思想者小傳
胡怡建 上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師。中國稅務(wù)學(xué)會理事、全國稅務(wù)專業(yè)碩士指導(dǎo)委員會委員、上海市注冊稅務(wù)師學(xué)會常務(wù)理事、上海市名師。主要從事財政稅收理論、政策、制度研究。著有 《促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變營改增研究》、《稅收學(xué)》、《稅收經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的稅收變革》、《稅收逃逸的形成與治理》、《上海財政運(yùn)行實(shí)證研究》等。近年來主要從事政策決策咨詢研究，為營改增試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)決策提供了重要咨詢。 黨的十八屆三中全會對財政職能進(jìn)行了重新定位，明確了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。今年以來，中央和財政部圍繞財政改革、建立現(xiàn)代財政制度，出臺了許多新的財政法規(guī)和新的改革內(nèi)容，包括《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》和《深化財稅體制改革總體方案》等一系列法律法規(guī)。 剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，我國經(jīng)濟(jì)正在向形態(tài)更高級、分工更復(fù)雜、結(jié)構(gòu)更合理的階段演化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長點(diǎn)。 在上述宏觀大勢下，如何為公共治理提供與實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r相匹配的公共財政制度保障；如何通過稅制、體制、管理機(jī)制等改革，促進(jìn)我們整個社會的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型？借此機(jī)會，以上海的轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，談一下我對這些問題的思考。 以三大稅制改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型 從深層分析，上海近年來在全國率先進(jìn)行的三大稅制改革試點(diǎn)，不僅代表了中國未來稅制改革的方向，也對上海向全球城市轉(zhuǎn)型、發(fā)展成為更具競爭力的全球城市具有重大意義 近年來，上海在全國率先進(jìn)行了三大稅制改革試點(diǎn)，即始于2011年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)、2012年的營改增試點(diǎn)以及2013年的自貿(mào)區(qū)稅收試點(diǎn)。從表面上看，這三大稅制改革在上海進(jìn)行試點(diǎn)有很大的偶然性。但從深層分析，三大稅改不僅代表了中國未來稅制改革的方向，也對上海向全球城市轉(zhuǎn)型、發(fā)展成為更具競爭力的全球城市具有重大意義。 首先，以營改增試點(diǎn)為例。為何說它能助推上海面向全球城市這一目標(biāo)，向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呢？因為“全球城市”最為重要的典型特點(diǎn)，就是不但經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，且代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在其整個經(jīng)濟(jì)中占比較高。 全球城市本質(zhì)上就是服務(wù)型城市。2006年，在全球最具影響力的三大城市紐約、倫敦、東京，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已分別達(dá)到了86.7%、85.3%、74.5%。紐約、倫敦的服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)在總就業(yè)人數(shù)中的占比皆達(dá)到70%以上，服務(wù)貿(mào)易占到貿(mào)易總額的四分之一，服務(wù)消費(fèi)占到所有消費(fèi)的二分之一左右。由于服務(wù)業(yè)高度發(fā)達(dá)，全球城市自然也就成為具有國際影響力的服務(wù)中心。 上海正處于向全球城市轉(zhuǎn)型的發(fā)展進(jìn)程中，理應(yīng)率先形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為此，上海通過建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)四個中心，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，以此來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2013年，上海第三產(chǎn)業(yè)比重占62.2%。