思想者小傳
諸大建 管理學(xué)博士，同濟(jì)大學(xué)特聘教授，經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生導(dǎo)師，聯(lián)合國-同濟(jì)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展學(xué)院綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任教授，國務(wù)院政府特殊津貼專家。同濟(jì)大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長、公共政策與管理系主任。主要研究可持續(xù)發(fā)展與綠色經(jīng)濟(jì)、城市與區(qū)域發(fā)展、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、公共服務(wù)與合作治理等。兼任瑞士達(dá)沃斯《世界經(jīng)濟(jì)論壇》全球議程理事會(huì)城市化委員會(huì)理事和循環(huán)經(jīng)濟(jì)咨詢專家、國家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃管理學(xué)科專家、教育部社會(huì)科學(xué)委員會(huì)管理學(xué)部委員、科技部創(chuàng)新型城市專家委員會(huì)專家、建設(shè)部可持續(xù)發(fā)展與資源環(huán)境專家委員會(huì)委員、上海市政府決策咨詢特聘專家。 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》（以下簡稱“規(guī)劃”）終于問世。研讀這份3萬多字的規(guī)劃，很多人關(guān)心這樣兩個(gè)問題：一是新型城鎮(zhèn)化到底指什么，在理論上如何與過去30多年常說的“城鎮(zhèn)化”形成區(qū)別；二是到2020年，新型城鎮(zhèn)化的階段性目標(biāo)是什么，從行動(dòng)上如何去實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這兩個(gè)大家關(guān)心的問題，我談?wù)勛约旱目捶ā?/p> 新舊城鎮(zhèn)化的差異在哪兒 如果說中國以往的城鎮(zhèn)化，是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城鎮(zhèn)化；那么，如今的新型城鎮(zhèn)化，就是倡導(dǎo)人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)相匹配的城鎮(zhèn)化 新型城鎮(zhèn)化到底指什么？在這個(gè)問題上，有一種比較流行的說法：把新型城鎮(zhèn)化簡單說成“人口的城市化”，將過去30年的城鎮(zhèn)化說成“土地的城市化”。我不大認(rèn)同，因?yàn)樵诶碚撋希揪蜎]有類似“土地城市化”這樣的說法，城鎮(zhèn)化從來就是以人口進(jìn)城為判斷標(biāo)志的。在我看來，更準(zhǔn)確的表述是：如果說中國以往的城鎮(zhèn)化，是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城鎮(zhèn)化；那么，如今的新型城鎮(zhèn)化，就是倡導(dǎo)人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)相匹配的城鎮(zhèn)化。 當(dāng)前，在中國一些地區(qū)，城市建設(shè)的規(guī)模大大超過了人口進(jìn)城的規(guī)模，而在大多數(shù)沿海城市，其城市供給系統(tǒng)的發(fā)展跟不上蜂擁而至的人口進(jìn)城。對(duì)此，前一個(gè)問題的改進(jìn)方向是吸引人口的進(jìn)入；后者的改進(jìn)方向，則是中心城區(qū)要控制人口規(guī)模。 研讀規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本原則以及相關(guān)的解釋，我認(rèn)為，可以用十八大所強(qiáng)調(diào)的“五位一體”概念作為分析工具，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等角度，梳理出幾組對(duì)照項(xiàng)，由此識(shí)別出所謂新、舊城鎮(zhèn)化之間究竟存在哪些差異。 差異一：人口的戶籍與常住問題。 中國以往的城鎮(zhèn)化是人口進(jìn)城但不落戶的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的“第三種人口”規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大；新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的“第三種人”真正在城市中安居下來。 差異二：人口進(jìn)城的公共服務(wù)均等化問題。 如果說，以往的城鎮(zhèn)化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對(duì)外來務(wù)工人員沒有包容性的城鎮(zhèn)化；那么，新型城鎮(zhèn)化就應(yīng)該是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。 差異三：城市從工業(yè)化驅(qū)動(dòng)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。 以往，我國的城鎮(zhèn)化是工業(yè)導(dǎo)向的，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是服務(wù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的：通過服務(wù)經(jīng)濟(jì)，解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重僅46.1%的問題。這一水平不僅低于發(fā)達(dá)國家的平均水平74%，也低于發(fā)展中國家的平均水平53%。 差異四：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化問題。 在以往的城鎮(zhèn)化中，由于不少農(nóng)民進(jìn)城不離地，土地規(guī)模化經(jīng)營難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法擺脫低效率的傳統(tǒng)窠臼。