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我國城市規(guī)劃正面臨的一大困境是難以保證城市規(guī)劃的科學(xué)性，對政府作用和市場功能的模糊界定，公眾參與機制的不完善，導(dǎo)致各種亂象叢生。 “規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛。” 這句流傳在民間的順口溜，成了很多城市規(guī)劃的真實寫照。有些城市，建設(shè)規(guī)劃經(jīng)常為長官意志所左右；還有些城市，在規(guī)劃方面缺少法律的嚴肅性，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，讓某些不自覺的人有空子可鉆。這樣的城市規(guī)劃，怎不帶來失誤和敗筆，怎不為人民群眾所厭惡聲討？ 而真正的城市規(guī)劃，是對城市的各類資源進行優(yōu)化整合和市場運營，最終實現(xiàn)資源的合理配置和高效利用。城市規(guī)劃的底線是保證社會穩(wěn)定，最高端是保證各方的利益訴求。 事實上，近年來許多規(guī)劃不當?shù)氖吕呀?jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。城市規(guī)劃過程中涉及政府、官員、開發(fā)商和普通市民的利益，因此在城市規(guī)劃中賦予各方平等的法律地位，保障各種利益群體充分的表達權(quán)就顯得尤為重要。 城市“大規(guī)劃”浪潮洶涌 據(jù)記者了解，1978年，中國城市化率只有18%，而到2010年這個數(shù)字就超過了48%.麥肯錫全球研究院的研究顯示：到2025年，將有大約10億中國人居住在城市，屆時中國將出現(xiàn)221座百萬以上人口的城市，其中包括23座500萬人口以上的大城市，而目前歐洲只有35座類似規(guī)模的城市。 中國人似乎擁有一種不甘人后的潛在激情，在很多規(guī)模化的運動中，都能表現(xiàn)出史無前例的熱情與氣勢，城市化發(fā)展也是如此。 據(jù)中國市長協(xié)會《中國城市發(fā)展報告》工作委員會、復(fù)旦大學(xué)國際公共關(guān)系研究中心、旅游衛(wèi)視聯(lián)合主辦的“中國城市國際形象調(diào)查推選活動”調(diào)查顯示，日益重視國際形象，是一些中國城市主政者的共識，也是中國城市不可逆的潮流。目前中國有655個城市正“走向世界”，183個城市要建“國際大都市”。 從2001年開始，全國范圍內(nèi)不同類型的城市就已經(jīng)都做起了“大規(guī)劃”，最初的是直轄市和省會城市。“大規(guī)劃” 在2003年至2004年達到高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計，當時有48個城市提出要建“國際大都市”，甚至有一城市，幾乎是按照比“大倫敦”“大巴黎”規(guī)劃面積大出近10倍的規(guī)模，設(shè)計了一個7萬平方公里的發(fā)展框架。 “大規(guī)劃”之風不久就從大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府領(lǐng)導(dǎo)要求按現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三四倍進行規(guī)劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場，按照所謂國際化標準，紛紛上馬。 而中小城市的一個突出特點，就是“行政中心搬家”。這種搬家，經(jīng)常是把政府搬到離老城幾公里乃至幾十公里外，除了新建辦公樓，還修廣場、馬路、公園等配套設(shè)施，工程浩大。與此同時，大多百姓居住的老城被遺留一旁，沒人改造。 因此，造城“大躍進”無疑成為其中最為直觀的亂象。新華社曾經(jīng)對內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣60億元造新城事件曝光，引發(fā)公眾對中國造城運動的強烈關(guān)注。 10年前，內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣當?shù)卣?guī)劃在距離老城26公里的山坡上，投資60億元興建新區(qū)，遷移縣城。就在新城興建6年、投資1億多元后，遇到國家宏觀調(diào)控，新城所建工程開始集體爛尾。各種成型或半成型的建筑，隨即被廢棄在荒蕪的山坡上，變成名副其實的“鳥巢”——鳥糞滿地，人跡罕至。 值得深省的是，被曝光的這座爛尾城并非個案，實際上是國內(nèi)之前一波造城運動留下的一筆賬。 與此同時，某些地方政府還與地產(chǎn)商一起醞釀了一個個空前的房地產(chǎn)泡沫——鹽堿地上的地中海小鎮(zhèn)、沙丘上的高樓等等不一而足。 