“交通系統(tǒng)的意義，不在于滿足更多小汽車的需要，使駕車者出行距離更遠，能去的地方更多，出行速度更快，而在于將人與物帶至他們最該去的地方，在有限的地段內(nèi)集中盡可能多數(shù)量與多類型的人與物，從而增大選擇的可能，減少不必要的出行。一言以蔽之，成功的交通系統(tǒng)使不必要的交通量達到最小。”
本報記者 胡珉琦
2014年北京市第十四屆人民代表大會第二次會議，各代表團分組審議政府工作報告時，針對整治交通擁堵這個“城市病”，提到北京擬建“空中小火車”，一時間成為了媒體熱議的話題。
事實上，近年來，國內(nèi)特大城市試圖緩解快速機動化帶來的壓力，在技術(shù)和道路供給方面并不吝嗇，地鐵、輕軌、快速公交，甚至磁懸浮系統(tǒng)，牽動了政府的巨額投資，打造城市立體交通，成為諸多地區(qū)高喊的口號。然而，這樣的努力究竟能否一勞永逸，還是只能提供短期擁擠緩解的策略？
擁堵根本在規(guī)劃
俗稱的“空中小火車”指的是單軌鐵路，它分為跨座式單軌和懸掛式單軌。據(jù)中國工程院院士王夢恕介紹，單軌鐵路的路軌一般以混凝土制造，列車最長為4節(jié)車廂，每小時單向運力最高2萬人次左右。相較于其他軌道交通，單軌鐵路占地小，建造成本低，爬坡能力強，懸掛式單軌尤為輕巧，而且噪音小。
他說，跨座式單軌一般用于郊區(qū)與中心城區(qū)的連接線，而懸掛式單軌則用于大型購物、娛樂場所或者大型機場等的接駁與分流，或者作為城市、景區(qū)內(nèi)觀光游覽的交通線。
重慶的輕軌2號線是我國首次引進的第一條跨座式單軌交通線路，于2005年開通運營。但王夢恕表示，在工程和造價方面，國內(nèi)城市嘗試跨座式單軌一直存在爭議。他更看好成本造價更低、建設(shè)更靈活、也更環(huán)保的懸掛式單軌。
“不過，單軌鐵路只能作為公共交通的輔助措施，在那些客流不夠多、沒有經(jīng)濟條件的城市，可以上單軌鐵路。但在大城市，必須以地鐵為主，地面可以使用有軌電車，再配以常規(guī)公交，局部可以安排空中軌道。”他更是提出，在綜合交通的理念中，鐵路進城應(yīng)該走地下，與地鐵接軌，他舉例，在日本東京，有17條鐵路延伸到地下。
事實上，大城市在技術(shù)和道路供給方面一直在進行巨額投資，類似空中小火車這種制式的公共交通，只能算是“小修小補”“小打小鬧”。
盡管中國的大城市已經(jīng)意識到公共交通的重要性，開始遵循公交優(yōu)先的原則，尤其是大力發(fā)展大運量的軌道交通，但是，公共交通的切入時機非常重要。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通專業(yè)院副院長、高級工程師戴繼鋒直言，在城市形態(tài)初步形成和人們交通出行方式已經(jīng)形成之后，公共交通的建設(shè)對改變高度小汽車依賴的交通模式作用有限。這也是為什么國內(nèi)大城市的交通問題已經(jīng)積重難返的原因。
他只得感嘆：“如果在上世紀八九十年代，就用今天的力度修地鐵，北京的交通狀況恐怕就不會是現(xiàn)在的樣子了！”
早在1963年，美國著名城市規(guī)劃理論家劉易斯·芒福德就在《公路與城市》一書中指出：交通系統(tǒng)的意義，不在于滿足更多小汽車的需要，使駕車者出行距離更遠，能去的地方更多，出行速度更快，而在于將人與物帶至他們最該去的地方，在有限的地段內(nèi)集中盡可能多數(shù)量與多類型的人與物，從而增大選擇的可能，減少不必要的出行。一言以蔽之，成功的交通系統(tǒng)使不必要的交通量達到最小。
清華大學(xué)交通研究所教授史其信指出，中國城市交通最根本的問題就在于交通規(guī)劃與城市規(guī)劃包括人口控制的脫節(jié)。顯然，北京、上海等特大城市的交通問題已經(jīng)成為前車之鑒，對于那些正在擴張中的二三線城市而言，城市公共交通建設(shè)明顯滯后于城市規(guī)劃的老路不能再重復(fù)。
城市空間與交通的一體化
我國是從上世紀70年代末才開始重視交通規(guī)劃理論的，但在史其信看來，即便如此，它依然只是作為城市規(guī)劃的附屬品。也就是說，交通規(guī)劃總是落后于空間布局、土地開發(fā)，城市交通也并未被看作是一個系統(tǒng), 不過是一些零碎因素的拼湊。
