思想者小傳
諸大建 管理學博士，同濟大學特聘教授，經濟與管理學院博士生導師，聯合國-同濟環境與可持續發展學院綠色經濟責任教授，國務院政府特殊津貼專家。同濟大學學術委員會副主任、可持續發展與管理研究所所長、公共政策與管理系主任。主要研究可持續發展與綠色經濟、城市與區域發展、企業社會責任、公共服務與合作治理等。兼任瑞士達沃斯《世界經濟論壇》全球議程理事會城市化委員會理事和循環經濟咨詢專家、國家社會科學規劃管理學科專家、教育部社會科學委員會管理學部委員、科技部創新型城市專家委員會專家、建設部可持續發展與資源環境專家委員會委員、上海市政府決策咨詢特聘專家。 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》（以下簡稱“規劃”）終于問世。研讀這份3萬多字的規劃，很多人關心這樣兩個問題：一是新型城鎮化到底指什么，在理論上如何與過去30多年常說的“城鎮化”形成區別；二是到2020年，新型城鎮化的階段性目標是什么，從行動上如何去實現。針對這兩個大家關心的問題，我談談自己的看法。 新舊城鎮化的差異在哪兒 如果說中國以往的城鎮化，是人口進城與城市發展系統不匹配的城鎮化；那么，如今的新型城鎮化，就是倡導人口進城與城市發展系統相匹配的城鎮化 新型城鎮化到底指什么？在這個問題上，有一種比較流行的說法：把新型城鎮化簡單說成“人口的城市化”，將過去30年的城鎮化說成“土地的城市化”。我不大認同，因為在理論上，根本就沒有類似“土地城市化”這樣的說法，城鎮化從來就是以人口進城為判斷標志的。在我看來，更準確的表述是：如果說中國以往的城鎮化，是人口進城與城市發展系統不匹配的城鎮化；那么，如今的新型城鎮化，就是倡導人口進城與城市發展系統相匹配的城鎮化。 當前，在中國一些地區，城市建設的規模大大超過了人口進城的規模，而在大多數沿海城市，其城市供給系統的發展跟不上蜂擁而至的人口進城。對此，前一個問題的改進方向是吸引人口的進入；后者的改進方向，則是中心城區要控制人口規模。 研讀規劃的指導思想、基本原則以及相關的解釋，我認為，可以用十八大所強調的“五位一體”概念作為分析工具，從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等角度，梳理出幾組對照項，由此識別出所謂新、舊城鎮化之間究竟存在哪些差異。 差異一：人口的戶籍與常住問題。 中國以往的城鎮化是人口進城但不落戶的城鎮化，導致亦城亦農、非城非農的“第三種人口”規模持續擴大；新型城鎮化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的“第三種人”真正在城市中安居下來。 差異二：人口進城的公共服務均等化問題。 如果說，以往的城鎮化是城市內部二元分化、基本公共服務對外來務工人員沒有包容性的城鎮化；那么，新型城鎮化就應該是消除城市二元結構、基本公共服務實現包容性的城鎮化。 差異三：城市從工業化驅動向服務經濟驅動轉變。 以往，我國的城鎮化是工業導向的，城市發展熱衷于建設各種工業園區。新型城鎮化應是服務經濟導向的：通過服務經濟，解決城市新增人口的就業需求，改變我國服務業增加值占GDP比重僅46.1%的問題。這一水平不僅低于發達國家的平均水平74%，也低于發展中國家的平均水平53%。 差異四：農業經濟的規模化問題。 在以往的城鎮化中，由于不少農民進城不離地，土地規模化經營難以開展，農業生產方式無法擺脫低效率的傳統窠臼。新型城鎮化，應促進農村人口真正向城市轉移，促進土地的規模化經營；在從實質上減少農業人口的同時，大幅度提高農業生產率，實現中國農業生產的現代化。 差異五：人口進城與土地資源消耗之間的關系。 以往的城鎮化，不管大城市、中小城市還是小城鎮，不管東部、中部還是西部，均是大手大腳地消耗土地資源。城市建設用地的速度和規模，遠遠大于城市常住人口增長的速度和規模。針對這種狀況，新型城鎮化提出人均建設用地嚴格控制在100平方米以內，要實現人口規模與建設用地相匹配的土地集約型城市化。 差異六：城市發展的空間形式問題。 以往的城鎮化是大城市、特大城市導向的城鎮化，主要靠沿海大城市吸納從農村到城市遠距離穿行的人口。而新型城鎮化，是不同規模的城市集群發展、協調共生的城鎮化。要通過中心城市經濟功能以及相關功能向周圍中小城市的轉移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。 差異七：城市的功能布局與交通問題。 以往的城鎮化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間較長的城鎮化。例如，如果住在北京燕郊的外來務工者到城里去上班或打工，要花上6、7個小時。