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建設用地：倒逼下的集約
過往粗放的經濟增長方式和土地利用方式，已經觸碰到了我國土地資源供給的邊界。一方面，耕地保有量逼近18億畝紅線，一些地區建設用地指標已經透支到下一個十年；另一方面，與城市規模不相適應的大馬路、大廣場、大工業園區粗放地消耗、吞噬著良田。 如果維持粗放的發展模式，隨著新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的快速推進，在人口高峰、城鎮化高峰和工業化高峰的聚合壓力下，土地資源最終將難以承載。唯有轉變用地模式，向集約要地。 浙江、廣東等地的實踐經驗表明，推進國土資源節約集約利用，是經濟社會發展到一定階段的必然要求，也是實現調結構、轉變經濟發展方式的主動選擇和題中應有之義。這個過程，既是規劃理念的不斷矯正，發展思路轉變的過程，更是土地管理制度改革創新的過程。從這個意義上來看，“節約”不僅是對土地資源的“集約”，對一些地方來說，更是發展觀的洗滌。通過國土資源節約集約利用來實現生產要素的重新配置和效率的提高，重塑社會關系和經濟關系，為“四化”同步發展提供強大動力。 從實踐來看，這個過程需要充分的先行先試，穩妥前行。畢竟，中國東中西部情況各不相同；更應該謹慎的是對農民利益的保障，而這在某種程度也是確保土地集約利用的前提。
“突圍”建設用地之困 土地的粗放利用帶來的用地矛盾，表面是指標之困，實質是發展方式之滯
文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏 陳灝 近日，國土資源部批復了《廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案》，這是繼2008年國土資源部和廣東省聯手共建節約集約用地試點示范省之后，發揮廣東深化改革開放先行先試作用，創新體制機制，全面提升節約集約用地水平的升級。廣東將在推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類土地節約集約利用方面，率先探索、有所突破。 節約集約用地，也是今年全國土地日的主題。這一主題的深厚背景是，正處于城鎮化快速發展期的中國，土地資源供給與需求矛盾日益突出。2008年，十七屆三中全會提出要堅持“最嚴格的節約用地制度”，“十二五”規劃列出“單位國內生產總值建設用地面積降低30%”的階段性目標，節約集約用地成為破解發展難題、縮小城鄉差距的根本途徑，正在成為國家戰略。 一度建設用地高度緊張的廣東，開展節約集約用地試點以來，全省每新增億元GDP所需新增建設用地量逐年下降，單位面積產值逐年提高。2012年全省每平方公里建設用地第二、三產業增加值為2.86億元，比2008年增長了52%。 除了廣東等地的試點，國土資源部2010年6月25日正式啟動了國土資源節約集約模范縣(市)創建活動，促進資源節約集約利用好模式、好機制的總結推廣。 國土部部長姜大明提出，全面推進城鎮、工礦、農村、基礎設施等各類土地節約集約利用，是下一步節約集約用地的主攻方向。 從試點到創建模范，如何才能形成全國范圍的節約集約用地由點到面的局勢呢？ 缺指標還是缺效率 隨著人口的增長和經濟總量的擴大，土地資源供應不足的問題逐漸成為了制約許多地區工業化、城鎮化進程的首要因素，突出的表現是建設用地指標越來越緊張。 從國土資源部連續三年在兩會期間組織的部省聯合調研看，計劃指標缺口不斷加大正在成為地方發展的困擾。 缺口究竟有多大？一種說法是供需缺口約為2/3。對比近幾年年度變更調查數據與當年計劃指標安排規模，考慮到各地、各部門提出的需求往往含有一定“水分”，國土資源部規劃司司長董祚繼認為，年度計劃指標供需實際缺口估計至少在300萬～400萬畝。 從經濟規模與用地規模的對比來看，2010年全社會固定資產投資達到27萬億元，是2001年3.72萬億元的7倍以上；而2010年農用地轉用計劃指標為490萬畝，只比2001年468萬畝增加22萬畝，增長4.7%，經濟規模增幅顯著高于用地指標增幅。指標的緊張可見一斑。 但是，另一方面，各級政府通過規劃修編、行政體制調整，將農村區域納入城市版圖，使城市圈不斷外移，城市建成區面積已經從2000年的22439.3平方公里擴增到2011年的40058平方公里，幾乎擴大了一倍。 1996～2010年，全國建設用地面積增加了7410萬畝，增幅為16.9%，年均增加529.3萬畝。其中，2010年全國土地供應總量達645萬畝，比2006增長83.8%，2006～2010年間年均新增建設用地714萬畝以上。2005～2010年，我國征地面積占新增居民點工礦用地面積的比重達67.28%。 但從使用效率來看，全國工業項目用地容積率僅為0.3～0.6，發達國家和地區一般在1以上。無論東部西部，無論城市鄉村，閑置、低效土地隨處可見，大馬路、大廣場、大廠區已經成為一些地區的“標準”配備。數據顯示，全國尚有大量批而未用土地。一些地方超過兩年的批后供地、實際使用比例不足50%。從人均建設用地面積來看，目前全國人均城鎮建設用地已達133平方米，人均農村居民點用地達到214平方米。綜合以上來看，與“用地供需矛盾日益加劇”的結論并不相符，董祚繼認為。 土地的粗放利用帶來的用地矛盾，表面是指標之困，實質是發展方式之滯。采訪中，多位專家表達了這樣的觀點。另一方面，也折射出在新形勢下，我國土地管理出現了許多新的情況和問題，面臨前所未有的嚴峻挑戰。董祚繼認為，主要體現在三個“不可持續”：一是以外延擴張為主的建設用地模式不可持續；二是過度依賴“土地財政”的城鎮建設模式不可持續；三是大規模低成本的建設征地模式不可持續。 迫切需要通過土地制度改革，優化土地資源配置，促進土地利用方式轉變，從而倒逼城市發展方式以至經濟發展方式的轉變。 2004年，為加強土地管理，國土資源部出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)，其中第十六條規定，要實行強化節約和集約用地政策，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。