思想者小傳
胡怡建 上海財經大學公共政策與治理研究院院長、教授、博士生導師。中國稅務學會理事、全國稅務專業碩士指導委員會委員、上海市注冊稅務師學會常務理事、上海市名師。主要從事財政稅收理論、政策、制度研究。著有 《促進發展方式轉變營改增研究》、《稅收學》、《稅收經濟學》、《轉軌經濟中的稅收變革》、《稅收逃逸的形成與治理》、《上海財政運行實證研究》等。近年來主要從事政策決策咨詢研究，為營改增試點的領導決策提供了重要咨詢。 黨的十八屆三中全會對財政職能進行了重新定位，明確了財政是國家治理的基礎和重要支柱。今年以來，中央和財政部圍繞財政改革、建立現代財政制度，出臺了許多新的財政法規和新的改革內容，包括《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》和《深化財稅體制改革總體方案》等一系列法律法規。 剛剛閉幕的中央經濟工作會議指出，我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。 在上述宏觀大勢下，如何為公共治理提供與實際發展狀況相匹配的公共財政制度保障；如何通過稅制、體制、管理機制等改革，促進我們整個社會的經濟轉型、政府轉型、社會轉型？借此機會，以上海的轉型發展為例，談一下我對這些問題的思考。 以三大稅制改革促進經濟轉型 從深層分析，上海近年來在全國率先進行的三大稅制改革試點，不僅代表了中國未來稅制改革的方向，也對上海向全球城市轉型、發展成為更具競爭力的全球城市具有重大意義 近年來，上海在全國率先進行了三大稅制改革試點，即始于2011年的房產稅試點、2012年的營改增試點以及2013年的自貿區稅收試點。從表面上看，這三大稅制改革在上海進行試點有很大的偶然性。但從深層分析，三大稅改不僅代表了中國未來稅制改革的方向，也對上海向全球城市轉型、發展成為更具競爭力的全球城市具有重大意義。 首先，以營改增試點為例。為何說它能助推上海面向全球城市這一目標，向服務型經濟轉型呢？因為“全球城市”最為重要的典型特點，就是不但經濟高度發達，且代表經濟發展方向的現代服務業在其整個經濟中占比較高。 全球城市本質上就是服務型城市。2006年，在全球最具影響力的三大城市紐約、倫敦、東京，第三產業占GDP的比重已分別達到了86.7%、85.3%、74.5%。紐約、倫敦的服務業就業人數在總就業人數中的占比皆達到70%以上，服務貿易占到貿易總額的四分之一，服務消費占到所有消費的二分之一左右。由于服務業高度發達，全球城市自然也就成為具有國際影響力的服務中心。 上海正處于向全球城市轉型的發展進程中，理應率先形成以服務經濟為主的產業結構。為此，上海通過建設國際經濟、金融、貿易、航運四個中心，促進服務業發展，以此來實現經濟轉型。2013年，上海第三產業比重占62.2%。這個占比雖在全國名列前茅，但若與處于前沿的全球城市相比，差距甚遠。面對服務業短板，上海提出了建立以服務經濟為主體的經濟結構，但在發展現代服務經濟上，仍然面臨體制、機制和稅制等方面的制度性障礙。其中，首當其沖的是稅制障礙。于是，2012年1月1日，上海率先啟動了營改增試點。 目前，營改增已擴大至全國交通運輸、技術研發、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃、鑒證咨詢、郵政電信、廣播影視等現代服務業，并力爭在“十二五”期間全面完成營改增。這場由上海先行試點，然后以異常迅猛之勢向全國推進的營改增，有望成為我國近年來影響最為深遠的稅制改革。 