事實上，在城市用地已經(jīng)確定的情況下，交通規(guī)劃只能在工程上提出相關(guān)的改善措施，這就使得交通規(guī)劃處于被動適應(yīng)用地發(fā)展的局面。可是，對交通具有決定作用的城市用地才是產(chǎn)生交通問題的根源，只有在總體規(guī)劃用地空間結(jié)構(gòu)和布局時進行相關(guān)優(yōu)化，才能從根本上緩解城市交通問題。
在西方國家城市交通系統(tǒng)與土地利用關(guān)系研究近百年的時間里，有一個共識始終不曾改變過—交通設(shè)施影響用地類型, 而土地利用反過來又影響交通需求。因此，綜合交通體系規(guī)劃從本質(zhì)上來說應(yīng)該是城市土地利用與交通一體化的規(guī)劃。
戴繼鋒認為交通規(guī)劃最重要的內(nèi)容，是結(jié)合城市發(fā)展明確交通發(fā)展的戰(zhàn)略方向。交通系統(tǒng)與城市產(chǎn)業(yè)聯(lián)系方向、城市空間布局密不可分，交通規(guī)劃的首要問題是在交通技術(shù)問題之上探討和研究如何將城市空間布局和交通系統(tǒng)的深度融合，成為真正的一體化規(guī)劃，而不是目前的交通規(guī)劃和空間布局的“兩層皮”做法。
城市軌道交通線路、快速路或交通性主干路是城市交通的骨架體系，其布局方案應(yīng)與城市空間布局充分融合和深入互動。城市交通骨架體系的建立應(yīng)該通過分析不同區(qū)域的機動車可達性和公交可達性，根據(jù)城市功能區(qū)域的劃分和產(chǎn)業(yè)的布局，劃分交通分區(qū)，進而確定各種交通設(shè)施的規(guī)模和布局方案。城市用地布局也應(yīng)該充分考慮骨架交通體系的影響，合理安排各類城市用地。
可以看出，用地規(guī)劃與交通規(guī)劃是一個互動的過程。
一般而言，在公共交通可達性高和公共交通優(yōu)先發(fā)展區(qū)域盡量以公共設(shè)施用地布局為主，同時規(guī)劃以較高強度的用地開發(fā)。而交通設(shè)施供給的確定，實際上也對該區(qū)域可吸納的交通量提出了控制要求，土地開發(fā)不應(yīng)超出該地區(qū)的交通承載能力。對此，史其信還提到了新建項目或城市土地利用變更對交通的影響評價，這些項目開發(fā)建設(shè)不應(yīng)造成開發(fā)對象周邊交通服務(wù)水平下降。
“城市經(jīng)濟社會發(fā)展方向的選擇要求規(guī)劃者跳出交通以外來研究交通問題。”戴繼鋒表示，由此確立的城市形態(tài)框架將決定著該地區(qū)今后三四十年的發(fā)展命運。“具體到各種交通設(shè)施如何分配，是交通自己的一套技術(shù)規(guī)范要求就能決定的。而第一個層次所需要的戰(zhàn)略眼光才是諸多城市交通規(guī)劃所欠缺的。”
公交導(dǎo)向的土地開發(fā)
在綜合交通體系規(guī)劃中，通過促進私人小汽車替代方案的使用以及縮短出行距離，有一項重要的土地利用策略可以實現(xiàn)芒福德所提出的目標，這就是公交導(dǎo)向的土地開發(fā)(TOD：transit oriented development)。
國際上有諸多成功的TOD范例。經(jīng)驗證明，快速軌道交通可以強有力地促使城市布局分散。據(jù)戴繼鋒介紹，新加坡的做法是，構(gòu)建連接核心區(qū)和規(guī)劃新城的放射走廊，并用大容量、高性能的軌道交通作為主要的通道。規(guī)劃的新城都是沿著軌道來布設(shè)的，最終的土地利用也是沿著站點周圍進行的混合土地開發(fā)。規(guī)劃的新城與中心城區(qū)永遠都是圓心到圓心的軌道連接，而圓與圓之間的兩條切線則鋪設(shè)快速路。這樣一來，大多數(shù)人是在連接他們所在的新城和CBD的放射性走廊里通勤，而不是在軌道交通走廊之間通行。這種軌道服務(wù)的居住模式帶來的巨大交通收益就是，人均出行公里較低，以及較高的公共交通出行比例。
除此之外，作為土地開發(fā)強度和密度都遠遠高于北京、上海的香港，在人口快速積聚的階段，就明確了用公共交通尤其是地鐵，作為引導(dǎo)城市布局的主體。這種做法最根本的原則就是提高可達性。地鐵真正可以被稱為是“服務(wù)到家”，盡最大可能把出行人口吸引到地鐵中。地鐵出口也很密集，避免跟地面交通系統(tǒng)產(chǎn)生交織，提升效率。
