  當一個城市處于生長期的時候，全新的開發(fā)是其滿足空間需求的主要方式，城市建成環(huán)境演化以向外拓展為主。過去30多年的上海基本上就是如此。而當一個城市進入成熟期時，再開發(fā)就成為其滿足空間需求的主要方式，城市建成環(huán)境演化以內(nèi)部更新為主。如果用兩條線描述這一發(fā)展過程，會看到，代表新開發(fā)所占比重的線不斷下降，而代表再開發(fā)比重的線不斷上升。隨著上海的不斷發(fā)展，當下的上海可能已經(jīng)過了這兩條線的交匯點了。以后，再開發(fā)的量會越來越多，而新開發(fā)會越來越少，城市更新會越來越重要。 不久前，上海新一輪城市總體規(guī)劃編制工作正式啟動了，新一輪總體規(guī)劃的期限確定為2040年。按照新版的規(guī)劃方向，將設(shè)置規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”，將“總量鎖定”，實現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)劃總量的“零增長”。由此來看，2014年也許就是上海城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)折點。由這個轉(zhuǎn)折點開始，上海從新開發(fā)為主轉(zhuǎn)入再開發(fā)為主的空間發(fā)展模式。而且，不僅是上海，今年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，而且特別指出京津冀、長三角、珠三角三大城市群的城鎮(zhèn)建設(shè)用地要“以盤活存量為主”，不能再無節(jié)制地擴大建設(shè)用地。 上海今天遭遇的這個問題，倫敦其實早就遇到了，其他中國城市遲早也會碰到這個問題。剛剛公布的新一版《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》提出了一個重要理念：要以可持續(xù)的方式來容納城市的增長； 要在既有的城市發(fā)展邊界之內(nèi)容納倫敦的增長，但要更多地利用廢棄場地，不能侵占綠帶和其他開放空間。由此，大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略將由三個“策略區(qū)”(機遇區(qū)、強化區(qū)和復(fù)興區(qū))構(gòu)成。其背后的城市更新理念頗有深意，對我們也不無啟發(fā)。 城市更新的三種模式 更多的城市更新實踐，需要采用市場和政府合作的模式。舊區(qū)更新和新區(qū)開發(fā)是兩個完全不一樣的概念。舊區(qū)更新涉及更多的利益相關(guān)者，必須得到全面、審慎的考慮 具體來說，“城市更新”通常包括三種模式— 第一種模式是市場驅(qū)動的城市更新。這種模式以新古典經(jīng)濟學原理為指導(dǎo)，涉及地塊的潛在價值和地塊上既有建筑物的價值。該理論認為，當建筑物價值越來越貶值，而地塊價值不變甚至上升，以至于既有的建筑物價值低于潛在的地塊價值時，這個地塊就要更新了，因為這個建筑物的“經(jīng)濟壽命”已經(jīng)終結(jié)。 生活中我們也碰到過，有些建筑物剛造了15年，就拆了。為什么？因為盡管建筑物的物質(zhì)生命沒有完結(jié)，但它的經(jīng)濟壽命已經(jīng)到了。于是，這塊地塊會被推入市場，其在用途上的更高價值有待被進一步挖掘。這就是市場驅(qū)動的城市更新。它是基于建筑物經(jīng)濟壽命的城市更新。其目的很清楚，就是經(jīng)濟利益導(dǎo)向。當然，地塊存在機會成本，只有拆掉地塊上的建筑物，它才能實現(xiàn)更高的價值。 第二種模式是政府主導(dǎo)下的城市更新。