而新型城鎮化，應是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城鎮化，要實現工作、居住、商業與生態空間、交通站點的綜合開發。 差異八：人口進城與文化傳承之間的關系。 以往的城鎮化大多是千城一面、忽視中國文化的城鎮化。有的舊城改造毀壞了歷史文化和自然遺產；為了搞旅游，制造出了各種沒有文化內涵的“假古董”、“假文化”；有的新城建設無視對中國文化的傳承，盲目照搬歐美的城市模式或建筑模式。對照起來，新型城鎮化應強調的是有中國文化、記得住鄉愁的城鎮化，強調文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強包括自然遺產保護、文化基礎設施、體育休閑設施建設等在內的人文城市建設。特別是在舊城改造中，要注意保護歷史文化遺產和傳統風貌；在新城建設中，要將傳統文化因素融入現代化。 差異九：城市發展的資金來源和體制安排問題。特別是要回答好：用于基礎設施和公共服務的錢從哪里來？ 以往的城鎮化依賴土地財政，通過大規模出售土地，搞房地產導向的城鎮化。新型城鎮化是金融創新的城鎮化，要求中央與地方間的轉移支付與進城人口的情況相匹配；與此同時，培養新的地方稅種或允許地方發行城市建設債券，通過公共部門與私人部門間的合作，來建設城市。 差異十：人口進城與城市管理之間的規劃協調、合作治理問題。 以往的城鎮化是規劃有沖突、部門有分割的城鎮化。中國當前存在著不少城市病，其從源頭上來講，很大程度與體制和規劃上的互相“打架”有關。而新型城鎮化應是規劃整合、合作治理的城市化，強調城市發展要加強包括規劃、建設、運行全過程的政府間合作。國家層面的新型城鎮化規劃要整合各種專項規劃，推動由發改委主持的經濟社會發展總體規劃、由住建部門主持的城市規劃、由國土部門主持的土地規劃等實現“三規合一”，甚至是包括交通規劃、環境規劃在內的“多規合一”。 城鎮化轉型面臨哪些挑戰 我們既要控制單一特大城市的膨脹式發展，也要防止遠離城市群的小城市的分散式發展。但是，不要反對在大型城市集群中，圍繞中心城市，發展1小時交通圈之內的中小城市 那么，如何實現“規劃”中所述的具體目標？我認為，在以傳統城鎮化為當前既定基礎的情況下，新型城鎮化這一“升級版”若要到2020年獲得初步的成功，取決兩個方面：第一，目標是合理的；第二，改革力度是足夠的。從人口進城落戶的規模、結構、效率、質量這四大方面來看，新型城鎮化的美好藍圖與行動實施的可操作性之間，仍然存在著嚴峻挑戰。因而，強有力的改革措施對于新型城鎮化藍圖的實施而言非常重要。 從人口進城落戶的規模來看，規劃設想到2020年，常住人口城市化率（60%）與戶籍人口城市化率（45%）的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%。粗看起來，這好像不是一個很大的數字。但是，戶籍城市化率要在8年內從2012年的35.3%提高到45%（即大約有1.3億多人進城落戶），卻是一個較高的目標。對照過去10年里戶籍人口城市化率的增長是8%左右（即新增1億左右人進城落戶），可以想到，這需要相當大的增量政策和改革力度才能夠達到。 更進一步來說，我們經常假定外來務工人員對戶籍好像很在乎，有成為戶籍人口的強烈需求。但是，這樣的需求是否真有那么大，卻是需要好好研究的。事實上，現在有不少來自農村的進城打工族，雖希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農村戶籍。我經常在打車或者理發的時候與一些外來務工者攀談，有些人就更樂意在賺夠錢了后回到老家、住在縣城里。他們認為不一定要換成城市戶籍，因為農村戶籍還是有不少好處的。如果持這種想法的人不在少數，想在短時間內實現很高的戶籍人口城市化目標，就會遇到較大困難。 從人口進城落戶的結構來看，規劃強調要實現差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開。但具體如何操作，是需要思考的。2010年，中國1000萬以上人口城市有6個，500萬以上人口城市有10個。現在已經超過了這個數。挑戰在于，中國大多數500萬人口以上的城市，實際上一個是行政區的概念，而不是建成區的概念；是城市的集群組合，而不是單個的城市。如果單一地強調嚴格控制500萬以上人口城市，那就意味著，要控制整個城市集群的發展。 事實上，對于這些城市，真正的問題在于應該對中心城區的人口過度擁擠問題予以控制，而郊區城市應該允許合理、適度的發展。我的看法是，我們既要控制單一特大城市的膨脹式發展，也要防止遠離城市群的小城市的分散式發展。但是，不要反對在大型城市集群中，圍繞中心城市，發展1小時交通圈之內的中小城市。無論在理論上還是現實中，這樣的城市是具有人口吸引力的。 