四年之后的2008年，國務院出臺了《關于促進節約集約用地的通知》，要求按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準；充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率。在這一年召開的十七屆三中全會上，提出要堅持“最嚴格的節約用地制度”。 但在現有的土地管理制度以及財稅體制框架下，如何才能促進并激發地方節約集約用地的積極性？除了年度的建設用地指標的強力約束外，積極鼓勵試點成為重要推手。 可貴的試點創新經驗 試點在“無地可用”的廣東、浙江等沿海地區率先開展。 從2009年起，廣東省開展了大規模的舊城鎮、舊村莊、舊廠房“三舊”改造活動。通過創新存量建設用地利用和管理制度，促進城鄉低效用地再開發。實現了全省每新增億元GDP所需新增建設用地量逐年下降，單位面積產值逐年提高。3年多來，共盤活再利用“三舊”用地21.7平方公里，平均節地率達67%，增加公共服務用地4.7平方公里，建筑密度降低35%以上，綠地率大幅提高。 浙江則率先在全國開展落后產能的摸底調查和淘汰落后產能的規劃編制工作。根據規劃，浙江以鋼鐵、水泥、造紙、化纖、印染、鉛蓄電池、化工、制革、磚瓦、電鍍十大行業為重點，加快落后產能淘汰，促進工業發展質量和效益全面提升。未來五年，浙江計劃通過淘汰落后產能盤活存量土地約2.5萬畝。從2012年來看，浙江通過淘汰落后產能，共騰出土地資源12744畝，以推進低效利用建設用地二次開發、加快閑置土地處置為重點的存量挖潛工作也進展順利。全省盤活存量建設用地約6.04萬畝，超額完成年度目標任務的200%。 從全國來看，一些地區積極探索存量建設用地挖潛、提高增量土地利用效率等土地節約集約利用模式。 從未利用地中“補”地。面對以往各類建設用地以占用農用地和高級耕地為主，未利用地使用率低的情況，寧夏回族自治區吳忠市和甘肅省白銀市等地按照“工業項目上山”的思路將工業用地指標調整到未利用的荒地荒坡，鼓勵上山占用荒山、荒溝、荒草地。 從存量土地中“要”地。福建省永春縣、河北省黃驊市、武漢經濟技術開發區等地采取協議收回、作價收購、調整置換、投資入股等方式，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。 從建設項目中“摳”地。寧夏回族自治區吳忠市和甘肅省武威市涼州區等地通過強化建設用地審批前后的監管，嚴把建設項目用地“入口”關，完善土地市場動態監測制度，提高了政府對土地市場的調控能力。 從土地開發整理項目中“造”地。各地積極探索土地整理的新機制，努力優化土地利用布局和結構，依法從嚴從緊管理土地。江西省上高縣對村莊內未利用的廢水塘和低洼地進行改造和平整后解決一些村莊宅基地，把騰出的宅基地復墾成耕地。山東省兗州大力實施土地開發整理復墾，向采煤塌陷區“要地”。 從嚴管嚴查中“挖”地。江蘇省昆山市、山東省高密市、武漢經濟技術開發區、石河子開發區等地建立項目準入制度，設置項目準入門檻。河北省清河縣發揮土地執法監察職能作用，進一步強化七個土地執法監察分隊的管理，搞好土地動態巡查。對違法占地進行嚴肅查處，排除隱患。 試點不但試出了節約集約利用土地的好模式，例如廣東省開展“三舊改造”，盤活低效存量建設用地，江蘇省江陰市實施節約集約用地“十八法”，湖北省咸寧市崇陽縣設立“用地超市”整合用地資源；而且形成了將節約集約利用指標納入鄉鎮領導干部的實績考核的機制。浙江省的“土地集約利用評價”綜合指數包括經濟利用強度和人口利用強度、用地彈性、經濟增長耗地和土地利用管理績效四項層次指標，而且在實績考核中的權重與人均GDP相當。 在此基礎上，一些地方著手研究完善資源節約集約利用的制度體系。北京市從整體戰略角度，構建“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”制度體系，出臺了一系列規范性文件。山東省國土資源廳成立了推進節約集約制度建設工作協調小組，具體負責組織實施節約集約用地制度研究和制訂工作。湖北省政府出臺了《關于促進全省節約集約用地的若干意見》，推進土地資源節約集約利用。 破解城鄉土地二元結構試水 節約集約用地中，城鄉土地的集約利用是重要的方面。中國科學院地理科學與資源研究所劉彥隨研究員指出，當前我國城鄉人口比例約1:1，城鄉建設用地面積卻是1:4，城市用地緊張與農村用地粗放同時并存。 打破這一阻礙的關鍵是破解城鄉土地二元結構。廣州市委常委、常務副市長陳如桂指出，在廣州城鄉統籌土地管理創新方案中，明確提出集體土地可通過出讓、出租、轉讓、轉租、抵押等方式入市流轉，享有與國有土地同等的權益，令“死資產”變為“活資產”，吸引高端項目入村、資本下鄉。光這一項，全市范圍可拉動投資1200億元。 在國土資源部近日批復的廣東省深入推進節約集約用地示范省建設工作方案中，“盤活”集體建設用地是重要內容之一。方案明確提出結合農村集體產權制度改革，探索集體建設用地使用權人以土地使用權聯營、入股等形式興辦企業和參與經營性基礎設施運營。研究建立集體土地價值評估體系，探索集體建設用地作價入股的方式和收益分配辦法，做好入股土地的確權登記頒證。探索農村集體土地產權實現的形式和途徑。規范推進城鄉建設用地增減掛鉤試點，按照國家城鎮化發展統一部署，探索增減掛鉤指標合理使用范圍，完善土地增值收益分配辦法。 在董祚繼看來，推進集體建設用地流轉，允許農村集體建設用地依照規劃以多種有償方式參與開發經營，與國有土地享有平等權益，是深化農村土地管理制度改革重要內容之一。廣東應用好試點權，在形成成熟的改革措施基礎上，及時總結提升，推動立法以及修法。 國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英認為，應允許集體建設用地在規劃和用途管制前提下進入市場。城市增長線內的集體建設用地，只要符合規劃，允許集體所有性質參與非農建設，但必須與國有土地一樣，納入統一土地市場交易，繳納土地增值稅。實行以土地增值為主的土地稅收，實現城鎮化進程中的土地漲價歸社會。 