眾所周知，促進經(jīng)濟效率和維護社會公正是政府的兩個重要使命。一方面，城市更新可以使土地和空間資源得到更為經(jīng)濟、有效的再配置，如黃浦江兩岸用地從工業(yè)倉庫用途變?yōu)樯a(chǎn)性服務(wù)業(yè)用途；另一方面，我們拆了很多棚戶區(qū)，則能使越來越多的老百姓得到更好的居住條件。 但是我們也看到，更多的城市更新實踐，需要采用市場和政府合作的模式。因為，市場也會失靈。比如，無論是工業(yè)用地還是棚戶區(qū)，城市更新會遭遇非理性的價格預(yù)期，當市場機制解決不了這個問題時，就不得不通過法律途徑予以推進，否則就會阻礙城市發(fā)展。另一種情況是有些地塊的產(chǎn)權(quán)比較分散。通過市場機制的話，可能需要幾十年才能完成土地收購。碰到這類問題時，就需要政府干預(yù)。這就是我們說的第三種模式，即市場和政府合作模式。 需要政府干預(yù)的例子還真不少，否則，就容易出現(xiàn)經(jīng)濟學中的“囚徒困境”。比如，在一個地區(qū)衰敗的過程中，如果政府不干預(yù)，很少會有業(yè)主愿意率先更新。因為假如你率先更新了，其他人就會搭便車。而你把環(huán)境搞好了，他的地塊也升值了。于是，你就不樂意了。于是，城市的衰退地區(qū)就常常會處于一個惡性循環(huán)之中。這就需要政府的干預(yù)。又如，很多更新地塊將用作公共綠地和公共服務(wù)設(shè)施。通常來說，市場是不會參與到這一類更新中的，只能靠政府進行干預(yù)。所以，很多城市更新項目，尤其是規(guī)模比較大的，都有賴于政府和市場的合作。 圍繞城市更新的利益紛爭是相當普遍的。有人支持，有人反對，國內(nèi)外都是如此。支持城市更新的理由，有刺激城市經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化土地使用、改善城市面貌和提升居住條件；反對的，則認為城市更新會導(dǎo)致地產(chǎn)資本獲利、未能延續(xù)城市肌理、影響傳統(tǒng)社區(qū)結(jié)構(gòu)。所以，舊區(qū)更新和新區(qū)開發(fā)是兩個完全不一樣的概念。舊區(qū)更新涉及更多的利益相關(guān)者，必須得到全面、審慎的考慮。而且，正因為城市更新（舊區(qū)更新只是其中一種形態(tài)）涉及更多的既得利益者及社會各方的合法利益，其作為公共政策的價值取向就更加重要了。價值取向會決定我們最終選擇怎樣的公共政策，并以何種方式將其貫徹、實施。 如何有一個更包容的社會 任何社會的發(fā)展都需要精英引導(dǎo)，也需要滿足大多數(shù)人的利益訴求； 既要兼顧不是多數(shù)、而是少數(shù)的弱勢群體，也必須以社會各方都能夠廣泛參與的方式達成共識。這才是一個具有包容力的社會 從政治學的視角來看，城市更新的價值取向通常需要同時兼顧三個維度：精英的價值取向、民主的價值取向、公正的價值取向。 什么是“精英的價值取向”？這里所說的精英，包括政治、經(jīng)濟和技術(shù)精英。這是許多城市的主導(dǎo)價值取向。精英的價值取向通常具有三大傾向： “技術(shù)權(quán)威”傾向。因為城市規(guī)劃和城市更新是非常復(fù)雜的問題，需要相當全面的專業(yè)知識，必須由受過良好專業(yè)教育的精英人士來主導(dǎo)規(guī)劃和決策。我們以前做規(guī)劃也是這樣的。這次我們提倡“開門做規(guī)劃”，說明我們的觀念也在變化。 “價值中立”傾向。技術(shù)精英不僅掌握了專業(yè)知識和技術(shù)，而且是面向公眾利益的。我們通常是價值中立的，不偏向任何利益群體，既不偏向富裕群體，也不偏向弱勢群體，認為規(guī)劃是為全體市民服務(wù)的。 “物質(zhì)決定論”傾向。物質(zhì)決定論的邏輯是，一個地方的物質(zhì)環(huán)境更新了，就會自然而然地促進社會改良和經(jīng)濟增長。