人聽信流言而擅自行動，就有可能引起社會恐慌。因此，不去盲目相信不負(fù)責(zé)任或出處不明的流言，努力掌握準(zhǔn)確的信息非常關(guān)鍵。 非常時期也要考慮到其他受災(zāi)者的利益，節(jié)制自己的行為。當(dāng)大規(guī)模的災(zāi)害或事故發(fā)生、都市功能受到損害時，人們的心理會發(fā)生動搖，甚至可能發(fā)生社會恐慌和暴亂。 這次大地震發(fā)生在人們毫無心理準(zhǔn)備之時，但卻沒有發(fā)生大的混亂。人們排隊等候車輛、排隊在超市購物、排隊領(lǐng)取救援物資、排隊等待供水的場面，感動了全球的觀眾。有專家表示，地震等災(zāi)害發(fā)生后，無論在何種場合都不要只考慮自己，還要設(shè)身處地理解他人的處境。正因為是在災(zāi)害時期，自己處境危險，他人同樣處境危險。應(yīng)該節(jié)制自己的行為，相互鼓勵和相互幫助，以便共渡難關(guān)。 社區(qū)與鄰居一起進(jìn)行的救助、消防活動效果巨大。地震發(fā)生后，很多人被壓在倒塌的房屋下面，需要立刻得到救援。在救援器材和人手都極為不足的情況下，許多人因當(dāng)?shù)鼐用竦募皶r救援而得救。為了能夠集結(jié)地區(qū)居民的力量，在地震中和火災(zāi)中進(jìn)行救助活動和初期滅火活動以保護(hù)生命，就要在平時多舉行和參加自主防災(zāi)訓(xùn)練活動。老年人和行動不便的人，無法憑自己的力量避難，也要靠地區(qū)居民團(tuán)結(jié)一致進(jìn)行救助，并把他們送到安全的地方。 企業(yè)和店鋪很快恢復(fù)營業(yè)，支撐了剛剛受災(zāi)的城鎮(zhèn)。地震中，自選商場、便利店等也受到了很大損失。但有一部分店鋪，盡管受災(zāi)，仍然通過摩托車、小型卡車、船舶等確保貨源，馬上恢復(fù)了營業(yè)。卡車協(xié)會、出租車協(xié)會和許多企業(yè)，也積極配合運輸救援物資和人員。在災(zāi)害發(fā)生之后的混亂時期里，企業(yè)和店鋪很快恢復(fù)營業(yè)，成了受災(zāi)地區(qū)居民的心靈支撐，對于早一天開始城市的復(fù)興和受災(zāi)居民的生活重建，也是一件非常重要的事。 此外，這次“3·11”日本大地震的經(jīng)驗還包括強化廣域防災(zāi)體制和災(zāi)害體制的建立；迅速地把握受災(zāi)狀況以及進(jìn)行受災(zāi)認(rèn)定調(diào)查；迅速地確保道路與恢復(fù)生命線系統(tǒng)等等。 |