在中國社會科學院學部委員張曉山看來，進一步明確土地產權是節約集約利用農村土地資源的一項基礎性工作。2012年的中央一號文件提出，“2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證”工作。目前來看，在確權工作中，法律和政策層面上都存在一些亟待解決的問題，應加大推進的力度。 建立集約用地戰略體系 盡管當前我國建設用地資源已經到了不得不集約利用的關口，但一些地方在經濟發展和資源利用上，仍停留在傳統觀念上，目光不夠長遠，存在重視當前形勢，忽視長遠打算，重局部、輕全局的情況，迫切需要有頂層總體制度設計和組合配套政策供給，推進節約集約用地。建立多層次、多目標的節約集約用地戰略體系。 采訪中，專家建議，從立體考慮著手，特別對于土地節約集約政策體系，圍繞節約集約功能、節約集約結構和節約集約要素，分別從省、市、縣、村鎮的層面，構建不同的側重點。 省(市)級——強化指標調控，考核單位GDP耗地率、單位用地投資強度等指標，提高用地成本； 市(縣)級——強化規劃約束，通過土地用途管制，城鄉掛鉤，人口集中、產業集聚促進土地的集約； 鎮(村)級——要通過項目引導，土地整治與中心村鎮社區建設，構建居民社區化、產業園區化的和諧空間。 在繼續推動開發區節約集約用地的同時，著力推進“三大戰略”：一是探索推進大城市“三舊”改造，促進產業轉型與用地方式轉變；二是深入開展空心村綜合整治，盤活上億畝的空心村土地潛力；三是全面推行高標準基本農田建設與土地整治重大工程，強化增量提質、產能提升、惠及民生。 在這個過程中，專家提醒，應做好風險防控，特別是要堅守耕地紅線，切實維護群眾土地合法權益的底線，嚴格土地監管，在先行先試中堅持依法行政。
建設用地集約利用創新，最需要重視保障好農民利益，使土地增值充分反哺失地農民
文/《瞭望》新聞周刊記者烏夢達 用地空間不足、用地供需矛盾凸顯正在困擾珠三角。廣東省2010年至2020年十年規劃的用地指標，只夠用到2015年；而廣州市，15年后即用完土地存量。無地可用，正成為制約經濟發展不可回避的問題。 無地可用 廣東在經濟高速發展的同時，也消耗了大量的土地資源。前行路上，土地“瓶頸”越發明顯。有限的土地資源和不斷增長的用地需求讓粗放的土地利用方式難以為繼。 據廣東省國土廳介紹，2012年至2020年，廣東年均可用新增建設用地僅為27.5萬畝。與1996～2009年年均43.7萬畝相比，年均缺口達16.2萬畝。 土地后備資源有限、利用粗放、人均耕地資源少、土地政策體制制約等問題，隨著土地矛盾加劇而愈發凸顯。 “廣東的國土面積僅占全國1.87%。如果按照1996年至2009年的建設用地增長速度，2010年至2020年的用地規模5年就會用完。2007年底，廣東人均耕地只有0.45畝，也遠遠低于聯合國糧農組織規定的人均0.8畝的警戒線。”廣東省國土廳廳長鄔公權介紹。 無地可用，是廣東即將面對的不可回避的問題。 無中生有 鄔公權表示，土地是生態文明建設的空間載體，為了破解土地資源利用的問題，必須改變原來外延式擴張的用地模式，重新挖掘內涵用地，進行土地政策創新。為此，在時任國務院總理溫家寶的指示下，廣東省與國土資源部共同進行省部合作，開展建設節約集約用地示范省工作。 這也開始了中國土地再改革的破題。如果前一輪改革是擴張式改革，將土地轉化成財富，這一輪改革的核心則是存量，將低效利用的土地再開發。 ——“盤活存量”。廣州市常務副市長陳如桂介紹，2012年底，廣州可開發利用的平地資源只剩下不到600平方公里。按照現在每年30平方公里的新增耗地速度，15年左右廣州將無地可用。但另一方面，廣州還有536平方公里的三舊改造用地。這些前期開發的效率低下、布局不合理、配套不完善的存量建設用地如果能夠達到再次規劃開發利用，將釋放巨大的能量，騰出近300平方公里土地。 獵德村是廣州138個城中村中被改造的第一個。位于廣州核心區的舊村，原有建筑多是“貼面樓”、“握手樓”。廣州創新采取了公開出讓融資實施全面改造的模式，用村集體股份公司與區政府合作，2007年拍賣融資46億元啟動改造。這也是廣州市賣地史上面積最大、起拍價最高的一幅商用地塊，總建筑面積近57萬平方米。此次賣地所得的46億元人民幣，除了稅收、拆遷補償和臨遷費，剩余的22億多，被用于了獵德村安置房的建設。 目前已經基本建成的新獵德村村民安置區，由37棟高層住宅、一所九年制義務教育學校和一所幼兒園組成，總建設用地13.1萬平方米，總建筑面積約68.7萬平方米，并集中遷建了村民祠堂、整治河涌，延續歷史文脈。 ——“如何增量”。如何提高土地產出效益、優化配置，改變過去粗放發展的道路？ 廣州市國土房管局局長李俊夫介紹，過去，由于土地規劃和城市發展規劃不一致，供地需要報省或國家調整土規，時間至少在兩年左右，嚴重影響了項目的推進和經濟發展。而示范建設允許廣州在不調整總量的前提下，自行設置和編制功能片區土地規劃。大大推進廣州“三規融合”的工作進程。 ——用好政策。過去城市發展用地“一條腿”走路的失衡問題突出。按照以往的土地政策，農村集體建設用地無法入市，導致城市發展長期單純依靠國有建設用地“一條腿”走路。而另一方面，農村建設用地產出率低，只有國有建設用地的10%。陳如桂介紹，根據國土資源部給予廣州的政策，集體建設用地可入市交易流通的優惠政策，將有效盤活廣州農村土地資源，吸引項目入村下鄉。 保紅線、守底線 地方政府越感覺到建設用地緊張，耕地保護的壓力就越大。作為改革開放先行地區，廣東在基本農田保護上遇到的問題也早早凸顯。“種糧食不如賣地蓋房子”的矛盾長期存在。廣東省國土資源廳耕保處處長王功慧介紹，農民辛勤耕作一年，一畝地收入還不如外出打工一個月。與其苦守耕地，還不如將自家地轉用于工業用地。 根據新一輪的土地利用總體規劃，國家下達給廣東的基本農田面積為3834萬畝，占耕地保有量的88%；目前廣東全省劃定的基本農田面積為3982萬畝。據此計算，今后每年廣東省財政要拿出11.25億元用于基本農田保護經濟補償省級補助。王功慧表示，“即使是經濟較發達的廣東，經濟壓力也不小。” 而不少接受補貼的農戶向記者坦言，有補貼是好事，但目前200元的補貼仍然偏低，和外出打工乃至出售土地獲益相比差距很大。一些基層干部向記者坦言，由于目前補貼主要由地方承擔，對地方財政而言是不小壓力。在農田總量多、資金壓力大的情況下，各地都面臨一些思想阻力。甚至有干部覺得廣東在全國率先試點是“自討苦吃”。 此外，據一位國土部門內部人士介紹，當前還面臨一個重要問題：隨著各地土地供應的緊張，地價不斷上漲，直接影響到了房地產市場的穩定。土地政策的創新，一定程度上可以多出空間，緩解土地不足的境況，“但這些多出來的土地，政府是拿出來供應市場，還是囤地高價出售，全憑各地方政府，中央應該對此加強監督和考核。” 暨南大學管理學院教授胡剛認為，所謂農村集體土地入市、生態用地只征不轉、低丘緩坡土地綜合開發利用等土地創新政策，尤其需要保護農民利益。“這些創新政策最需要創新的是如何保障好農民利益，使土地增值充分反哺失地農民。”