新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)促進(jìn)農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的規(guī)模化經(jīng)營；在從實(shí)質(zhì)上減少農(nóng)業(yè)人口的同時(shí)，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。 差異五：人口進(jìn)城與土地資源消耗之間的關(guān)系。 以往的城鎮(zhèn)化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，均是大手大腳地消耗土地資源。城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口增長的速度和規(guī)模。針對(duì)這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。 差異六：城市發(fā)展的空間形式問題。 以往的城鎮(zhèn)化是大城市、特大城市導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化，主要靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。而新型城鎮(zhèn)化，是不同規(guī)模的城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城鎮(zhèn)化。要通過中心城市經(jīng)濟(jì)功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，提高城市集群形式的人口吸引力。 差異七：城市的功能布局與交通問題。 以往的城鎮(zhèn)化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時(shí)間較長的城鎮(zhèn)化。例如，如果住在北京燕郊的外來務(wù)工者到城里去上班或打工，要花上6、7個(gè)小時(shí)。而新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時(shí)間減少的城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點(diǎn)的綜合開發(fā)。 差異八：人口進(jìn)城與文化傳承之間的關(guān)系。 以往的城鎮(zhèn)化大多是千城一面、忽視中國文化的城鎮(zhèn)化。有的舊城改造毀壞了歷史文化和自然遺產(chǎn)；為了搞旅游，制造出了各種沒有文化內(nèi)涵的“假古董”、“假文化”；有的新城建設(shè)無視對(duì)中國文化的傳承，盲目照搬歐美的城市模式或建筑模式。對(duì)照起來，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是有中國文化、記得住鄉(xiāng)愁的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強(qiáng)包括自然遺產(chǎn)保護(hù)、文化基礎(chǔ)設(shè)施、體育休閑設(shè)施建設(shè)等在內(nèi)的人文城市建設(shè)。特別是在舊城改造中，要注意保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌；在新城建設(shè)中，要將傳統(tǒng)文化因素融入現(xiàn)代化。 差異九：城市發(fā)展的資金來源和體制安排問題。特別是要回答好：用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的錢從哪里來？ 以往的城鎮(zhèn)化依賴土地財(cái)政，通過大規(guī)模出售土地，搞房地產(chǎn)導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是金融創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化，要求中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付與進(jìn)城人口的情況相匹配；與此同時(shí)，培養(yǎng)新的地方稅種或允許地方發(fā)行城市建設(shè)債券，通過公共部門與私人部門間的合作，來建設(shè)城市。 差異十：人口進(jìn)城與城市管理之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)、合作治理問題。 以往的城鎮(zhèn)化是規(guī)劃有沖突、部門有分割的城鎮(zhèn)化。中國當(dāng)前存在著不少城市病，其從源頭上來講，很大程度與體制和規(guī)劃上的互相“打架”有關(guān)。而新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是規(guī)劃整合、合作治理的城市化，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要加強(qiáng)包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行全過程的政府間合作。國家層面的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要整合各種專項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)由發(fā)改委主持的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、由住建部門主持的城市規(guī)劃、由國土部門主持的土地規(guī)劃等實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”，甚至是包括交通規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃在內(nèi)的“多規(guī)合一”。 城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型面臨哪些挑戰(zhàn) 我們既要控制單一特大城市的膨脹式發(fā)展，也要防止遠(yuǎn)離城市群的小城市的分散式發(fā)展。