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城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略塵埃落定，城市群被寄予厚望。最新消息稱，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃很可能在春節(jié)后發(fā)布。盡管規(guī)劃遲遲未能發(fā)布，但城市群為主體這一方向早已確定。在此前中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確提出了兩橫三縱的城鎮(zhèn)化格局，逐步形成若干城市群，而在發(fā)改委和國土資源部這兩大核心部委牽頭的規(guī)劃中，關(guān)于中國未來城市群的設(shè)想，引起了廣泛關(guān)注。為搶占政策先機(jī)，多地掀起了各種城市群和經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃熱潮。隨著地方兩會的召開，這一戰(zhàn)役更為白熱化。 當(dāng)下最流行、媒體廣泛報(bào)道的一種設(shè)想，是從三個(gè)層次推進(jìn)中國城市群建設(shè)，一是已經(jīng)建成的珠三角、長三角、京津冀為代表的11個(gè)城市群，二是正在建設(shè)的武漢城市群、長株潭城市群為代表的14個(gè)城市群，三是豫皖城市群為代表的7個(gè)潛在城市群。以這一設(shè)想所涉及到的省市數(shù)量來看，32個(gè)城市群幾乎涵蓋了中國大陸所有省市。據(jù)預(yù)計(jì)，屆時(shí)中國城市群人口將達(dá)8億，城市帶人口將達(dá)12億左右。 如此宏大的計(jì)劃，確實(shí)振奮人心，不過細(xì)究之下，城市群戰(zhàn)略卻過于激進(jìn)，筆者認(rèn)為，未來或存在四大隱憂。 “天女散花”模式缺少戰(zhàn)略重點(diǎn) 事實(shí)上，在本次城市群規(guī)劃之前，中國的區(qū)域規(guī)劃就已經(jīng)有冒進(jìn)的勢頭。 自2008年以來，中國先后將數(shù)十個(gè)區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，自珠三角一體化發(fā)展發(fā)軔，至海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、橫琴島總體發(fā)展規(guī)劃、江蘇沿海、圖們江、黃河三角洲，乃至到2013年的鄱陽湖、皖江、海南國際旅游島，乃至最近的新疆、西藏振興、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等，從東至西，從南到北，幾乎全在國家發(fā)展戰(zhàn)略的棋局之中。 優(yōu)先發(fā)展東部沿海，然后輻射到中西部，與“先富帶動后富”相對應(yīng)的是中國區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放三十年，中國經(jīng)歷滄桑巨變，實(shí)現(xiàn)了狂飆突起式崛起，亦凸現(xiàn)了一些初具實(shí)力的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，如早年的珠江三角、長江三角，而在這些區(qū)域，也崛起了代表中國改革開放成果的北上廣深。特別是珠三角的崛起，帶動了中國經(jīng)濟(jì)的整體騰飛。 從上世紀(jì)70年代以來的三十年間，國家性發(fā)展戰(zhàn)略的出臺非常有限，而近幾年卻突然如天女散花般到處飛舞。大躍進(jìn)式的區(qū)域規(guī)劃，將對中國未來發(fā)展造成深遠(yuǎn)影響。如本次的城市群戰(zhàn)略規(guī)劃亦是如此，若突然之間就推出32個(gè)，則覆蓋了除港澳臺之外的所有省市。 上世紀(jì)70年代末至90年代沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)的逐步確立，其時(shí)間跨度大，空間距離亦廣闊。如，以行政性區(qū)域振興計(jì)劃而言，從深圳在70年代末設(shè)立特區(qū)，到90年代初的浦東開放，以及到21世紀(jì)之后的天津?yàn)I海新區(qū)，中間間隔均有十余年，如此，每一個(gè)國家戰(zhàn)略，中央政府都可集中全國物力財(cái)力，進(jìn)行重點(diǎn)投入，并且可以有針對性研究一些優(yōu)惠政策。如，深圳特區(qū)更多獲得政策創(chuàng)新支持，而浦東新區(qū)和濱海新區(qū)，則獲得了財(cái)政支持以及中央企業(yè)的傾斜。以自由式區(qū)域發(fā)展規(guī)劃而言，珠三角戰(zhàn)略、長三角戰(zhàn)略更是跨度巨大，并且經(jīng)過了長期的積累與磨合。 