“畝產論英雄”：破解農保率爭議的紹興探索
文/《瞭望》新聞周刊記者胡作華 多年來，一些沿海地區基層政府在基本農田保護率(簡稱“農保率”)指標上多少存有一種“幻想”：他們認為沿海土地產出比較效益高，應適當降低農保率，提高土地開發強度。且不說在耕地紅線政策背景下這種“幻想”有無可行性，即便在理論層面，爭議也是很明顯的：提高土地開發強度，提高到多少是合適的？ 按照國際慣例，一個地區國土開發強度達到30%便是警戒線。超過該強度，人的生存環境就會受到影響。有媒體報道，到2011年，江蘇無錫建設用地總量已達到行政區域面積的近30%，即土地開發強度接近30%。要提高土地開發強度，沿海還能有多大空間呢？ 在民營經濟發達的浙江省紹興市，從2006年以來創新提出土地利用領域的“畝產論英雄”理念，成為當下破解農保率爭議的有效探索。 一張英雄榜的“蝴蝶效應” 地處長三角南翼的紹興市，向來以酒缸、醬缸、染缸“三缸”產業發達而聞名于世。到了上世紀90年代，“三缸”之一的染缸所代表的輕紡工業獲得空前發展，紹興主要紡織品印染布的產量一度占到浙江省的60%、全國的1/3。經濟發展了，自然會有“成長的煩惱”，土地制約成為了紹興必須克服的第一道瓶頸。 2005年、2006年，紹興縣每年用地需求1.5萬畝，而一年用地指標只有7000畝，供給滿足度還不到一半。更嚴重的是，在相對粗放的增長方式主導下，大多數企業在土地使用上習慣了大手大腳、“寬打寬算”。最終，這個老牌經濟強縣決定從土地節約集約利用方面找出新的空間，遂在2006年底提出“畝產論英雄”新的理念。 紹興市國土局總規劃師阮勝說，畝產論英雄，就是將農業生產領域的“畝產”概念引入工業領域，鼓勵企業用最小的單位土地資源消耗實現工業產出的最大化。2007年起，紹興縣開始每季度公布一張企業“英雄榜”，公示銷售億元以上工業企業的畝均稅收、畝均銷售各前30位名單。當年下半年起，增加公布印染、熱電等企業單位排放的產出效益情況。對于節約集約用地、節能降耗減排和科技創新三方面優勝的“30強”，縣里予以重獎，2007年獎勵資金達到2100萬元。 在推行“畝產論英雄”理念的過程中，當地著重建立了三項保障機制：導向機制、約束機制和評判機制。導向機制，就是既大力宣傳表彰節約集約好典型，又要曝光畝產稅收較低、長期閑置土地的企業。約束機制，就是要對用地項目，立項前設高門檻，立項后嚴管理。評判機制，要求圍繞“畝產效益”這一核心指標評判各鎮(街)、開發區經濟發展質量，對排名前列的予以崗位責任制加分。 2008年開始，紹興市逐步在各縣市區推廣“畝產論英雄”理念，使“畝產英雄榜”的“蝴蝶效應”不斷放大。一些縣市區在推行畝產論英雄理念時，總結創新提出了不少新的節約集約用地思路。其中紹興袍江經濟技術開發區總結出增容擴建法、規劃節地法、增加投資法、存量盤活法、閑廠租賃法、退二優二法、產業升級法、拆遷增地法、履約督促法等節約集約“袍江九法”，并在全市推廣。 理念一變天地寬 政府的施政理念與行為在社會上是具有導向性的。“理念一變天地寬。”紹興市委書記錢建明說，這幾年來，全市節約集約利用國土資源氛圍日益濃厚，以畝均銷售、畝均稅收、投資強度為核心指標的節約集約用地考評體系等節約集約用地機制開始得到確立與完善。2012年全市規模以上企業畝均產值為468萬元，比上年增長5.8%。畝均稅收為12.9萬元，比上年增長3.5%。 2011年，紹興市在袍江經濟技術開發區開展了節約集約用地試點。在試點工作基礎上，紹興市政府及時出臺了《關于開展節約集約用地試點工作若干政策意見(試行)的通知》，提出了加強工業用地供應導向、鼓勵企業提高建筑容積率、積極推進閑置土地和閑置(標準)廠房的充分利用、千方百計增加工業用地的供應量、努力提高土地貢獻率、加強工業項目履約管理六條意見，在全市進行推廣。近三年，紹興市本級共為61家工業企業辦理增加建筑面積處置手續，可增加建筑面積462389平方米。按容積率1.0測算，節約土地面積694畝。 在這過程中，企業踴躍跟進，在全市掀起了廠房“單(層)改多(層)”的熱潮。紹興艾羅肯特針織有限公司新改建的廠房已成為袍江經濟技術開發區的一道風景。這家企業2010年投資1.5億元建設了一個“立體式”廠區，車間用房是兩棟四層的大樓，重達3噸的針織大圓機安裝在四樓車間里。兩棟大樓的樓頂則被連成一片，上面覆土種菜，建成了一片面積達4800平方米的大菜園。菜園里青菜、茄子、辣椒、黃瓜應有盡有，滿足職工食堂供應不成問題。 “以前那些只建一兩層高度的車間廠房真是太浪費了。”紹興艾羅肯特針織有限公司總經理陳泉明說，其實只要把承重設計好，國外把服裝廠建在十多層樓上的也有。今后我們也應該走這樣的集約化路子。 2012年，紹興市在浙江率先出臺關于促進低效利用建設用地二次開發的實施意見，明確通過三種方式即“退二(產業)還耕”、“退二優二”、“退二進三”，探索推進低效土地二次開發。當年9月，紹興縣集中舉行“雙百億”11個重大項目開工儀式，其項目用地中只有144畝地是增量土地，其他幾千畝土地多是“騰”出來的。如對批而未用的閑置土地進行盤活，或將原來低效利用的土地進行“二次開發”。 進一步推進節約集約用地 仍面臨挑戰 紹興市節約集約用地的做法在浙江有著較大可推廣性。