城市規(guī)劃之亂的幕后推手 不科學(xué)、不合理的城市規(guī)劃造成了社會資源的巨大浪費。究竟是什么原因?qū)е铝诉@些規(guī)劃的出籠？又是誰作為幕后推手導(dǎo)致了規(guī)劃浪費現(xiàn)象頻頻發(fā)生？有關(guān)專家對此概括為：長官意志導(dǎo)致的“政績規(guī)劃”、利益驅(qū)動導(dǎo)致的“商人規(guī)劃”、盲目崇洋導(dǎo)致的“過度規(guī)劃”和缺乏法制意識導(dǎo)致的“隨意規(guī)劃”。這些毫無科學(xué)發(fā)展觀意識的“規(guī)劃”，是直接導(dǎo)致規(guī)劃之亂的幕后推手。 記者發(fā)現(xiàn)，時下，在一些城市，不具備相關(guān)專業(yè)素養(yǎng)的市長儼然變成了“首席規(guī)劃師”。有關(guān)專家指出，權(quán)力凌駕于科學(xué)之上，地方?jīng)Q策者的長官意志過強，導(dǎo)致城市發(fā)展觀出現(xiàn)偏差，形成所謂的“政績規(guī)劃”，是當前規(guī)劃浪費的關(guān)鍵原因。 有關(guān)專家認為，城市規(guī)劃容易出政績，政績驅(qū)動型的規(guī)劃又難免不科學(xué)，由此造成的浪費比建設(shè)中的浪費要大得多。一些地方?jīng)Q策者也想把城市經(jīng)營好，但其發(fā)展觀、政績觀出現(xiàn)偏差，對城市的性質(zhì)、功能定位、發(fā)展目標等存在認識誤區(qū)，貪大求洋，而對城市的品質(zhì)、品位以及市民的舒適度缺乏應(yīng)有考慮。 記者在采訪中了解到，在一些城市，城市規(guī)劃猶如某些領(lǐng)導(dǎo)手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績，盲目擴大城市規(guī)模，急功近利，造就了諸多勞民傷財?shù)?ldquo;政績工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出現(xiàn)邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工的“三邊工程”。對此，東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師段進教授深感痛心：“這樣單純?yōu)榱苏兌雠_的規(guī)劃怎么可能會符合科學(xué)發(fā)展觀呢？而且，把每個城市都弄得千篇一律，缺乏個性，難以做到因地制宜，必會造成了巨大浪費！” 某些地方政府以及相關(guān)部門為一時的GDP千方百計地迎合開發(fā)商，甚至出于私人利益考慮與開發(fā)商沆瀣一氣，導(dǎo)致招商引資和城市開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。國家一級注冊建筑師徐祖麒就曾指出：“一些地方哪塊地可以拿出來開發(fā)是由開發(fā)商說了算，一些地方的工業(yè)用地和居住用地混在一起，有的高污染企業(yè)甚至就建在兩個別墅區(qū)之間，把城市面貌搞得亂七八糟，城市功能也紊亂不堪，如此怎能保證規(guī)劃的科學(xué)性？” 據(jù)記者了解，當前國內(nèi)不少城市幾乎成了外國建筑師的“實驗場”，由他們主導(dǎo)的一些標志性建筑至今仍存在爭議。國內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域有個奇怪現(xiàn)象，一些地方凡是有重大規(guī)劃動不動就要舉行國際性的招標會，這本身沒有什么問題，但是有的地方僅僅是把“有外國人參加”當成基本要求。為此還曾鬧出笑話：一家外國規(guī)劃設(shè)計公司受邀參加一個規(guī)劃評審會，會上發(fā)現(xiàn)該公司派出的一名參會人員竟然對規(guī)劃一問三不知。原來他是這家外國公司從大學(xué)“租用”的留學(xué)生，單純出來撐場面的。 有專家指出，國外建筑師不熟悉國內(nèi)各地的具體情況，大都為迎合地方?jīng)Q策者的口味而做一些不切實際的規(guī)劃設(shè)計。比如景觀設(shè)計，我們崇尚的是尊重自然，而外國公司可能會花很多錢玩噱頭，搞“過度設(shè)計”，大量使用昂貴的花崗巖、大理石，搞豪華噴泉、華麗燈具等，看起來是富麗堂皇，實際上鋪張浪費，而且還在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成浪費。 我國城市規(guī)劃正面臨的一大困境是難以保證城市規(guī)劃的科學(xué)性，特別是對政府作用和市場功能的模糊界定嚴重阻礙了城市發(fā)展。 一些地方?jīng)Q策者“把規(guī)劃當政績”的觀念還根深蒂固。每個領(lǐng)導(dǎo)都想有所建樹，首先想到的往往是在城市建設(shè)上尋求突破。