但是，其實在很多情況下，未必如此。傳統(tǒng)的城市更新常常就具有注重物質(zhì)環(huán)境更新的傾向。從上述三大傾向，我們可以看到精英的價值取向的特點及其局限。 什么是“民主的價值取向”？城市更新作為公共資源的空間配置，涉及社會各方的利益分配格局。它不僅需要技術(shù)理性，也是需要政治理性的。既然城市更新涉及社會各方的利益分配，而社會又是非常多元化的，利益也是非常多元化的，于是，我們就應(yīng)當注重“多數(shù)人”的“公共利益”，也就是現(xiàn)在所提倡的“尋找最大公約數(shù)”。城市更新也要尋找最大公約數(shù)。城市規(guī)劃的責任，就是要滿足絕大多數(shù)人的利益訴求。但這說來簡單，其實很復(fù)雜。 許多國家的法律都有規(guī)定，城市更新中產(chǎn)生的拆遷，必須符合公共利益。關(guān)鍵問題是，什么是公共利益？ 公共利益有直接利益和間接利益之分。舉個例子，原來是一個棚戶區(qū)，城市更新以后將變成一個高端的商業(yè)地產(chǎn)。這是不是公共利益？美國也發(fā)生過類似的城市更新案例，把貧民區(qū)改造成了綜合型商場，但老百姓說這不是公共利益。最后，美國最高法院的裁定認為這符合公共利益。他們認為，商場創(chuàng)造了大量從低端到高端的就業(yè)崗位，并為城市帶來稅收，因而是公共利益。 公共利益還有小眾利益和大眾利益之分。小眾利益可能就是解決了一部分人的住房問題，大眾利益則包括手機基站放在哪兒、菜場放在哪兒。大家都需要這些公共設(shè)施，但又都不愿意它被放在自己的家門口。 公共利益還有短期利益和長期利益之分。習近平總書記曾說過，作為領(lǐng)導(dǎo)者，要樹立正確的政績觀，要有“功成不必在我”的境界。對我們所有從事規(guī)劃研究和制定的人而言，就是我們今天做的很多事，也許我們這一代人享受不到，但這些事是為了下一代人而考慮，這也是公共利益。所以，要正確、全面地理解公共利益，否則，難以指導(dǎo)城市更新的價值取向。 那么，何謂“公正的價值取向”？說得形象點，如果說，精英的價值取向來自于總?cè)丝谥?%的人對規(guī)劃決策的主導(dǎo)，民主的價值取向至少必須滿足51%以上人口的利益訴求，那么，公正的價值取向特別強調(diào)了社會公平正義原則在城市更新中的重要性。 由于城市更新往往涉及更多的弱勢群體，城市更新的公正取向具有三個要點。其一，城市更新應(yīng)當特別關(guān)注弱勢群體；其二，城市更新是財富再分配的公共政策工具；其三，城市更新不僅要注重物質(zhì)環(huán)境改善，更要追求社會改良的目標。 顯然，城市更新的公正價值取向并不是說城市更新不需要精英參與，不需要民主協(xié)商。任何社會的發(fā)展都需要精英引導(dǎo)，也需要滿足大多數(shù)人的利益訴求；既要兼顧不是多數(shù)、而是少數(shù)的弱勢群體，也必須以社會各方都能夠廣泛參與的方式達成共識。這才是一個具有包容力的社會。這才是我們應(yīng)當懷抱的價值取向。 上海城市更新面臨的挑戰(zhàn) 城市規(guī)劃不能僅僅提供空間方案，畫一張最美的圖畫。這張圖畫確實是我們的目標和愿景，但也應(yīng)當尋找實現(xiàn)這一方案的制度路徑。否則，規(guī)劃只能在墻上掛掛，到實施的時候又不得不調(diào)整了 隨著上海的后工業(yè)化進程不斷推進，工業(yè)用地會越來越少。盡管大量的工業(yè)用地面臨再開發(fā)的機遇，但那些工業(yè)用地存量如何退出？ 其實，無論是計劃經(jīng)濟時代的劃撥工業(yè)用地，還是改革開放以后的出讓工業(yè)用地，都面臨著如何“退出”的制度困境。