長期以來，浙江一些地方的工業模式仍停留在半工業化、半城鎮化階段，市場自發特征明顯，規劃無序現象普遍，到處是“廠中村、村中廠”，導致土地高消耗、開發強度大。紹興市委常委、常務副市長陳月亮說，基層政府和企業要轉變觀念，不能再依賴粗放的土地利用方式求發展。以后要學會適應，就算沒有新增土地，要照樣能發展。 浙江省人大常委會財經委員會主任、浙江省國土廳原廳長樓小東認為，要進一步推進節約集約用地，還面臨一些挑戰。當前，有利于土地利用方式轉變的科學發展理念還未真正形成，一些地方政府仍習慣于依賴投資類增長模式，而忽視需要長期依靠技術進步和效率提高支撐的集約增長模式。而且，現行土地供應模式的市場配置機制也不完善。 專業人士提出，要從根本上轉變土地利用方式，并以此推動發展方式轉變，必須深入推進相關改革。一是要建立健全土地供應調控機制。應以土地的實際供給引導經濟建設、結構轉型對土地的需求，全面建立起科學合理的土地供應調控體系，努力實行“供給引導需求”的土地供應新模式。 二要深入推進審批制度改革，建設和完善建設用地審批與供應省、市、縣三級分級審批制度。市縣要強化審批和管理責任，省級政府部門重點要在土地供應規模、方式、手段等方面加強監督和調控。省、市、縣各負其責，真正形成促進節約集約用地、促進經濟轉型升級的體制機制。 三要加快建立能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度的價格機制、管理機制和利益約束機制。充分發揮價格在節約集約用地、抑制“兩高”行業盲目擴張、調整經濟結構中的杠桿作用，探索實行工業用地出讓區別年期制，積極穩妥推進基礎設施和社會事業用地有償使用。 此外，應盡快形成有利于土地利用方式轉變的監管體系。要進一步完善省、市、縣、鄉四級聯動的土地供應與開發利用綜合監管平臺，強化建設項目用地開發利用監督機制，全面建立流程通暢、業務協同、數據共享、應用安全的一體化管理系統，以查清全省不同區域、不同產業的土地利用狀況和動態變化趨勢，為有效調控經濟運行、推動結構調整提供決策依據，不斷完善不同區域的供地政策。
針對一些城市用地低效粗放現狀，應從國家層面制定再開發利用的政策、認定及處置標準
文/《瞭望》新聞周刊記者蘇曉洲 但一位研究國土開發建設的專家指出，在世界所有幅員遼闊的大國中，中國因為國土面積的65%是山地和丘陵、33%是干旱區和荒漠區、70%易遭受自然災害，土地資源顯得特別珍貴。而改革開放30年來，城鎮化、工業化帶來的建設用地需求，不可避免要消耗大量土地資源。由此，眼下“地荒”陰影四現，一些中心城市土地供需矛盾非常突出。 地處內陸腹地的長沙市，是中國人口最稠密、人均土地資源最少的地方之一。以6年前獲批國家資源節約型、環境友好型“兩型社會”綜合配套改革試驗區為契機，長沙市委、市政府在國土資源部的鼓勵下轉變粗放的土地利用方式，探索用完善制度設計實現“管理節地”，用科學布局推動“規劃節地”，用“人車豎向分流”、優化道路設計等方式開展“科技節地”，走出了一條有“兩型特色”節約集約用地創新之路。 “管理節地” 變“軟課題”為“硬指標” 國土資源調查數據顯示，我國的大陸平均高度是世界大陸平均高度的1.83倍，現有水土流失面積360萬平方公里，占陸地國土面積的37.1%，草原退化速率平均每年約200萬公頃。自然侵蝕加上不斷增強的人類活動，共同加速了對地表的嚴重干擾。 在此背景下，《全國主體功能區規劃》提出，到2020年，全國陸地國土空間的開發強度(也就是居住、建設占地面積占全國陸地面積的比例)控制在3.91%以下，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內，工礦建設空間適度減少。同時，為保障糧食安全劃定了18億畝“耕地紅線”。 國家對土地推行越來越嚴格的嚴控地根政策，每個城市特別是平地資源有限兼人口密集的城市都有深切的感受。據本刊記者了解，很多城市在建設高峰期的上半年，能夠獲得用地指標，往往只有新增建設用地需求半數甚至五分之一左右。 在此背景下，長沙決定通過大力開展節約集約用地，緩解土地供需矛盾。“節約集約用地，是促進轉變土地利用方式和經濟發展方式，全面落實節約優先戰略的重要著力點，也是建設兩型社會的重要著力點。”長沙市委、市政府如此定位節約集約用地在“兩型”改革試驗中的地位和作用。 2009年，長沙市國土資源局開始專設規劃與節約集約用地部門，長沙市政府設立了節約集約用地辦公室。規劃與節約集約用地處處長葉壽明介紹，長沙市專設的節地機構，有審查用地規劃和設計、開展檢查督察等職能。 據了解，長沙市還頒布了《建設用地節約集約利用考核辦法》，結合建設用地節約集約利用評價標準，對轄內各行政區劃建設用地節約集約利用考核的目的、對象、內容、計分標準、組織領導、方法及獎罰措施作出了明確規定。 長沙市國土資源局局長汪澤秋說，通過制定和頒布一系列涉及制度層面的管理辦法，長沙市對各區縣(市)及園區開展常態化的“管理節地”考核。 據本刊記者了解，有制度“保駕”，“節地”在長沙從過去“研究性的軟課題”，變成了如今政績考核的“硬指標”，各種創新舉措隨之不斷涌現。 “規劃節地” 改“保供地”為“控圈地” 規劃為重點建設“保供地”，是很多地方既有思維和行為方式。但近年來長沙重點發展的湘江西岸地區，一些探索“反其道而行”。 整合岳麓區、高新區、望城區及寧鄉縣一部設立的“大河西先導區”，引入“先底后圖、反規劃”新理念：即改變以往以建設為目標取向的傳統規劃思路，在成立之初就著手編制《長沙大河西先導區生態控制線規劃》，并將其作為土地利用規劃及城鄉規劃編制的參考和建設控制的主要依據之一。通過分析現有的耕地、林地、水體、生態廊道等禁止開發建設用地的現狀，確定城市增長邊界，然后再布局城鄉建設用地。 長沙市國土資源局總規劃師李遠金介紹，大河西先導區先后編制了《空間發展規劃》《土地利用專項規劃》及《土地承載力評價研究》等七個專題研究報告，構建形成了先導區土地管理規劃的基礎。 本刊記者看到，在“生態線”控制下的“大河西先導區”，“山、水、洲、城”錯落有致，建筑組團與湘江、橘子洲、岳麓山、梅溪湖、洋湖濕地等交相掩映。以大面積山林、湖泊、江河為過渡和“緩沖”，“大河西先導區”得以對局部高密度開發。