從人口進城落戶的效率來看，要解決土地城市化快于人口城市化的問題。規劃提出，到2020年，人均建設用地要控制在100平方米以內，大幅提高中國城市的平均密度。要實現這個目標，需要有特別強有力的推進政策。因為，1992年，中國已經出現了500多個新城新區規劃，規劃用地近7萬平方公里；加上原有的城市，我國人均建設用地已經達到130平方米。要達到規劃中人均100平方米以內的目標，并不是件容易的事，必須加強土地集約化利用。 從人口進城落戶的質量來看，吸引人口到城市落戶的關鍵，是城市發展的質量，包括就業機會、公共服務、基礎設施、環境保護，等等。規劃提出了一系列具體的目標和指標，其中有多項強調公共服務對城市常住人口的覆蓋率要達到90%以上。要實現這樣的目標，需要巨額的增量投資。雖然新型城鎮化規劃合理堵截了傳統城市化進程中的土地財政路徑，提出了成本分擔、轉移支付、地方債券、公私合作伙伴關系等多種資金來源和融資形式，但是，這些新的融資形式能否有效達到所需要的規模，是需要時間的。 尋找溝通愿景與現狀的通道 “愿景建構法”無法解決“現在”向“理想目標”的過渡，“現狀外推法”無法實現對未來的非線性變化的想象、把握和預測。最好的研究方式，是用“回溯比對法”將上述兩種方法結合起來，從而發現從現在到未來、從問題到解決方案的可行區間 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》既描繪了新型城鎮化的藍圖和原則，又強調了新型城鎮化與傳統城鎮化的區別。但要對到2020年的新型城鎮化發展提出具體的階段性目標和操作性行動，需要“接地氣”，更需要有問題導向下的研究策略。 通常來說，戰略研究會遇到三種情景。換言之，任何一個好的戰略規劃研究，都需要回答好三個基本問題，即現在在哪里、要到哪里去、如何去那里。但實際操作中，規劃常常要么強調外推型的現狀解決，要么強調愿景式的目標建構。更好的做法，是運用回溯比對型方法，在“在哪里”和“去哪里”之間發現有效的通道和實踐空間。 改革開放以來，我國的城市戰略和規劃研究大多數是“愿景導向”的，即設定未來某個時間上的理想目標，然后推導出現在的發展。例如，以發達國家為追趕對象，設定經濟增長或人均GDP到什么時候要達到什么目標，要求每年增長幅度達到或者超過多少。這種導向表現在城市化問題上，就是常常以發達國家成熟階段的狀態為目標，想以最快速度達到常住人口城市化率70%這一美好愿景。于是，經常出現城市化不發達的中西部地區以沿海發達地區為目標，并且希望自己在短時期內實現趕超。這樣的戰略研究和規劃研究，理想化的味道很濃，重點大多集中在強調 “應該怎么樣”，不怎么考慮“實際是怎么樣”。這正是中國發展經常速度快、但質量不高的思維根源。 另一種研究模式則站到了愿景導向的戰略研究和規劃研究的對立面，屬于單純的問題導向或者現狀導向的研究。這種研究方式，強調解決現有的問題才是最主要的，認為戰略研究缺乏變革性的藍圖構想。這樣的研究具有很重的線性思考的味道，表現為堅持認為“事實怎么樣”決定了“未來怎么樣”。在這樣的思維模式下，研究就沒有了非線性的躍升。在當前的新型城鎮化規劃中，也有這方面的影子。例如，規劃中有關人口落戶、能源強度、經濟增長等問題的論述，基本上沿襲了以往的思維方式和解決路徑。 以上兩種研究方法對于像新型城鎮化這樣的課題研究而言并無不可，但“愿景建構法”無法解決“現在”向“理想目標”的過渡，“現狀外推法”無法實現對未來的非線性變化的想象、把握和預測。在我看來，最好的研究方式，是用“回溯比對法”將上述兩種方法結合起來，從而發現從現在到未來、從問題到解決方案的可行區間。具體來說，就是要以現狀外推線為下界，以愿景構建線為上界，在由這兩道界限構成的可能區間當中，尋找可以溝通愿景與現狀的通道，從而找到適宜的目標與實施路線。 以當前的中國新型城鎮化研究為例，假設我們希望到2020年常住人口城市化率達到60%，并設想戶籍人口城鎮化率要從2012年的35.3%提高到45%，那么在“回溯對比型”的研究方法下，就應當針對現在的人、地、錢、管理等主要問題，提出可實施、可持續的政策，使戶籍制度與人口在城市中的居住年限掛鉤、建設用地與常住人口數量掛鉤、政府財政轉移支付與城市實際常住人口掛鉤、“政績考察不看GDP”與單位土地面積上的人口密度、經濟產出、公共服務掛鉤。 總的說來，新型城鎮化才剛開始啟動、發軔，但是它的實現卻是一個需要20—30年的堅韌努力的過程。如今，我們國家有了第一個具有戰略意義的新型城鎮化規劃，其意義不可低估。通過這個規劃，我們清晰地看到了一幅關于新型城鎮化的藍圖構建，也看到了它與傳統城鎮化的區別。下一步，我們期待看到一系列強有力的改革措施和行動方案，從而推動2020年新型城鎮化目標得以順利實現。 (責任編輯：白雪松) |