這個占比雖在全國名列前茅，但若與處于前沿的全球城市相比，差距甚遠(yuǎn)。面對服務(wù)業(yè)短板，上海提出了建立以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但在發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)上，仍然面臨體制、機(jī)制和稅制等方面的制度性障礙。其中，首當(dāng)其沖的是稅制障礙。于是，2012年1月1日，上海率先啟動了營改增試點(diǎn)。 目前，營改增已擴(kuò)大至全國交通運(yùn)輸、技術(shù)研發(fā)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃、鑒證咨詢、郵政電信、廣播影視等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，并力爭在“十二五”期間全面完成營改增。這場由上海先行試點(diǎn)，然后以異常迅猛之勢向全國推進(jìn)的營改增，有望成為我國近年來影響最為深遠(yuǎn)的稅制改革。 在助推上海向全球城市的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的道路上，營改增可以起到以下幾方面的作用：使服務(wù)業(yè)避免重復(fù)征稅，減輕負(fù)擔(dān)，對于加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到重要作用； 使產(chǎn)業(yè)層次高的現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)，尤其是通過互聯(lián)網(wǎng)為客戶提供各種服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、以現(xiàn)代技術(shù)手段為支撐的技術(shù)服務(wù)平臺，可以從中獲益最大，有利于產(chǎn)業(yè)層次提升；對于服務(wù)貿(mào)易實(shí)施免稅和零稅率，既有效提高服務(wù)出口企業(yè)的國際競爭力，也增強(qiáng)了企業(yè)參與全球資源配置的能力，對于我國貿(mào)易結(jié)構(gòu)合理化，逐步形成以服務(wù)貿(mào)易為主體的國際貿(mào)易也將起到積極的促進(jìn)作用；有利于上海向“兩頭服務(wù)在內(nèi)，中間加工在外”的服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型。 其次，以房產(chǎn)稅改革助推城市財富合理配置。稅收歷來是實(shí)現(xiàn)收入公平分配的重要手段。但我國由于納稅主體為企業(yè)而不是個人，納稅環(huán)節(jié)又主要集中在生產(chǎn)經(jīng)營而不是收入分配，從而形成了以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)雖然有利于稅收穩(wěn)定增長，但難以進(jìn)一步發(fā)揮公平分配收入、合理配置財富的作用。從長遠(yuǎn)來看，稅收制度面臨由企業(yè)向個人、由生產(chǎn)經(jīng)營向收入分配的轉(zhuǎn)變。而上海房產(chǎn)稅試點(diǎn)，正是順應(yīng)全球城市財富集聚大勢、希望通過稅收進(jìn)一步調(diào)節(jié)收入分配和財富配置的舉措。 2011年，上海試點(diǎn)房產(chǎn)稅。征收對象為本市居民新購第二套及以上住房和非本市居民新購房，參照應(yīng)稅住房市場價格評估值的70%予以計算繳納，適用稅率為0.4%和0.6%兩檔。雖然，此次試點(diǎn)的征稅范圍相對較小，在增加地方稅收入、促進(jìn)收入和財富合理配置、調(diào)控房價等方面效果相對有限，與既要增加地方收入、替代土地財政，又能調(diào)控房價、抑制投資過高的預(yù)期效果形成較大反差，但仍具有開創(chuàng)性意義。 目前，國家已對房產(chǎn)稅改革作出了重要戰(zhàn)略調(diào)整。黨的十八屆三中全會明確提出，將加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。從房地產(chǎn)稅由授權(quán)地方行政部門頒發(fā)行政法規(guī)進(jìn)行試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗以后再擴(kuò)圍推廣，改為由全國人大制定房地產(chǎn)稅法，國務(wù)院根據(jù)房地產(chǎn)稅法制定實(shí)施細(xì)則，各地人大再根據(jù)全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法和實(shí)施細(xì)則制定地方操作辦法實(shí)施征稅，說明房產(chǎn)稅已是大勢所趨。