如濱江金融商務區凈開發容積率約2.38，建成后可容納15萬人；洋湖總部經濟區凈開發容積率1.6，建成后可容納36.5萬人；梅溪湖國際服務區凈開發容積率約2.45，建成后可容納32萬人。對比分析數據顯示，相對于先導區成立前城市建設用地平均水平，三大片區節地率超過50%，節約建設用地超過萬畝。 把被征地農民安置納入城市系統規劃，用高層樓宇安置代替“由地到天”、一戶一棟留地安置模式，還產生了節地、富民的綜合效應。 岳麓區咸嘉新村將670畝生活、生產安置用地中的200畝作為生活安置用地，以集體補貼形式興建多層公寓房700多套，安置面積7.2萬平方米，安置拆遷農戶541戶，人均居住面積40平方米。余下的470畝作為生產安置用地，由村集體統建統管，所得的土地收入大部分返還安置小區，用于建設基礎設施和發展集體經濟，以輔助解決被征地農民未來生計問題。 農村作為規劃的空白區，粗放用地成為普遍現象。長沙市試點“多規合一，各規統籌，規劃進村”，統一編制村級國土綜合規劃，實現土地利用規劃與城鄉規劃、產業發展規劃、生態保護規劃、土地整治規劃的“多規合一”，提高了土地利用效率。僅以寧鄉縣金洲鎮關山村為例，該村共有494公頃土地，通過規劃進村，新增耕地128公頃，同時減少建設用地26公頃。 “科技節地” 促“攤大餅”為“增承載” “我們的城市如今從過去只有一環，現在有了二環、三環、四環……” “我們要向發達地區學習，多建八車道、十車道甚至更寬的馬路，多建高架橋，形成大城市格局。” 這是近期記者在內地很多城市采訪時，聽人津津樂道的發展理念。但在長沙，這些想法都與節地相悖，顯得過時。 在長沙開福區湘江與瀏陽河交匯處，“北辰三角洲”住宅區建設接近尾聲。記者拾級而上走進小區，從中心綠化廣場觀景平臺下，能看到多級架空層。 占地近1200畝的“北辰三角洲”，是長沙科技節地創新項目——“人車豎向分流”集約節約用地示范點。樓盤設計部經理李昕告訴記者，項目利用低洼地勢，在海拔標高32米左右建設小區機動車道，在38米左右架空兩層形成可容上萬臺汽車停放的巨型地下車庫，在標高38米布局樓宇、綠化帶、步行及非機動車道。如此“人車豎向分流”后，地塊承載力比傳統“平面開發”提升了一倍：建筑面積由300多萬平方米增至近600萬平方米，相當于節約土地58.62公頃。以300萬元/畝計，土地增值26.49億元。通過減少240多萬方土石方開挖等，還可節約投資2.23億元；小區綠地率也由30%提高到50%以上。憑著人車分流、有足夠停車位、居高臨下江景寬闊等“賣點”，“北辰三角洲”的樓盤在市場很受關注。 本刊記者在長沙采訪，發現人車豎向分流、整合地上地下立體空間資源的城市建設節地模式，在天心區保利國際廣場項目、雨花區黎托武廣新城等大型甚至特大型城市綜合體項目上都得到了創新性應用。 除此之外，長沙近些年運用的科技節地措施還有如下多種路徑： 優化城市道路設計節地。 城市道路建設一直是“地老虎”。經過科學的考察，長沙市得出的結論是，路的通行能力不在于“直、寬、平”，而在于各條道路之間通行能力的匹配。在精密測算車流量、不降低通行能力前提下，長沙通過減折橫斷面設計，調整綠化帶，科學設置人行道和非機動車道，把楓林路路幅由46米降到36米，一舉節約土地75畝。據了解，長沙市運用數字化技術削減道路橫斷面、調整綠化帶和設置人行道、非機動車道等，近年節地達449畝，這相當于又新增了價值近10億元的土地儲備。 造能承重的高樓廠房節地。 長沙芙蓉區隆平高科技園金丹科技創業大廈為兩棟25層、99米高的現代化工業廠房。廠房在國內首次采用“大柱網型鋼混凝土結構”，樓面每平米承重可達500公斤，可容納200家工業企業。相比建同等面積低層廠房，用地不到25畝，節地率達92.93%。 而在長沙市人口最稠密的天心區，近年來一直致力于推動工業集中用地和大力清理閑置土地。通過鼓勵建設多層廠房和引進能在多層標準廠房生產的工業項目，嚴格審定工業項目的投資強度、建筑密度和建筑容積率等一系列措施，不僅節省大量土地資源，園區投入產出效率也大幅提高。 共享公共資源節地。 寧鄉經開區管委會主任陳海波介紹，園區建設集中服務的宿舍、公共食堂、辦公樓等公共設施，也可節約不少土地。園區通過建設區域性熱電廠為園區企業供給熱水和蒸汽，不僅比各企業單獨建設鍋爐房節約土地200畝，還提升了園區公共服務配套的硬件水平，更帶來了節能減排的環境效應。 長沙一些多年從事“節地型城市”發展的專家和官員告訴本刊記者，對每一座城市而言，未來節約集約用地還有很大拓展空間。一些人建議，國家應該圍繞再開發利用等問題制定統一政策、認定及處置標準，改變目前開發園區用地低效面貌。同時，土地管理應緊跟市場新動向，及時跟進、拓展完善節約集約用地法律法規體系。此外，希望國家層面能在各地制度性地推廣節地新措施，為先期進行的節約集約用地探索提供支持、依據和完善的辦法。
為什么在上世紀60年代已被西方基本放棄了的設計思想，今天仍在塑造中國的城市 “中國6/7的人口不得不密集在1/3的土地上。”費正清寫道，“據粗略估計，中國確實有人居住的地區大約只有美國相應地區的一半，而供養的人口達美國的四倍。” 上述分析為城市規劃學家喬納桑·巴內特(JonathanBarnett)對中美城鎮化模式的思考提供了支撐。“美國的錯誤是在高速路上花錢太多，在公共交通和鐵路上卻花錢太少。”這位為《新都市主義憲章》撰寫前言的美國賓夕法尼亞大學教授，在費城的辦公室接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說，“我們提出，在城市里大部分需要重建的是公交系統，要通過公交系統來改變城市，在城市正在開發的區域，讓高密度的建筑能夠成長。可在美國，要傳達這樣的信息是不容易的。” 他對中國的城市感到憂慮：“我看到中國也在大量建設高速路，高速路把人趕出了城市。我告訴我的中國朋友，你們應該多看一下荷蘭，而不是美國，因為美國可用來發展的土地太多了。” 美國的“樣板” 對土地的低效利用，正在加重“中國人民生活的根本問題”。 “目前，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。”