在助推上海向全球城市的目標實現經濟轉型的道路上，營改增可以起到以下幾方面的作用：使服務業避免重復征稅，減輕負擔，對于加快服務業發展，形成以服務經濟為主體的產業結構起到重要作用； 使產業層次高的現代服務企業，尤其是通過互聯網為客戶提供各種服務的網絡服務、以現代技術手段為支撐的技術服務平臺，可以從中獲益最大，有利于產業層次提升；對于服務貿易實施免稅和零稅率，既有效提高服務出口企業的國際競爭力，也增強了企業參與全球資源配置的能力，對于我國貿易結構合理化，逐步形成以服務貿易為主體的國際貿易也將起到積極的促進作用；有利于上海向“兩頭服務在內，中間加工在外”的服務經濟模式轉型。 其次，以房產稅改革助推城市財富合理配置。稅收歷來是實現收入公平分配的重要手段。但我國由于納稅主體為企業而不是個人，納稅環節又主要集中在生產經營而不是收入分配，從而形成了以間接稅為主體的稅制結構。這種結構雖然有利于稅收穩定增長，但難以進一步發揮公平分配收入、合理配置財富的作用。從長遠來看，稅收制度面臨由企業向個人、由生產經營向收入分配的轉變。而上海房產稅試點，正是順應全球城市財富集聚大勢、希望通過稅收進一步調節收入分配和財富配置的舉措。 2011年，上海試點房產稅。征收對象為本市居民新購第二套及以上住房和非本市居民新購房，參照應稅住房市場價格評估值的70%予以計算繳納，適用稅率為0.4%和0.6%兩檔。雖然，此次試點的征稅范圍相對較小，在增加地方稅收入、促進收入和財富合理配置、調控房價等方面效果相對有限，與既要增加地方收入、替代土地財政，又能調控房價、抑制投資過高的預期效果形成較大反差，但仍具有開創性意義。 目前，國家已對房產稅改革作出了重要戰略調整。黨的十八屆三中全會明確提出，將加快房地產稅立法并適時推進改革。從房地產稅由授權地方行政部門頒發行政法規進行試點，在取得成功經驗以后再擴圍推廣，改為由全國人大制定房地產稅法，國務院根據房地產稅法制定實施細則，各地人大再根據全國統一的房地產稅法和實施細則制定地方操作辦法實施征稅，說明房產稅已是大勢所趨。而針對上海城市收入和財富分配差距日益擴大化這一趨勢，適時推出房地產稅改革試點，對于促進上海成為更具影響力的全球城市意義深遠。 第三，以自貿區稅收改革，助推上海進一步加大對外開放。 在當今的全球城市體系中，紐約、倫敦和東京是公認的全球城市。這些全球城市不僅是連結全球經濟的重要節點，對外經濟聯系非常密切，還是所在的都市圈的重要輻射源，是帶動本地區卷入全球經濟體系中的首位城市。2013年中國（上海）自由貿易試驗區的成立，意味著上海對外開放進入新的階段。 在自貿試驗區崇尚制度創新而不是政策洼地的背景下，稅收政策已經不再是人們的關注焦點。但稅收在促進自貿區貿易、投資、金融方面依然是政策重點，也是政策動力— 在貿易稅收政策方面：沿用綜合保稅區境內關外稅收政策，貨物在自貿區與境外之間自由出入，免征關稅和進口環節稅，并將該政策擴展到服務貿易； 將在自貿區內注冊的融資租賃企業納入融資租賃出口退稅試點范圍； 對自貿區內國內租賃公司從境外購買空載重量在25噸以上并租賃給國內航空公司使用的飛機，可以按照航空公司和境外融資租賃公司待遇。 在投資稅收政策方面：注冊在自貿區內的企業或個人股東，非貨幣性資產對外投資而產生的資產評估增值，可分期繳納所得稅；對試驗區內企業以股份或出資比例等股權形式給予企業高端人才和緊缺人才的獎勵，可分期繳納所得稅。 在金融稅收政策方面：在符合稅制改革方向和國際慣例以及不導致利潤轉移和稅基侵蝕的前提下，積極研究、完善適應境外股權投資和離岸業務發展的稅收政策。 