《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》已于日前發布。經過多次預告之后，這個文件終于出籠了。于是，筆者趕緊抽出時間，認真地閱讀學習了一番。

    文件取得了一個重要的進步，就是終于公開承認：“城鎮化總體上有利于集約節約利用土地，為發展現代農業騰出寶貴空間（第一章）。”在筆者的記憶中，這似乎是官方文件首次正式地承認城市化節約土地，而不是浪費土地。這是官方認識上的一個180度的大轉彎。這實在是可喜可賀的。當然，這個改變只是夾雜在字里行間，可也真夠低調的。

    這種低調并不僅僅是一個表述上的問題。從規劃全文來看，應有的轉變在實質上還遠未完成。本欄目已經反復指出，城市化節約土地還是浪費土地，這是一個根本性的大問題。假如答案是后者，現有的政策體系就有它的合理性；反之，如果答案是前者，那么，對不起，政策體系就要作出相反的轉向，要進行大的改動。遺憾的是，規劃的制訂者似乎未能認識到這一點:一面承認城市化會取得節約土地的效果，一面還在繼續強調堅守耕地紅線。文件中充斥著這樣的政策基調：“嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率（第四章）。”這是一個嚴重的自相矛盾，有點兒匪夷所思。

    作為嚴控城市土地供應的一個具體措施，規劃中提出“人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內”，“嚴格新城新區設立條件，防止城市邊界無序蔓延”。這個提法似乎有些新意，可是，它與“推動城鄉一體發展”的思路之間卻存在著顯著的、直接的沖突。這是規劃中的第二個自相矛盾。倘若城市與鄉村是一體的，則城市的邊界不可能是清晰的；反之，如果嚴控城市的邊界，也就等于在制造城鄉差距，又何談“城鄉一體化”呢？筆者想來想去，實在想不通如何協調這兩種政策思路。

    規劃的制訂者顯然受到了國土部一貫的著名觀點的影響：中國的土地城市化快于人口城市化；中國城市新區中的人口稀疏，其密度低于世界平均水平，等等。他們顯然被一種靜態的、理想化的想象所吸引：城市中人聲鼎沸，處處繁榮；而城市之間則是永久性的基本農田；真可謂“地盡其利，物盡其用”。不錯，我們在西方國家看到的正是這樣的景象。可是，規劃者只知道照貓畫虎，卻并不了解這一點是如何實現的，以及只有到了怎樣的階段這幅圖景才能實現。城市新區中的人口稀疏，其病根在于土地供應的雙軌制，由此導致各類用于工作的設施供應充分，而住房與人口卻相對不足。解決這個問題的辦法，不是限定城市邊界，強制城市本身提高密度；恰恰相反，而是要增加居住用地的供應，讓農用地自由地轉變為城市用地，讓各種不同用途的土地自由地相互轉化，最終運用低廉的房價來吸引移民。筆者雖然未有具體的數字，但是相信，我國城市中居住區的人口密度不但不會低于世界平均水平，而且是相當高的。前期片面發展新區和開發區所欠下的土地賬，不能簡單地由全體市民來償還。通過多多配套居住區，城市的人口密度自然就會上升。

    在快速發展的經濟體中，城市與鄉村之間的邊界不可能是清晰的，因為鄉村會不斷地轉化為城市，由此還會產生許多中間的、過渡的形態。從城市規劃者的角度來看，保持這種模糊性反而是有益的。因為，通過對于城鄉接合部的房地產價格走勢的觀察，市政部門才能夠知道哪些區域將會擴張，市政服務因此就可以跟上去。只有當城市化進程瀕于結束的時候，城鄉之間的分界才會變得清晰起來。屆時，城市將不再擴張，將不再吞噬耕地；建設活動將主要通過在城市中“拆舊建新”的方式進行，城市空間的利用率才會走向飽和，而城市周邊的耕地才會變為永久性的（不過，視覺上的這種分界，并不表明屆時城鄉之間在地價、工資以及生活水平上存在實質性的差距）。

    可惜的是，該文件中所體現出的思路并不是這樣的。該規劃要人為地約束現有大城市的規模，要把人口往中小城市中“驅趕”。我國的中小城市目前的確急需加強市政配套服務；大城市里的某些資源也的確配置得過于集中，需要向中小城市進行疏散。不過，這卻并不意味著要把大城市“圈起來”，不讓它們擴張了。大體上講，所有的城市都要擴張，都要發展；至于哪些要快，哪些要慢，這是很難預先判斷的。在過去這些年中，美國出現了大城市擴張和小城市衰落的趨勢，這與現代產業的某些特點有關聯。所以，我國的政策制訂者千萬不能抱持某種定見，簡單地搞“邯鄲學步”，而應當對一切可能性持開放態度；要觀察和順應市場，而不是不顧市場趨勢，一味地搞“規劃”。

    然而，不幸的是，我們在文件中所讀到、所感受到的，仍然是老一套的思維方式和語氣，規劃的制訂者并沒有給市場留下什么話語權，沒有提出要與市場互動的“計劃”，沒有建立起在市場面前“誠惶誠恐”的態度；反而讓人覺得，他們把什么問題都研究透了，都已經成竹在胸了。規劃者似乎認為，市場總是亂來的；政府的責任，就是反其道而行之，與它作對。這是要繼續犯下政策錯誤的一個前奏。雖然主題為“城市化規劃”，可文件的制訂者卻時時處處表現出一種心態，就是唯恐城市的規模變大了，城市的數量變多了，“嚴格”、“有序”等詞語隨處可見。看來，“一個人沒有兩個屁股”，這個基本的城市化道理，恐怕還是懵懵懂懂。撂荒的耕地正在增長之中，諸如此類的事實并沒有引起人的大腦作出必要的邏輯推理，而“城鎮化發展很不平衡，中西部城市發育明顯不足”等陳詞濫調仍然忘不了要唱上一番。

    現在有一種傾向在抬頭，就是胡亂搞折中，把相互矛盾的東西堆積在一起，美其名曰“偉大的妥協”。既然承認城市化進程會節約土地，就不能繼續憂心忡忡地限制城市的發展；這里沒有什么稀泥可以和的。房地產政策現在有些新說法，叫做“雙向調控”、“一城一策”，其邏輯之混亂實在令人嘆為觀止；在筆者看來，它們所體現出來的只是“什么代價也不想付、什么風險也不想冒、什么決策也不想做,而什么都想要”的矛盾心理。