中國科學院院士、中國科學院地理所原所長陸大道向《瞭望》新聞周刊記者指出，“從1980年到2005年，在我國經濟快速發展、城市化急劇擴張的時期，經濟每增長1%，會占用農地30萬畝左右。與日本的快速發展時期相比較，我國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。” 如此高地耗的城鎮化，與被美國規劃界視為教訓的過度滿足小汽車發展的規劃模式相關。1993年和1994年，中國的建設部相繼頒布《城市居住區規劃設計規范》和《城市道路交通規劃設計規范》，將上世紀上半葉西方人士為適應小汽車發展而提出的擴大街坊和道路分等級的學說，上升至國家強制性標準。照此規范建造的城市多由大馬路、大型門禁社區、大型購物中心拼湊而成，城市失去了緊湊的肌理，小汽車成為主宰。 美國規劃協會秘書長蘇解放(JeffreySoule)在上海浦東新區步行考察了十多公里，置身于這個由低密度的高樓組成的松松垮垮的中國版“曼哈頓”，他向本刊記者感嘆：“這里更像是得克薩斯的郊區而不是上海，浦東怎么成了我們在美國犯下的所有規劃錯誤的實實在在的樣板？” 中國城市規劃設計研究院的研究表明，根據自然生態條件，在中國國土面積中，城鎮發展的不適宜地區占49%；較不適宜地區占29%；適宜地區占22%，主要分布于東部地區的東北平原、三江平原、華北平原、長江中下游平原，以及四川盆地和西部的河西走廊、天山南北的河流沖積扇地區。中國適宜城鎮發展的地區有限，它又與適宜農業發展的地區高度重疊，其中的耕地占全國耕地總面積的60%，這帶來了人地關系的緊張狀況。而美國適宜城鎮發展的地區占國土面積的70%，中國的資源條件決定了中國城市的發展模式不可能像美國那樣擴張。 可是，在這一輪中國城鎮化的快速發展中，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。2000～2010年全國城鎮建成區面積擴張了64.45%，而城鎮人口僅增長了45.9%，城鎮用地規模擴展過快，全國城鎮化呈現低密度化和分散化傾向。2000年中國城鎮人口密度每平方公里為8500人，2011年降至7700人。一些城市形成“攤大餅”式的空間擴張形態，盲目建設大馬路、大廣場、大廠區、標志性建筑等，浪費了寶貴的土地資源。 中國已是世界最大的汽車消費市場，隨著小汽車的普及，長三角、珠三角、京津冀三大城市群，呈現著美國超大規模“汽車城市”洛杉磯那樣的都市景觀。后者是在近一萬平方公里的地域內，以小汽車交通方式為主導，沿著高速公路低密度蔓延。 美國雖然有足夠的土地容納洛杉磯這樣的城市，卻因這些城市皆是能耗大戶而被深深拖累。僅占世界人口5%的美國，消耗了世界石油產量的26%。在美國南部各州，即所謂“陽光地帶”，平均每個家庭每天至少要坐14次汽車出行，每年至少花1.4萬美元來養兩輛車，一年有6個星期的時間被困在汽車里，通常是因為堵車；每年因交通事故死亡人數約4.4萬人，幾乎與越戰死亡的士兵一樣多。為確保石油安全，美國每年要投入巨額的軍費在波斯灣，并急于尋找可替代能源。 中國的石油對外依存度已由2000年的30.2%上升至2012年的57.8%，超過50%的國際警戒線。有業內專家預計，按照現在的增長速度發展下去，這個數字到2035年可能攀升至80%，達到非常危險的峰值。 建筑與交通的能耗占全社會總能耗的60%左右，并呈現“剛性”結構。將城鎮化模式納入中國未來能源安全的框架加以檢討，避蹈美國模式的覆轍，已事不宜遲。 走出《雅典憲章》時代 1976年，因成功領導費城市中心復興計劃而被《時代》周刊列為封面人物的美國城市規劃學家埃德蒙·倍根(EdmundN.Bacon)在《城市設計》一書中寫道：“人類在地球表面上最偉大的個體工程也許就是北京了。” 1989年，倍根訪問北京，對那時尚大量留存的老北京城市空間贊不絕口。“50年后石油消耗完了，北京還能運轉，而美國的城市則不能。”他說，“四合院是把開放空間做在里面，美國是把開放空間做在外面，北京的方式很好。” 在倍根看來，緊湊、宜于步行、公共交通與高密度人口相匹配的老北京，在運行上不需要消耗太多的能源，因而是良性的城市形態。而美國的城市太松散了，公共交通搞不起來，過度依賴小汽車，這非常脆弱。 回到美國，倍根準備召開一次學術會議，討論50年之后的城市形態。他邀請北京市有關方面與會，建議最好拍一段錄像正面介紹北京的經驗，卻未能如愿。那時，北京規劃部門的人士并不能理解倍根的意思，大家一直覺得密度高不是一件好事，一直強調要疏散城市的功能，拍一段錄像也讓他們感到費事，所以，沒有派人參加倍根的會議。 這則故事所代表的觀念上的沖突，為今天中國城鎮化的現狀寫下注腳。正是在那時，中國快速城鎮化的大幕因1988年憲法修正案提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”而被拉開。至2010年，中國的城市數量達到657個，超過100萬人口的城市125個。可這些城市皆以美國的“汽車城市”為藍本，致力于拆除緊湊的老街區，以攤大餅方式向外擴張。 在中美高地耗城市發展模式的背后，是1933年《雅典憲章》的邏輯。 1910年代，福特公司以流水線生產T型汽車，小汽車開始進入家庭，傳統城市如何與之適應便成問題。1933年8月，由現代主義建筑先驅、法國建筑師勒·柯布西耶主導的“現代建筑國際會議”擬定《雅典憲章》，提出：“我們實在需要一個新的街道系統，以應現代交通工具的需要。”這個新的街道系統，概而言之，就是“大馬路+大街坊”。 《雅典憲章》稱：“各種街道應根據不同的功能分成交通要道、住宅區街道、商業區街道、工業區街道等等”，“行車速率亦為道路分類的因素，以決定為快行車輛行駛之用或為慢行車輛之用”，“住宅區應該計劃成安全舒適方便寧靜的鄰里單位”。 所謂“鄰里單位”，就是今日流行于中國內地的門禁式住宅小區之“祖”，它以小學校為中心，以其服務半徑確定街坊的大小，成功地將傳統城市的小街坊擴為大街坊，將“窄而密”的街道變為“寬而稀”的馬路。在后一種路網中，臨街商業消失了，逛街的樂趣消失了，人們變得不愿走路，車進車出的大型購物中心便應運而生。 