但是，不要反對(duì)在大型城市集群中，圍繞中心城市，發(fā)展1小時(shí)交通圈之內(nèi)的中小城市 那么，如何實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃”中所述的具體目標(biāo)？我認(rèn)為，在以傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化為當(dāng)前既定基礎(chǔ)的情況下，新型城鎮(zhèn)化這一“升級(jí)版”若要到2020年獲得初步的成功，取決兩個(gè)方面：第一，目標(biāo)是合理的；第二，改革力度是足夠的。從人口進(jìn)城落戶的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率、質(zhì)量這四大方面來看，新型城鎮(zhèn)化的美好藍(lán)圖與行動(dòng)實(shí)施的可操作性之間，仍然存在著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因而，強(qiáng)有力的改革措施對(duì)于新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖的實(shí)施而言非常重要。 從人口進(jìn)城落戶的規(guī)模來看，規(guī)劃設(shè)想到2020年，常住人口城市化率（60%）與戶籍人口城市化率（45%）的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%。粗看起來，這好像不是一個(gè)很大的數(shù)字。但是，戶籍城市化率要在8年內(nèi)從2012年的35.3%提高到45%（即大約有1.3億多人進(jìn)城落戶），卻是一個(gè)較高的目標(biāo)。對(duì)照過去10年里戶籍人口城市化率的增長是8%左右（即新增1億左右人進(jìn)城落戶），可以想到，這需要相當(dāng)大的增量政策和改革力度才能夠達(dá)到。 更進(jìn)一步來說，我們經(jīng)常假定外來務(wù)工人員對(duì)戶籍好像很在乎，有成為戶籍人口的強(qiáng)烈需求。但是，這樣的需求是否真有那么大，卻是需要好好研究的。事實(shí)上，現(xiàn)在有不少來自農(nóng)村的進(jìn)城打工族，雖希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農(nóng)村戶籍。我經(jīng)常在打車或者理發(fā)的時(shí)候與一些外來務(wù)工者攀談，有些人就更樂意在賺夠錢了后回到老家、住在縣城里。他們認(rèn)為不一定要換成城市戶籍，因?yàn)檗r(nóng)村戶籍還是有不少好處的。如果持這種想法的人不在少數(shù)，想在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)很高的戶籍人口城市化目標(biāo)，就會(huì)遇到較大困難。 從人口進(jìn)城落戶的結(jié)構(gòu)來看，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴(yán)格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開。但具體如何操作，是需要思考的。2010年，中國1000萬以上人口城市有6個(gè)，500萬以上人口城市有10個(gè)。現(xiàn)在已經(jīng)超過了這個(gè)數(shù)。挑戰(zhàn)在于，中國大多數(shù)500萬人口以上的城市，實(shí)際上一個(gè)是行政區(qū)的概念，而不是建成區(qū)的概念；是城市的集群組合，而不是單個(gè)的城市。如果單一地強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制500萬以上人口城市，那就意味著，要控制整個(gè)城市集群的發(fā)展。 事實(shí)上，對(duì)于這些城市，真正的問題在于應(yīng)該對(duì)中心城區(qū)的人口過度擁擠問題予以控制，而郊區(qū)城市應(yīng)該允許合理、適度的發(fā)展。我的看法是，我們既要控制單一特大城市的膨脹式發(fā)展，也要防止遠(yuǎn)離城市群的小城市的分散式發(fā)展。但是，不要反對(duì)在大型城市集群中，圍繞中心城市，發(fā)展1小時(shí)交通圈之內(nèi)的中小城市。無論在理論上還是現(xiàn)實(shí)中，這樣的城市是具有人口吸引力的。 從人口進(jìn)城落戶的效率來看，要解決土地城市化快于人口城市化的問題。規(guī)劃提出，到2020年，人均建設(shè)用地要控制在100平方米以內(nèi)，大幅提高中國城市的平均密度。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要有特別強(qiáng)有力的推進(jìn)政策。因?yàn)椋?992年，中國已經(jīng)出現(xiàn)了500多個(gè)新城新區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃用地近7萬平方公里；加上原有的城市，我國人均建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到130平方米。要達(dá)到規(guī)劃中人均100平方米以內(nèi)的目標(biāo)，并不是件容易的事，必須加強(qiáng)土地集約化利用。 從人口進(jìn)城落戶的質(zhì)量來看，吸引人口到城市落戶的關(guān)鍵，是城市發(fā)展的質(zhì)量，包括就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)，等等。規(guī)劃提出了一系列具體的目標(biāo)和指標(biāo)，其中有多項(xiàng)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)對(duì)城市常住人口的覆蓋率要達(dá)到90%以上。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要巨額的增量投資。雖然新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃合理堵截了傳統(tǒng)城市化進(jìn)程中的土地財(cái)政路徑，提出了成本分擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、地方債券、公私合作伙伴關(guān)系等多種資金來源和融資形式，但是，這些新的融資形式能否有效達(dá)到所需要的規(guī)模，是需要時(shí)間的。 