由于優(yōu)勢的集中，以及開發(fā)周期的漫長，中國前期的國家級區(qū)域規(guī)劃，最后都形成了區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心。30年前是將優(yōu)惠政策和資源向沿海地區(qū)傾斜，這種優(yōu)惠是特殊的、定向的、集中的；而若一下出臺數(shù)十個(gè)城市群戰(zhàn)略，則更像是天女散花，各個(gè)城市群雨露均沾，均難以獲得特殊照顧。而這種大面積的“優(yōu)惠政策”，可能使各自的優(yōu)勢抵消，只有相對意義沒有絕對意義。 欲成大器，必有相當(dāng)?shù)哪托模嚓P(guān)部門對國家性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃畢其功于一役的想法，足見發(fā)展之急迫，但卻并不一定完全符合現(xiàn)實(shí)。要實(shí)現(xiàn)長久發(fā)展，必須兼?zhèn)溥h(yuǎn)見與毅力。 因此，筆者認(rèn)為，為長久計(jì)，國家還是需要確定戰(zhàn)略重點(diǎn)，從局部突破，再逐步推進(jìn)。比如，下一步重點(diǎn)扶持中部城市，國家已確認(rèn)500萬人口以上的城市不再批城市用地，在東部大城市未來注重提高內(nèi)涵與質(zhì)量的同時(shí)，中部廣大的中等城市仍有擴(kuò)張空間。 同質(zhì)化競爭或難以避免 天女散花式的國家規(guī)劃，有其天生的局限。而從集中優(yōu)勢，到分散優(yōu)勢，從有限區(qū)域到全國普惠，造成的重復(fù)競爭，亦致使一些地方面臨對資源、政策更為劇烈的競爭。 本次的城市群戰(zhàn)略規(guī)劃，基本每個(gè)省都有份，實(shí)際上這些規(guī)劃中，只有少數(shù)是國家真正規(guī)劃，而多數(shù)則是一些省市自行規(guī)劃，通過運(yùn)作上升到國家戰(zhàn)略層面。 幾乎每個(gè)省份都有“國家戰(zhàn)略”，最后造成的結(jié)果是，在有些地方之間，造成了短兵相接式的競爭。如2009年12月12日國務(wù)院正式批復(fù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》之后，《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》亦于2010年1月12日通過。雖然這兩個(gè)國家級規(guī)劃，一個(gè)被冠以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之名，一個(gè)被冠以生態(tài)經(jīng)濟(jì)之名，但由于兩者地理上過于接近，而在功能與使命方面有部分重疊，必然導(dǎo)致安徽與江西未來的劇烈競爭。 在32個(gè)城市群中，我們可以看到非常多的直接競爭對手。如在第一個(gè)層級的城市群中，長江中游城市群與中原城市群，未來將爭奪中部崛起的龍頭。在建的系列城市群，如武漢城市群、長株潭城市群、江淮城市群等這幾個(gè)城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似，在爭奪東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中將成為直接競爭對手。而在潛在城市群中，豫皖城市群與鄂豫城市群將成為最大的競爭對手。近年來，湖北和河南均表示自己是中國經(jīng)濟(jì)地理的中心，均要成為中部崛起的龍頭，不僅其核心區(qū)的中三角與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)成為競爭對手，連涉及到其邊緣崛起的大別山振興計(jì)劃亦將成為直接競爭對手，豫皖城市群與鄂豫城市群誰先成為國家戰(zhàn)略，關(guān)系到湖北與河南崛起中誰可得到更多國家扶持。 中國的同質(zhì)化競爭，微處是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，而在宏觀方面，則是城市乃至城市群發(fā)展的同質(zhì)化。眾多發(fā)展程度類似、地域相近、資源稟賦類似的地方同時(shí)構(gòu)建城市群，同時(shí)上升為國家戰(zhàn)略，奉行類似的發(fā)展戰(zhàn)略，可能會適得其反，造成內(nèi)耗。 因此，筆者認(rèn)為，為避免同質(zhì)化競爭，一是需在規(guī)劃之時(shí)就確立重點(diǎn)，二是建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要，尤其是類似鄂豫城市群這種跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)更需協(xié)調(diào)。此外，產(chǎn)業(yè)的協(xié)同與錯(cuò)位競爭，非常重要。 城市群不可濫竽充數(shù)拔苗助長 陽光普照，人人有份。