1949年，美國國會頒布住房法，由聯邦政府資助的城市更新得以在全國實施，意在將寬大的高速公路延伸到城市中心，以規模巨大的步行廣場以及高聳、閃亮的玻璃大樓代替人們熟悉的、親切的鄰里街區，這正是《雅典憲章》展示的藍圖。 美國大部分城市更新項目經歷了一個痛苦的過程。從一開始，就有許多被拆遷者、歷史保護主義者提出反對意見，還有一些人反對公共資金對自由市場進行干預。面對激烈的社會矛盾，1973年，尼克松政府中止了城市更新計劃。此后，建筑與規劃學界對《雅典憲章》所代表的發展模式進行了反思。 1977年，國際建筑協會《馬丘比丘憲章》寫下如此判詞：“《雅典憲章》設想，城市規劃的目的是綜合四項基本的社會功能——居住、工作、游息和交通，而規劃就是為了解決它們之間的相互關系和發展。這就引出了把城市劃分為各種分區或幾個組成部分的做法，于是為了追求分區清楚卻犧牲了城市的有機構成。這一錯誤的后果在許多新城市中都可看到。” 《馬丘比丘憲章》進一步指出：“這些新城市沒有考慮到城市居民人與人之間的關系，結果是城市生活患了貧血癥。在那些城市里建筑物成了孤立的單元，否認了人類的活動要求流動的、連續的空間這一事實”，“《雅典憲章》很顯然把交通看成為城市的基本功能之一，而且含蓄地認為交通首先決定于作為個人運輸工具的汽車。44年來的經驗證明，道路分類、增加車行道和設計各種交叉口方案等方面根本不存在最理想的解決方法。所以，將來城區交通的政策顯然應當是使私人汽車從屬于公共運輸系統的發展”。 此后，西方國家不斷探索以公共交通為主導的城市規劃模式。大家發現，公共交通最能適應傳統城市的高密度路網，并能刺激復合型街區的發育，使城市更加緊湊、第三產業空間倍增、能源消耗大大降低。正是在這樣的背景下，美國規劃界1996年出臺了主張向老城市學習的《新都市主義憲章》，2002年出臺了《明智增長的政策指南》，將發展公共交通、建設緊湊型城市、規劃宜于步行的環境、鼓勵混合使用等作為城市規劃的原則。 被遺忘的《馬丘比丘憲章》 1979年，中國城市規劃學者陳占祥將《馬丘比丘憲章》全文譯出，發表在《城市規劃研究》雜志上，并配以評論：“隨著時間的推移、社會經濟的發展，實踐證明，《雅典憲章》存在著不少理論上的根本缺陷。特別是第二次世界大戰以后，在西方曾出現規模較大的居住區建筑，如美國圣路易的依格羅、英國倫敦的羅漢姆以及早期的新城建設等等。在實踐中，人們對這些早期的理論觀點開始懷疑，到60年代，基本上放棄了這種設計思想。” 1950年與陳占祥共同起草首都規劃之“梁陳方案”，即《關于中央人民政府行政中心位置的建議》的建筑學家梁思成，曾是《雅典憲章》的提倡者。1951年，梁思成和他的妻子、另一位建筑學家林徽因為《雅典憲章》的中譯本作序，認為這個大綱可被譽為一個技術“良方”，它針對了在中世紀的城市里，因為資本主義的盲目發展，加上社會化的生產方式和工業生產以后的生活和現代交通工具，而造成的紊亂的城市體形。 彼時，梁思成和林徽因尚不能預見在城市里過度滿足小汽車的需要而導致的后果。1963年10月，梁思成以中國建筑師代表團副團長的身份訪問巴西，參觀了剛剛建成的巴西新都——巴西利亞，后者遵循的正是《雅典憲章》的規劃原則，卻讓梁思成深感不適。 “Brasilia(巴西利亞)的初步印象是荒涼半毛之地。”梁思成在日記中寫道，“紅土，無大樹，許多大樓，尤其是PalaceHotel(皇宮酒店)，更孤單。道路寬廣，高級路面，全是立體交叉，建筑單調。詩曰：飛臨巴西里，‘皇后’在湖邊。狂風平地起，四顧無人煙。東道杳如鬼，游客更非仙。參觀既無路，睡覺各爭先”，“在Brasilia的總印象是：建筑師的游戲，不顧經濟，標新立異，形式主義，鋪張浪費之尤。如此下去，通貨膨脹將無止境”。 刊登在1979年《城市規劃研究》雜志上的《馬丘比丘憲章》譯文，代表了中國學者對《雅典憲章》的繼續反思，卻未對改革開放之后迅速成長的中國城市空間形態產生正面影響。 原建設部頒布的《城市居住區規劃設計規范》和《城市道路交通規劃設計規范》，延續的仍是《雅典憲章》的邏輯。《道路規范》開宗明義地寫道：“城市道路網規劃應適應城市用地擴展，并有利于向機動化和快速交通的方向發展。”它并未指明“機動化”和“快速交通”的主體應該是小汽車還是公共交通，其結果，正如《馬丘比丘憲章》對《雅典憲章》的批評——“含蓄地認為交通首先決定于作為個人運輸工具的汽車”。于是，中國的城市有了兩個由小汽車主導的郊區化：一個是“適應城市用地擴展”的外部郊區化，一個是“有利于向機動化和快速交通的方向發展”的內部郊區化，上海浦東的陸家嘴便是后一類型的代表。 “在浦東，沒有任何是為了人的，除非他們有車。”蘇解放發表評論，“陸家嘴本應該致力于創造一個24小時不間歇的商業區，配有地下停車場，并與換乘公交一體化。然而，我們看到的非但不是一個由居住區、零售中心和游客服務設施構成的混合地帶，而是孤立的辦公塔樓、不知會把人引向何方的大而不當的人行道，和主宰一切的機動車。陸家嘴這種糟糕的模式不但對整個浦東，甚至對中國的其他城市都造成了影響。上海曾有機會從全世界城市的錯誤中吸取經驗來創造陸家嘴和浦東，可他們沒有做到。” 認識到此種模式對資源與機會的巨大浪費，2010年，上海市有關部門歷時兩年建成“小陸家嘴二層步行連廊”，試圖以“空中走廊”的方式將那一帶被汽車拉散的寫字樓聯系起來。可是，要讓人愿意在連廊上走路，就必須高密度地安排可逛之處。于是，與架空步行系統融為一體的建筑面積7000多平方米的服務設施“東方浮庭”被插建于地鐵站的上蓋。這也暗示了在陸家嘴——中國最具商業價值的地段——還存在相當可觀的土地盤活空間。 陸家嘴對存量土地“挖潛”的嘗試，將在多大程度上抵消它對中國其他城市示范的高地耗模式？形勢并不明朗。目前，中國的市長們仍在《雅典憲章》的邏輯里忙碌，他們辛辛苦苦地從中央政府那里爭來建設用地指標，去征收農民的土地，然后，又“大大方方”地將它們低效率地“揮霍”掉。 中國用來養活人類1/5人口的耕地尚存18.2億畝，不及全球耕地面積的9%。中國低密度蔓延的城市，已逼近18億畝耕地保護的紅線。“中國人民生活的根本問題”正面臨前所未有的挑戰。這些因素決定了中國的城鎮化不能還在高地耗的車輪上橫沖直撞。 (責任編輯：白雪松) |