而針對上海城市收入和財富分配差距日益擴(kuò)大化這一趨勢，適時推出房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，對于促進(jìn)上海成為更具影響力的全球城市意義深遠(yuǎn)。 第三，以自貿(mào)區(qū)稅收改革，助推上海進(jìn)一步加大對外開放。 在當(dāng)今的全球城市體系中，紐約、倫敦和東京是公認(rèn)的全球城市。這些全球城市不僅是連結(jié)全球經(jīng)濟(jì)的重要節(jié)點(diǎn)，對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系非常密切，還是所在的都市圈的重要輻射源，是帶動本地區(qū)卷入全球經(jīng)濟(jì)體系中的首位城市。2013年中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立，意味著上海對外開放進(jìn)入新的階段。 在自貿(mào)試驗區(qū)崇尚制度創(chuàng)新而不是政策洼地的背景下，稅收政策已經(jīng)不再是人們的關(guān)注焦點(diǎn)。但稅收在促進(jìn)自貿(mào)區(qū)貿(mào)易、投資、金融方面依然是政策重點(diǎn)，也是政策動力— 在貿(mào)易稅收政策方面：沿用綜合保稅區(qū)境內(nèi)關(guān)外稅收政策，貨物在自貿(mào)區(qū)與境外之間自由出入，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，并將該政策擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易； 將在自貿(mào)區(qū)內(nèi)注冊的融資租賃企業(yè)納入融資租賃出口退稅試點(diǎn)范圍； 對自貿(mào)區(qū)內(nèi)國內(nèi)租賃公司從境外購買空載重量在25噸以上并租賃給國內(nèi)航空公司使用的飛機(jī)，可以按照航空公司和境外融資租賃公司待遇。 在投資稅收政策方面：注冊在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)或個人股東，非貨幣性資產(chǎn)對外投資而產(chǎn)生的資產(chǎn)評估增值，可分期繳納所得稅；對試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)以股份或出資比例等股權(quán)形式給予企業(yè)高端人才和緊缺人才的獎勵，可分期繳納所得稅。 在金融稅收政策方面：在符合稅制改革方向和國際慣例以及不導(dǎo)致利潤轉(zhuǎn)移和稅基侵蝕的前提下，積極研究、完善適應(yīng)境外股權(quán)投資和離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收政策。 以財政體制改革促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型 隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制漸趨成熟，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，逐步強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，由傳統(tǒng)的效率激勵型財政管理體制轉(zhuǎn)向公平有序型財政管理體制，就成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢 城市政府的首要財政目標(biāo)，就是讓有限的資源得到最有效合理的配置。但這不僅取決于政府職能定位，同時與財政體制有重要關(guān)聯(lián)。 從財政體制分析，可分為效率激勵經(jīng)濟(jì)建設(shè)型和公平有序社會服務(wù)型兩種模式。效率激勵經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政體制的最大特點(diǎn)是通過體制激勵，動員政府把主要資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而公平有序社會服務(wù)型財政體制的最大特點(diǎn)則是通過體制安排，促使政府把主要精力用于公共服務(wù)，保障社會秩序。從發(fā)達(dá)的全球城市的財政體制來看，都屬于公平有序社會服務(wù)型，而上海現(xiàn)行體制依然是效率激勵經(jīng)濟(jì)建設(shè)型。由此看來，上海未來的城市財政體制發(fā)展之路，應(yīng)由效率激勵經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公平有序社會服務(wù)型轉(zhuǎn)變。 