雖然本次的城市群規(guī)劃照顧了各地求發(fā)展的訴求，但卻存在嚴(yán)重的拉郎配、充數(shù)字的弊端。 在有關(guān)城市群的各項(xiàng)指標(biāo)中，首要的一項(xiàng)是人口密度。法國地理學(xué)家簡·戈特曼在1957年提出，城市群人口應(yīng)在2500萬人以上，國內(nèi)則有學(xué)者提出2000萬人的標(biāo)準(zhǔn)。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，則中國的32個(gè)城市群中，有一半將不達(dá)標(biāo)。 其次是經(jīng)濟(jì)密度。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，城市群的經(jīng)濟(jì)密度應(yīng)大于每平方公里500萬元，由此，中國的多數(shù)在建城市群，以及潛在城市群，將不夠格。尤其是一些西部城市群，如蘭州城市群、銀川城市群、拉薩城市群等，是典型的地廣人稀，單位產(chǎn)出低下，是否適合建成城市群，值得疑問。 其三是核心城市與外界的密切聯(lián)系，以及公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通網(wǎng)絡(luò)。在7個(gè)潛在城市群中，這一問題更為明顯。豫皖城市群與鄂豫城市群本來是振興大別山區(qū)的重要抓手，一直以來，中部崛起不能形成合力，根源就在于在中部崛起的最中部地區(qū)，亦是鄂豫皖三省之間出現(xiàn)了一個(gè)巨大的塌陷，而這一塌陷的形成很大原因就在于交通不暢，而這一大短板，在短期內(nèi)很難彌補(bǔ)，兩大城市群的出籠過于理想主義。長江中游城市群和中原城市群，目前還處于承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段，尚且未能完成崛起，豫皖城市群與鄂豫城市群的設(shè)立，似為時(shí)過早。 不僅國家規(guī)劃32個(gè)城市群過多，各個(gè)地方亦在國家城市群規(guī)劃帶動下，推出了省內(nèi)城市群計(jì)劃，如山東提出“五位一體”總布局，打造南承滬寧、北聯(lián)京津、東接半島、西啟黃河中上游的樞紐型城市群；黑龍江亦要打造以牡丹江和佳木斯為兩極，雞西、雙鴨山、七臺河、鶴崗為支撐的東部城市群。 城市群的發(fā)展，是城市發(fā)展到一定階段的自然產(chǎn)物，絕不可拔苗助長，等相關(guān)城市的經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模等硬件，以及管理水平等軟件兼?zhèn)洌讲趴芍鸩叫纬沙鞘腥骸?/p> 去行政化干預(yù)迫在眉睫 中國經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，是既具備市場經(jīng)濟(jì)的基本要素，同時(shí)，權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)亦很大，實(shí)行的強(qiáng)政府與強(qiáng)市場的模式，與西方的強(qiáng)市場弱政府模式不同。 在城市群的形成過程中，市場與權(quán)力的兩大力量，亦是交替出現(xiàn)。珠三角與長三角成為中國經(jīng)濟(jì)最重要的兩級，大家公認(rèn)是市場經(jīng)濟(jì)造就的奇跡，但如果改革開放之初國家不選擇珠三角作為改革突破口，亦很難說當(dāng)下珠三角就可以率先崛起。 在當(dāng)下的城市群中，已經(jīng)出現(xiàn)的一些問題，如產(chǎn)業(yè)不協(xié)同，國家對于不同城市群的扶持力度的差異等，均與權(quán)力干預(yù)有關(guān)。 關(guān)于誰是中國經(jīng)濟(jì)的第四級，湖北與重慶、河南爭奪激烈。湖北捆綁長江中游城市群，向國家申請明確武漢國家中心城市定位，而重慶則捆綁四川，推出成渝城市群，一個(gè)直轄市和一個(gè)大省組合，河南則聯(lián)合河北、安徽部分城市，將中原城市群進(jìn)行擴(kuò)容。到底誰可率先勝出？目前，國家方面并未明確表態(tài)，這是一個(gè)好事，一旦表態(tài)，就會出現(xiàn)傾力扶持一個(gè)地方、而忽視其他地方的局面。珠三角和長三角的崛起，爭議不大，但京津冀的崛起，卻爭議巨大，一個(gè)很大原因，就是北京和繼起的天津?yàn)I海新區(qū)得到了國家太多的扶助，而這對其他地方是不公平的。用國家巨大財(cái)力砸出來的繁榮，和自我生長、具有造血功能的繁榮，有本質(zhì)的區(qū)別。 未來的城市群急需打破權(quán)力主導(dǎo)的體系，讓市場起到?jīng)Q定性作用。 羅天昊(國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心研究員) (責(zé)任編輯：白雪松) |