由于這些城市公共交通的可達性較高，政府才能配以高額的機動車通行定價，進一步促進私人小汽車的替代。
反觀北京、上海等大城市，公共交通的可達性還遠沒有普遍實現(xiàn)，相對固定的城市形態(tài)又限制了城市交通設(shè)施建設(shè)的選址。
戴繼鋒說，由于地面的土地開發(fā)已經(jīng)基本完成，再開發(fā)地下通道，不但影響地面已有的道路系統(tǒng)，而且建設(shè)成本更高，震動和噪音可能產(chǎn)生擾民現(xiàn)象。而根據(jù)香港的經(jīng)驗，地鐵與建筑隔離系統(tǒng)的最佳建造時間是在地面土地開發(fā)之前，至少是同步進行。
截至2013年底，國內(nèi)有36個城市軌道交通項目獲批，到2020年，我國軌道交通里程將達到6000公里。對此，戴繼鋒的看法是，在二三線城市，只要在成熟、穩(wěn)定的客流通道，或者是可預(yù)見的城市發(fā)展重點方向，將軌道交通一步到位建設(shè)好，進而引導(dǎo)沿線土地開發(fā)，應(yīng)該不會錯。
就業(yè)—居住—服務(wù)的平衡
中國的城市并非沒有綜合土地利用規(guī)劃的傳統(tǒng)，最有代表性的就是遵照國外衛(wèi)星城的概念，在城市外圍建設(shè)規(guī)劃新城，將土地利用布局從一個單中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹?/div>
(責(zé)任編輯：白雪松)
這樣的衛(wèi)星城在國外發(fā)展已有60多年，規(guī)劃師們最初的設(shè)想，是希望在衛(wèi)星城內(nèi)部實現(xiàn)就業(yè)與住房的平衡，從而減少往返于中心城區(qū)所造成的交通堵塞。其根本出發(fā)點是在住宅附近提供就業(yè)機會, 從而減少交通需求。可以說就業(yè)—居住平衡的思想早已有之, 它實際是提倡一種平衡的或“自給自足”的新城，在其內(nèi)部，居民既可居住又可工作。但是，新城與中心城區(qū)的聯(lián)系之復(fù)雜，遠遠超出人們起初設(shè)想的程度。
戴繼鋒告訴《中國科學(xué)報》記者，目前，全世界職住平衡率最高的也不超過40%，新城到中心城區(qū)截面的客流永遠是最大的。因此，新城與中心城區(qū)的聯(lián)系是城市發(fā)展永恒的話題。
新加坡在規(guī)劃的新城，大約有3/4的居民不在他們居住的地區(qū)工作。但是，由于沿著線性交通走廊內(nèi)部的混合土地利用方式，可以實現(xiàn)沿軌道放射走廊的居住—就業(yè)平衡，由此帶來了交通流向的平衡。
盡管通勤和經(jīng)濟的聯(lián)系無法切斷，但戴繼鋒強調(diào),在一個新城內(nèi)部應(yīng)該要保證基本的公共服務(wù)資源的充足，居住者不用大事小事全進中心城。
近日，據(jù)新華社《財經(jīng)國家周刊》報道，北京擬向河北、天津等周邊地區(qū)疏散500萬人口。
“如果只是將人口居住地遷到郊區(qū)，那不過是多了幾個天通苑、回龍觀社區(qū)罷了。”史其信表示，由于公共服務(wù)資源分配的不平衡，這些外圍的中心區(qū)大多只是“睡城”，反而在高峰時段造成局部出行壓力驟升。
戴繼鋒也指出，天通苑、回龍觀模式只是地理形態(tài)上的多中心，而非功能上的多中心。要緩解外圍新城與中心城區(qū)之間的交通壓力，一方面是新城規(guī)劃時就應(yīng)在客流通道上布好軌道，另一方面則是要把政府機構(gòu)、大型產(chǎn)業(yè)、有影響力的企業(yè)以及配套服務(wù)設(shè)施也遷移到新城或者是軌道沿線。“只有把產(chǎn)業(yè)布過去，把交通配上去，把用地開發(fā)結(jié)合起來，城市人口外遷才可能在真正意義上起到緩解中心城區(qū)人口、交通壓力的作用。”
《中國科學(xué)報》 (2014-02-14 第14版 調(diào)查)
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