上海現(xiàn)行市區(qū)兩級財政體制是有優(yōu)勢的：一是使市與區(qū)縣分稅制財政體制與中央對上海市分稅制財政體制相適應(yīng)，保持體制上的一致性；二是市與區(qū)縣兩級政府、兩級管理，市與區(qū)縣均具有相對獨(dú)立的事權(quán)和財權(quán)，財政體制與行政管理體制相匹配； 三是能激勵市區(qū)兩級政府將主要精力和資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加稅收來提升提供公共服務(wù)的水平和能力。 但這一財政體制的局限也是明顯的：由于以收定支，就會出現(xiàn)財政收入不足時政府沒有足夠財力來履行公共服務(wù)職能的情況，而大幅度超收時則增多少用多少，導(dǎo)致國家財政資源較大浪費(fèi)，與建立高效、廉潔的新型政府的運(yùn)行機(jī)制發(fā)展要求也不相適應(yīng)；由于收支掛鉤，只有通過增加收入才能增加支出，促使各級政府不得不將主要資源放在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，而不是履行公共服務(wù)上，與建立服務(wù)型政府的政府工作職責(zé)和目標(biāo)發(fā)展要求不相適應(yīng)；由于分級管理，使上海市轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣之間由于財政能力差異導(dǎo)致財政收入差異、支出差異，并最終導(dǎo)致區(qū)縣之間在公共服務(wù)的水平和質(zhì)量上存在較大差異，與我國提出的基本公共服務(wù)均等化的財政體制發(fā)展要求不相適應(yīng)。換言之，現(xiàn)行效率激勵型財政體制雖有利于經(jīng)濟(jì)增長，但不利于更進(jìn)一步的社會公平和秩序。從上海的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，市與區(qū)縣財政體制應(yīng)由“以收定支、收支掛鉤，分級財政管理”相對分權(quán)的財政管理體制，轉(zhuǎn)向“以支定收、收支分離，分級預(yù)算管理”相對集權(quán)的財政管理體制。 通過財政體制改革，有望解決以下三方面的問題— 一是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。收支掛鉤的財政體制在強(qiáng)化政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能的同時，也在淡化政府的公共服務(wù)職能，弱化市場對經(jīng)濟(jì)資源的配置功能。如果將收支掛鉤財政體制轉(zhuǎn)為收支不掛鉤或不完全掛鉤的目標(biāo)財政體制，既有利于減少政府對市場的不必要干預(yù)，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以引導(dǎo)政府將更多精力和資源用于公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。 二是建立更廉潔高效的政府。只有政府支出受到其職能范圍、預(yù)算法律和征稅權(quán)力的約束，取消超越支出需要的稅收，實(shí)行以豐補(bǔ)歉的周期性預(yù)算平衡，或?qū)⒏鲄^(qū)縣之間的節(jié)余和不足進(jìn)行調(diào)劑彌補(bǔ)，才有可能建立起更廉潔高效、有序運(yùn)行的現(xiàn)代政府。 三是均衡公共服務(wù)水平。現(xiàn)行分級財政體制名義上是分稅制，實(shí)際上還是承包制。各區(qū)縣不但存在較大稅收收入差異，同時存在分級承包制導(dǎo)致的財力差異。雖然，通過制定轉(zhuǎn)移支付方式可以縮小各區(qū)縣之間的財力差異，但在現(xiàn)行體制下，通過轉(zhuǎn)移支付來縮小差異的力度有限，無法有效均衡區(qū)域間的公共服務(wù)水平。 在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)和任務(wù)、政府對經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的支配能力的前提下，效率激勵型財政體制有其存在的合理性和必要性。但隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制漸趨成熟，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時，逐步強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，由傳統(tǒng)的效率激勵型財政管理體制轉(zhuǎn)向公平有序型財政管理體制，就成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，上海可考慮率先建立統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理、公平有序的財政管理體制。 以差異化管理促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型 發(fā)達(dá)的中心城區(qū)和相對落后的郊區(qū)處于不同的發(fā)展階段。