幾乎每個領(lǐng)導(dǎo)上臺，都要有重大的城市發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整，久而久之，就會造成浪費。換一任領(lǐng)導(dǎo)就變一次規(guī)劃，今天決定城市重心向南邊發(fā)展，明天又說要向北擴張，規(guī)劃一變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方向就跟著變，帶來的浪費就不可避免。 事實上，國外很多城市的發(fā)展規(guī)劃數(shù)百年沒有大的改變，這一方面是因為當初的規(guī)劃設(shè)計科學(xué)，另一方面也是更重要的，即執(zhí)行嚴格，保障了規(guī)劃的嚴肅性。比如美國的華盛頓，200多年都沒有大變動，一直按照城市的中軸線在發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹等城市也是這樣。這些城市給人的感覺很協(xié)調(diào)，古老與現(xiàn)代巧妙融合，層次分明。而國內(nèi)不少地方，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，如交通擁擠，就今天建高架橋，明天改地下隧道，重復(fù)建設(shè)，勞民傷財。 短視發(fā)展導(dǎo)致短命規(guī)劃 據(jù)記者了解，規(guī)劃期限至2020年的 《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》施行僅6年，就壽終正寢了。在北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及規(guī)劃對策問題研究專家研討會上，北京市規(guī)劃委員會主任黃艷透露，今年北京市將重新編制城市總體規(guī)劃。 事實上，頻繁修訂尚未到期的總體規(guī)劃的城市遠不止北京一個。前不久，長沙市政府宣布公示新修訂的《長沙市城市總體規(guī)劃（2003-2020年）》；去年，武漢市城市總體規(guī)劃修訂版也獲國務(wù)院原則同意……在很多城市，城市規(guī)劃修訂過頻、過于隨意的做法，早已成家常便飯。 這也就出現(xiàn)了一個非常奇特的現(xiàn)象，一方面，編制完成的城市總體規(guī)劃，總是被高度評價為有“戰(zhàn)略性”“前瞻性”；另一方面，卻總是執(zhí)行了沒幾年后，各項指標就被突破，又開始重新修訂，而新修訂的規(guī)劃依然是既有“戰(zhàn)略性”，又不乏“前瞻性”……總體規(guī)劃的頻繁修訂，既有損規(guī)劃的嚴肅性，也不利于城市的有序發(fā)展。畢竟，這不是細節(jié)上的微調(diào)，而是發(fā)展思路上的大變動。 城市總體規(guī)劃事關(guān)城市經(jīng)濟社會的綜合發(fā)展目標，決定城市在一定期限內(nèi)的方向、路徑，當然應(yīng)該具有一定的嚴肅性、前瞻性乃至穩(wěn)定性。如果總是像“拉鏈馬路”一樣，動輒就挖開填上，修修補補，還算得上總體規(guī)劃嗎？明明是近20年的長期規(guī)劃，總是改來改去，這樣的規(guī)劃很難對城市的發(fā)展起到約束作用，更談不上城市經(jīng)濟社會的有序運行了。 城市總體規(guī)劃為什么總是改來改去？一種可能是，當初編制規(guī)劃的時候，缺乏應(yīng)有的“戰(zhàn)略性”和“前瞻性”，沒有真正站在歷史的制高點上考量未來城市的發(fā)展，結(jié)果剛剛幾年過去，這些關(guān)鍵性的指標就已經(jīng)突破，這個時候，所謂的規(guī)劃實際上已經(jīng)失去指導(dǎo)能力，只能重新修訂了。再一種可能則是，各地在踐行既定的總體規(guī)劃時，并沒有意識到規(guī)劃的嚴肅性，真正做到“規(guī)劃如山”，而年年月月的小突破，必然導(dǎo)致最后總體規(guī)劃完全失靈，淪為擺設(shè)，并最終推倒重來。原本剛性的總體規(guī)劃，一旦淪為領(lǐng)導(dǎo)意志的奴仆，只能被不斷突破，不堪再用。 此外，近年來甚囂塵上的“土地財政”，更使得城市總體規(guī)劃“計劃趕不上變化”。一些地方政府過度依賴土地出讓金以維持財政收入，其對于土地的需求已經(jīng)到了一種畸形的地步，甚至出現(xiàn)強拆等種種亂象，其根源就在于對土地的需求。這些城市往往以人口增加尋求土地增量，并互為因果，結(jié)果只能是不斷地修訂規(guī)劃。 可見，短命規(guī)劃的背后，透露出來的是依然強勢的行政力量和領(lǐng)導(dǎo)意志，在這樣的力量和意志驅(qū)使之下，城市的發(fā)展難免忽左忽右，飄忽不定。看上去很多城市確實日新月異、一日千里，殊不知，這樣由拍腦袋決策推動的城市發(fā)展，由于其缺乏總體規(guī)劃的約束，很多時候往往需要支付極為昂貴的經(jīng)濟社會成本。 (責任編輯：白雪松) |