而在此過程中，并非等到城市規(guī)劃師在規(guī)劃圖紙上改變工業(yè)用地的顏色，市場機制已經(jīng)會自然而然地完成其中一部分的更新過程。 根據(jù)新制度經(jīng)濟學，盡管初始產(chǎn)權(quán)安排（如無使用期限的劃撥工業(yè)用地或使用期限為50年的出讓工業(yè)用地）未必是資源配置的最優(yōu)制度，但是既成事實，不可能通過無交易成本的方式向理想中的產(chǎn)權(quán)屬性轉(zhuǎn)化。出讓工業(yè)用地的使用期限為50年，但很多出讓工業(yè)用地不到50年就已經(jīng)停產(chǎn)了，面臨既收不回來、又不讓改造的問題。所以，在存量工業(yè)用地難以收歸政府的情況下，如果不把一部分權(quán)益讓渡給既得利益者，就會導(dǎo)致這些用地長期處于閑置狀態(tài)。一些工業(yè)廠房雖然被改造為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但由于其建筑主體結(jié)構(gòu)不能變化，更不能拆除，因而這并非最優(yōu)的土地使用方式，只是一種過渡性安排。 這些實際工作中遇到的問題提示我們：城市規(guī)劃不能僅僅是提供空間方案，畫一張最美的圖畫。這張圖畫確實是我們的目標和愿景，但也應(yīng)當尋找實現(xiàn)這一方案的制度路徑。否則，規(guī)劃只能在墻上掛掛，到實施的時候又不得不調(diào)整了。因此，城市規(guī)劃需要制度創(chuàng)新的配合。比如，城市更新涉及更多的既得利益者，因而必須考慮產(chǎn)權(quán)制度問題。 最近，上海市規(guī)劃國土資源局推出了兩個規(guī)章。《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》是針對存量工業(yè)用地的，提出統(tǒng)籌規(guī)劃、提質(zhì)增效、利益平衡，就是要調(diào)動原土地權(quán)益人的積極性，健全利益平衡機制。這就是建立在博弈和妥協(xié)基礎(chǔ)上的雙贏。《關(guān)于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》是針對增量工業(yè)用地的，主要是實行工業(yè)用地的彈性年期出讓制度。新出讓工業(yè)用地的使用年限不再是50年了。原則上，新增工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類的出讓年限不超過20年，這有利于政府及時收回閑置的工業(yè)用地。 閑置工業(yè)用地面臨三種可能。最理想的方式是地塊重建，也稱為“正式更新”，從而使閑置土地得到更為經(jīng)濟高效的利用。但由于土地退出的制度困境，過渡性方式是進行建筑改造，如一些創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)已采用的辦法，也稱為“非正式更新”。其間，土地使用并未達到最高的經(jīng)濟效益，但總比保持原狀要好。所謂“保持原狀”就是土地繼續(xù)閑置，自然是經(jīng)濟效益最差的。 上海城市更新面臨的另一個挑戰(zhàn)，就是棚戶區(qū)改造。與工業(yè)用地更新相比，棚戶區(qū)更新的難度更大。工業(yè)用地更新涉及的既得利益者就是幾個機構(gòu)，而棚戶區(qū)更新涉及大量的小業(yè)主。在此，我對棚戶區(qū)更新提出幾個觀點。 第一，要達成社會共識，采取政府倡導(dǎo)和社區(qū)參與相結(jié)合、自上而下和自下而上相結(jié)合的方式。 2009年，上海頒布了《關(guān)于開展舊區(qū)改造事前征詢制度試點工作的意見》，征詢舊區(qū)改造意愿和房屋拆遷補償安置方案。如果愿意改造居民戶數(shù)未達到規(guī)定比例，就暫停改造項目的啟動；如果房屋拆遷補償安置方案的簽約戶數(shù)未達到規(guī)定比例，也要暫停改造工作。