尋找溝通愿景與現(xiàn)狀的通道 “愿景建構(gòu)法”無法解決“現(xiàn)在”向“理想目標(biāo)”的過渡，“現(xiàn)狀外推法”無法實(shí)現(xiàn)對(duì)未來的非線性變化的想象、把握和預(yù)測(cè)。最好的研究方式，是用“回溯比對(duì)法”將上述兩種方法結(jié)合起來，從而發(fā)現(xiàn)從現(xiàn)在到未來、從問題到解決方案的可行區(qū)間 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》既描繪了新型城鎮(zhèn)化的藍(lán)圖和原則，又強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別。但要對(duì)到2020年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出具體的階段性目標(biāo)和操作性行動(dòng)，需要“接地氣”，更需要有問題導(dǎo)向下的研究策略。 通常來說，戰(zhàn)略研究會(huì)遇到三種情景。換言之，任何一個(gè)好的戰(zhàn)略規(guī)劃研究，都需要回答好三個(gè)基本問題，即現(xiàn)在在哪里、要到哪里去、如何去那里。但實(shí)際操作中，規(guī)劃常常要么強(qiáng)調(diào)外推型的現(xiàn)狀解決，要么強(qiáng)調(diào)愿景式的目標(biāo)建構(gòu)。更好的做法，是運(yùn)用回溯比對(duì)型方法，在“在哪里”和“去哪里”之間發(fā)現(xiàn)有效的通道和實(shí)踐空間。 改革開放以來，我國的城市戰(zhàn)略和規(guī)劃研究大多數(shù)是“愿景導(dǎo)向”的，即設(shè)定未來某個(gè)時(shí)間上的理想目標(biāo)，然后推導(dǎo)出現(xiàn)在的發(fā)展。例如，以發(fā)達(dá)國家為追趕對(duì)象，設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長或人均GDP到什么時(shí)候要達(dá)到什么目標(biāo)，要求每年增長幅度達(dá)到或者超過多少。這種導(dǎo)向表現(xiàn)在城市化問題上，就是常常以發(fā)達(dá)國家成熟階段的狀態(tài)為目標(biāo)，想以最快速度達(dá)到常住人口城市化率70%這一美好愿景。于是，經(jīng)常出現(xiàn)城市化不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為目標(biāo)，并且希望自己在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)趕超。這樣的戰(zhàn)略研究和規(guī)劃研究，理想化的味道很濃，重點(diǎn)大多集中在強(qiáng)調(diào) “應(yīng)該怎么樣”，不怎么考慮“實(shí)際是怎么樣”。這正是中國發(fā)展經(jīng)常速度快、但質(zhì)量不高的思維根源。 另一種研究模式則站到了愿景導(dǎo)向的戰(zhàn)略研究和規(guī)劃研究的對(duì)立面，屬于單純的問題導(dǎo)向或者現(xiàn)狀導(dǎo)向的研究。這種研究方式，強(qiáng)調(diào)解決現(xiàn)有的問題才是最主要的，認(rèn)為戰(zhàn)略研究缺乏變革性的藍(lán)圖構(gòu)想。這樣的研究具有很重的線性思考的味道，表現(xiàn)為堅(jiān)持認(rèn)為“事實(shí)怎么樣”決定了“未來怎么樣”。在這樣的思維模式下，研究就沒有了非線性的躍升。在當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，也有這方面的影子。例如，規(guī)劃中有關(guān)人口落戶、能源強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)增長等問題的論述，基本上沿襲了以往的思維方式和解決路徑。 以上兩種研究方法對(duì)于像新型城鎮(zhèn)化這樣的課題研究而言并無不可，但“愿景建構(gòu)法”無法解決“現(xiàn)在”向“理想目標(biāo)”的過渡，“現(xiàn)狀外推法”無法實(shí)現(xiàn)對(duì)未來的非線性變化的想象、把握和預(yù)測(cè)。在我看來，最好的研究方式，是用“回溯比對(duì)法”將上述兩種方法結(jié)合起來，從而發(fā)現(xiàn)從現(xiàn)在到未來、從問題到解決方案的可行區(qū)間。具體來說，就是要以現(xiàn)狀外推線為下界，以愿景構(gòu)建線為上界，在由這兩道界限構(gòu)成的可能區(qū)間當(dāng)中，尋找可以溝通愿景與現(xiàn)狀的通道，從而找到適宜的目標(biāo)與實(shí)施路線。 以當(dāng)前的中國新型城鎮(zhèn)化研究為例，假設(shè)我們希望到2020年常住人口城市化率達(dá)到60%，并設(shè)想戶籍人口城鎮(zhèn)化率要從2012年的35.3%提高到45%，那么在“回溯對(duì)比型”的研究方法下，就應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)在的人、地、錢、管理等主要問題，提出可實(shí)施、可持續(xù)的政策，使戶籍制度與人口在城市中的居住年限掛鉤、建設(shè)用地與常住人口數(shù)量掛鉤、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與城市實(shí)際常住人口掛鉤、“政績考察不看GDP”與單位土地面積上的人口密度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、公共服務(wù)掛鉤。 總的說來，新型城鎮(zhèn)化才剛開始啟動(dòng)、發(fā)軔，但是它的實(shí)現(xiàn)卻是一個(gè)需要20—30年的堅(jiān)韌努力的過程。如今，我們國家有了第一個(gè)具有戰(zhàn)略意義的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，其意義不可低估。通過這個(gè)規(guī)劃，我們清晰地看到了一幅關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的藍(lán)圖構(gòu)建，也看到了它與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別。下一步，我們期待看到一系列強(qiáng)有力的改革措施和行動(dòng)方案，從而推動(dòng)2020年新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