以財政體制改革促進政府轉型 隨著經濟運行機制漸趨成熟，在以經濟建設為中心的同時，逐步強調經濟、社會協調發展和可持續發展，由傳統的效率激勵型財政管理體制轉向公平有序型財政管理體制，就成為經濟社會發展的內在要求和必然趨勢 城市政府的首要財政目標，就是讓有限的資源得到最有效合理的配置。但這不僅取決于政府職能定位，同時與財政體制有重要關聯。 從財政體制分析，可分為效率激勵經濟建設型和公平有序社會服務型兩種模式。效率激勵經濟建設型財政體制的最大特點是通過體制激勵，動員政府把主要資源用于經濟建設，促進經濟發展。而公平有序社會服務型財政體制的最大特點則是通過體制安排，促使政府把主要精力用于公共服務，保障社會秩序。從發達的全球城市的財政體制來看，都屬于公平有序社會服務型，而上�，F行體制依然是效率激勵經濟建設型。由此看來，上海未來的城市財政體制發展之路，應由效率激勵經濟建設型向公平有序社會服務型轉變。 上�，F行市區兩級財政體制是有優勢的：一是使市與區縣分稅制財政體制與中央對上海市分稅制財政體制相適應，保持體制上的一致性；二是市與區縣兩級政府、兩級管理，市與區縣均具有相對獨立的事權和財權，財政體制與行政管理體制相匹配； 三是能激勵市區兩級政府將主要精力和資源用于經濟建設，促進市區經濟快速發展，并通過發展經濟、增加稅收來提升提供公共服務的水平和能力。 但這一財政體制的局限也是明顯的：由于以收定支，就會出現財政收入不足時政府沒有足夠財力來履行公共服務職能的情況，而大幅度超收時則增多少用多少，導致國家財政資源較大浪費，與建立高效、廉潔的新型政府的運行機制發展要求也不相適應；由于收支掛鉤，只有通過增加收入才能增加支出，促使各級政府不得不將主要資源放在招商引資、發展經濟上，而不是履行公共服務上，與建立服務型政府的政府工作職責和目標發展要求不相適應；由于分級管理，使上海市轄區內區縣之間由于財政能力差異導致財政收入差異、支出差異，并最終導致區縣之間在公共服務的水平和質量上存在較大差異，與我國提出的基本公共服務均等化的財政體制發展要求不相適應。換言之，現行效率激勵型財政體制雖有利于經濟增長，但不利于更進一步的社會公平和秩序。從上海的長遠發展來看，市與區縣財政體制應由“以收定支、收支掛鉤，分級財政管理”相對分權的財政管理體制，轉向“以支定收、收支分離，分級預算管理”相對集權的財政管理體制。 通過財政體制改革，有望解決以下三方面的問題— 一是促進政府職能轉型。收支掛鉤的財政體制在強化政府發展經濟職能的同時，也在淡化政府的公共服務職能，弱化市場對經濟資源的配置功能。如果將收支掛鉤財政體制轉為收支不掛鉤或不完全掛鉤的目標財政體制，既有利于減少政府對市場的不必要干預，促進市場經濟的發展，也可以引導政府將更多精力和資源用于公共服務，促進政府職能轉型。 二是建立更廉潔高效的政府。只有政府支出受到其職能范圍、預算法律和征稅權力的約束，取消超越支出需要的稅收，實行以豐補歉的周期性預算平衡，或將各區縣之間的節余和不足進行調劑彌補，才有可能建立起更廉潔高效、有序運行的現代政府。 三是均衡公共服務水平�，F行分級財政體制名義上是分稅制，實際上還是承包制。各區縣不但存在較大稅收收入差異，同時存在分級承包制導致的財力差異。雖然，通過制定轉移支付方式可以縮小各區縣之間的財力差異，但在現行體制下，通過轉移支付來縮小差異的力度有限，無法有效均衡區域間的公共服務水平。 在我國經濟發展的初期，在以經濟建設為中心、以發展經濟為首要目標和任務、政府對經濟具有較強的支配能力的前提下，效率激勵型財政體制有其存在的合理性和必要性。但隨著經濟運行機制漸趨成熟，在以經濟建設為中心的同時，逐步強調經濟、社會協調發展和可持續發展，由傳統的效率激勵型財政管理體制轉向公平有序型財政管理體制，就成為經濟社會發展的內在要求和必然趨勢。