可見，涉及大量利益相關(guān)者的舊區(qū)改造一定要達成社會共識。不能只是政府想改，更要老百姓愿意改。 第二，舊城更新是公共政策，所以必須要依法行政。 要進一步完善城市更新的法制建設(shè)，政府一定要量力而行，應(yīng)當保障社會各方的合法利益，而不是個別人的訴求。棚戶區(qū)更新過程必須是公開和公平的，否則就難以持續(xù)。 第三，在城市更新中，怎樣提升被動遷居民的居住福利。 城市更新后，老百姓遷到中心城區(qū)外圍或者更外面，住房條件確實是改善了，但居住福利未必改善。有的小區(qū)周邊沒有小學、幼兒園，其他生活服務(wù)設(shè)施也缺乏。居民原來住在中心城區(qū)，盡管住宅面積很小，但周邊的生活服務(wù)設(shè)施、交通配套還是很方便的。所以，一個是住房福利，一個是居住福利，提高了住房福利，未必就是提高了居住福利。因為，基本公共服務(wù)方面的均等化也是非常重要的。 第四，如何避免保障性住房的大規(guī)模空間集聚。不斷加劇的社會空間極化，可能對未來城市社會管理造成新的嚴峻挑戰(zhàn)。 第五，要提倡有機更新。大規(guī)模的城市更新和城市歷史文化傳承之間的不協(xié)調(diào)，是許多城市面臨的挑戰(zhàn)。但塑造具有地方傳統(tǒng)特色的空間場所是很重要的，應(yīng)當在此過程中提倡漸進式的有機更新方式。 最后，跟大家匯報一下上海世博會城市最佳實踐區(qū)的現(xiàn)況。這里曾是傳統(tǒng)工業(yè)集聚區(qū)，經(jīng)歷了兩次更新。從“傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)”到“世博亮點展區(qū)”是第一次更新。這一過程為該地區(qū)的再生創(chuàng)造了條件。從“世博亮點展區(qū)”到“城市活力街區(qū)”是其第二次更新。這才是該地區(qū)重獲新生的最終目標所在。 如今，城市最佳實踐區(qū)會后改造的各項建設(shè)工作正在有序推進中。昔日的南市發(fā)電廠曾被改造為世博會的主題館，會后又被改造為上海當代藝術(shù)博物館。在該實踐區(qū)內(nèi)，一些跨國公司的地區(qū)總部、外國友城機構(gòu)、設(shè)計創(chuàng)意企業(yè)陸續(xù)進駐。低碳生態(tài)發(fā)展和工業(yè)遺產(chǎn)利用，是這個城市更新項目的主要特色，已經(jīng)獲得了美國綠色建筑理事會頒發(fā)的LEED-ND鉑金級規(guī)劃預(yù)認證。這是北美地區(qū)以外的街區(qū)發(fā)展項目首次獲得鉑金級的規(guī)劃預(yù)認證。 （本文為作者在“上海2040戰(zhàn)略系列研討會”上的演講。該系列研討會由上海市城市規(guī)劃學會主辦、上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院承辦。） 思想者小傳
唐子來 同濟大學城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師。第十一屆和第十二屆全國政協(xié)委員、全國城鄉(xiāng)規(guī)劃學科專業(yè)指導(dǎo)委員會主任委員、中國城市規(guī)劃學會常務(wù)理事、上海市規(guī)劃專家委員會主任委員。2005年9月，在中共中央政治局第25次集體學習中參與講解 《國外城市化模式和中國特色的城鎮(zhèn)化道路》。2007-2010年，擔任上海世博會城市最佳實踐區(qū)總規(guī)劃師，該項目獲得2009年度和2013年度全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計一等獎。 |