在這樣的情況下，財政體制改革如何由效率激勵型向公平有序型轉(zhuǎn)型？我想，答案是：需要針對具體區(qū)域特征采取差異化管理 但是，有人一定會問了：上海幅員遼闊，總面積達(dá)6340.50平方公里，擁有17個區(qū)縣。面積最大的浦東新區(qū)1210.41平方公里，是面積最小的靜安區(qū)7.62平方公里的158倍。發(fā)達(dá)的中心城區(qū)和相對落后的郊區(qū)又處于不同的發(fā)展階段。在這樣的情況下，財政體制改革如何由效率激勵型向公平有序型轉(zhuǎn)型？我想，答案是：需要針對具體區(qū)域特征采取差異化管理。 目前，世界上一些著名的“全球城市”大多實(shí)行“市政府一區(qū)政府一地方自治組織”三個層次的縱向行政管理體制。但在市區(qū)關(guān)系處理上，有相對集權(quán)和相對分權(quán)兩種管理類型。 比如，紐約和巴黎實(shí)行的是“強(qiáng)市弱區(qū)”管理模式，但在形成背景上不同。前者是在地方自治背景下各管理層級多方參與、制衡有力的產(chǎn)物；后者則是由歷史上中央高度集權(quán)的行政管理體制所決定的。 美國紐約市實(shí)行“市一行政區(qū)一基層社區(qū)單元”的行政區(qū)劃和管理模式。紐約市作為聯(lián)邦、州、地方政府三級政府層級中的第三級政府而存在，與其他市、縣地方政府擁有相同的行政地位，從而使得市下屬的區(qū)政府無法作為地方獨(dú)立一級政府，而是作為市級政府的派出機(jī)構(gòu)而存在。紐約在行政上權(quán)力高度集中，市級政府擁有影響城市發(fā)展方向的絕對主導(dǎo)權(quán)，并成為保障特大城市有序發(fā)展的重要制度手段。 法國巴黎實(shí)行“市一區(qū)一社區(qū)”模式。從市區(qū)關(guān)系看，區(qū)級機(jī)構(gòu)是虛體，主要作為執(zhí)行機(jī)關(guān)和上級部門派出機(jī)構(gòu)而存在，城市發(fā)展與管理權(quán)仍呈現(xiàn)高度集中的特征。 相比之下，日本東京實(shí)行的是相對分權(quán)的“都一特別區(qū)或市町村一地域中心”區(qū)劃模式和管理體制，但對特別行政區(qū)和市町村又實(shí)行不同的管理模式。 東京都對中心城區(qū)作為特別行政區(qū)實(shí)行“都市一體化管理、區(qū)級政區(qū)相對分權(quán)”模式，即特別區(qū)政府擁有與市級政府相應(yīng)的職權(quán)，但在許多方面受到都政府強(qiáng)有力的制約。而市町村作為處于中央、都道府縣、市町村三級政府層級中的第三層級，不受制于東京都，而是由中央政府直接對其行使財政調(diào)劑職能，具有比特別行政區(qū)更大的自主權(quán)限。東京都之所以對特別行政區(qū)實(shí)行較為集權(quán)的財政管理體制，主要是考慮到中心城區(qū)的一些公共工程需要由東京都政府集中處理，以提高效率。 上海市區(qū)財政體制經(jīng)歷了改革開放前后強(qiáng)市弱區(qū)相對集權(quán)模式，向1994年分稅制財政體制改革后的強(qiáng)區(qū)弱市分權(quán)模式，以及2004年進(jìn)一步改革完善后的強(qiáng)市強(qiáng)區(qū)平衡模式轉(zhuǎn)變。對于未來的上海財政體制改革而言，將主要圍繞“市區(qū)財政收支關(guān)系處理”以及“中心城區(qū)和郊區(qū)分類管理”兩大主題展開。
根據(jù)紐約、東京、巴黎等全球城市的財政體制模式特點(diǎn)，以及上海市區(qū)財政體制實(shí)踐經(jīng)驗，從適應(yīng)上海城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求來看，有必要在兩級政府、三級管理的基本體制模式基礎(chǔ)上，實(shí)行差別體制模式下的分類管理。比如，針對中心城區(qū)，可以實(shí)行市強(qiáng)區(qū)弱相對集權(quán)的財政體制。原因有二：第一，中心城區(qū)更具有行政區(qū)特點(diǎn)。政府對中心城區(qū)主要承擔(dān)行政管理、市政建設(shè)和社會服務(wù)職能，較少承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職能。而行政管理職能更多強(qiáng)調(diào)行政秩序、市政建設(shè)職能更多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃效率、社會服務(wù)職能更多強(qiáng)調(diào)分配公平，都需要通過相對集權(quán)的財政體制來保障。第二，中心城區(qū)各區(qū)域空間面積較小，但區(qū)域之間的空間聯(lián)系緊密。市政建設(shè)更需要相對集權(quán)的統(tǒng)一規(guī)劃、決策和管理。此外，市級政府更多行使決策權(quán)，區(qū)級政府更多行使執(zhí)行權(quán)。這樣一來，市與區(qū)財政就可以在收支劃分的基礎(chǔ)上相應(yīng)地調(diào)整各自承擔(dān)的事權(quán)和職責(zé)。 （來源：解放日報） |