從長遠發展來看，上�？煽紤]率先建立統一規劃、集中管理、公平有序的財政管理體制。 以差異化管理促進社會轉型 發達的中心城區和相對落后的郊區處于不同的發展階段。在這樣的情況下，財政體制改革如何由效率激勵型向公平有序型轉型？我想，答案是：需要針對具體區域特征采取差異化管理 但是，有人一定會問了：上海幅員遼闊，總面積達6340.50平方公里，擁有17個區縣。面積最大的浦東新區1210.41平方公里，是面積最小的靜安區7.62平方公里的158倍。發達的中心城區和相對落后的郊區又處于不同的發展階段。在這樣的情況下，財政體制改革如何由效率激勵型向公平有序型轉型？我想，答案是：需要針對具體區域特征采取差異化管理。 目前，世界上一些著名的“全球城市”大多實行“市政府一區政府一地方自治組織”三個層次的縱向行政管理體制。但在市區關系處理上，有相對集權和相對分權兩種管理類型。 比如，紐約和巴黎實行的是“強市弱區”管理模式，但在形成背景上不同。前者是在地方自治背景下各管理層級多方參與、制衡有力的產物；后者則是由歷史上中央高度集權的行政管理體制所決定的。 美國紐約市實行“市一行政區一基層社區單元”的行政區劃和管理模式。紐約市作為聯邦、州、地方政府三級政府層級中的第三級政府而存在，與其他市、縣地方政府擁有相同的行政地位，從而使得市下屬的區政府無法作為地方獨立一級政府，而是作為市級政府的派出機構而存在。紐約在行政上權力高度集中，市級政府擁有影響城市發展方向的絕對主導權，并成為保障特大城市有序發展的重要制度手段。 法國巴黎實行“市一區一社區”模式。從市區關系看，區級機構是虛體，主要作為執行機關和上級部門派出機構而存在，城市發展與管理權仍呈現高度集中的特征。 相比之下，日本東京實行的是相對分權的“都一特別區或市町村一地域中心”區劃模式和管理體制，但對特別行政區和市町村又實行不同的管理模式。 東京都對中心城區作為特別行政區實行“都市一體化管理、區級政區相對分權”模式，即特別區政府擁有與市級政府相應的職權，但在許多方面受到都政府強有力的制約。而市町村作為處于中央、都道府縣、市町村三級政府層級中的第三層級，不受制于東京都，而是由中央政府直接對其行使財政調劑職能，具有比特別行政區更大的自主權限。東京都之所以對特別行政區實行較為集權的財政管理體制，主要是考慮到中心城區的一些公共工程需要由東京都政府集中處理，以提高效率。 上海市區財政體制經歷了改革開放前后強市弱區相對集權模式，向1994年分稅制財政體制改革后的強區弱市分權模式，以及2004年進一步改革完善后的強市強區平衡模式轉變。對于未來的上海財政體制改革而言，將主要圍繞“市區財政收支關系處理”以及“中心城區和郊區分類管理”兩大主題展開。
根據紐約、東京、巴黎等全球城市的財政體制模式特點，以及上海市區財政體制實踐經驗，從適應上海城市轉型發展的要求來看，有必要在兩級政府、三級管理的基本體制模式基礎上，實行差別體制模式下的分類管理。比如，針對中心城區，可以實行市強區弱相對集權的財政體制。原因有二：第一，中心城區更具有行政區特點。政府對中心城區主要承擔行政管理、市政建設和社會服務職能，較少承擔經濟管理職能。而行政管理職能更多強調行政秩序、市政建設職能更多強調規劃效率、社會服務職能更多強調分配公平，都需要通過相對集權的財政體制來保障。第二，中心城區各區域空間面積較小，但區域之間的空間聯系緊密。市政建設更需要相對集權的統一規劃、決策和管理。此外，市級政府更多行使決策權，區級政府更多行使執行權。這樣一來，市與區財政就可以在收支劃分的基礎上相應地調整各自承擔的事權和職責。 （來源：解放日報） |
