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　　據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，北京市常住人口達(dá)到1972萬(wàn)，它標(biāo)志著國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬(wàn)人的目標(biāo)已經(jīng)提前十年被突破。因此，北京市中心城人口疏解問(wèn)題成為人們議論的焦點(diǎn)話(huà)題。俗話(huà)說(shuō)，他山之石，可以攻玉。美國(guó)是怎么疏解中心城人口的呢？

　　自1920年，美國(guó)城市人口超過(guò)農(nóng)村人口、完成城市化之后，城市發(fā)展開(kāi)始向郊區(qū)化擴(kuò)展，“二戰(zhàn)”后更呈現(xiàn)出規(guī)律性的逐年上升趨勢(shì)。1950年，美國(guó)大都市區(qū)人口的59％在中心城市，41％在郊區(qū)，到1990年，這個(gè)比例正好反了過(guò)來(lái)，60％人口在郊區(qū)，40％人口在中心城市。其中1970年是一個(gè)標(biāo)志性的年份，這年，美國(guó)郊區(qū)人口首次超過(guò)了中心城市人口，美國(guó)成為一個(gè)以郊區(qū)人口為主的國(guó)家。盡管20世紀(jì)90年代中期以來(lái)一度出現(xiàn)“回到城市”的趨勢(shì)，但總的看來(lái)，前往郊區(qū)的人仍多于回到城市的人。

　　美國(guó)人口向郊區(qū)遷移的主要原因如下：

　　1、交通工具和通訊事業(yè)的發(fā)展起了催化作用

　　汽車(chē)的廣泛使用擴(kuò)大了人們的生活范圍，為職住分離提供了可能；電視與電話(huà)的普及，使企業(yè)和居民在郊區(qū)也能獲得各種生產(chǎn)與生活所需的信息。

　　2、政府主導(dǎo)制造業(yè)、零售業(yè)向郊區(qū)大規(guī)模遷移是美國(guó)郊區(qū)化的源動(dòng)力

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960年，美國(guó)制造業(yè)勞動(dòng)力的67％集中在中心城市，但到1980年，下降為25.8％；1992年，每1000美元零售業(yè)所得中郊區(qū)占728美元，中心城市只占272美元，從1982年到1992年10年間，80個(gè)最大的大都市區(qū)郊區(qū)在零售業(yè)所占比例增長(zhǎng)了77％。制造業(yè)向郊區(qū)遷移的主要原因是：（1）在政府主導(dǎo)下大量國(guó)防工業(yè)落戶(hù)郊區(qū)。在“二戰(zhàn)“期間，在聯(lián)邦政府的資助下，一些大型飛機(jī)制造公司、軍火工廠(chǎng)、飛機(jī)場(chǎng)和軍營(yíng)等以現(xiàn)代化高科技為主要特征的國(guó)防工業(yè)落戶(hù)郊區(qū)。戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府仍繼續(xù)實(shí)施向郊區(qū)傾斜、限制中心城市發(fā)展的政策。（2）出于比較利益大量制造業(yè)向郊區(qū)遷移。郊區(qū)與中心城區(qū)比較，空間開(kāi)闊、利于生產(chǎn)原料、商品的批量?jī)?chǔ)藏、裝卸和運(yùn)輸生產(chǎn)流水線(xiàn)的發(fā)展；地價(jià)和稅收比較低；加之在郊區(qū)有大量廉價(jià)的勞動(dòng)力，使企業(yè)獲得向郊區(qū)遷移的比較利益。（3）零售業(yè)隨服務(wù)對(duì)象的遷移也向郊區(qū)遷移。商品零售業(yè)的服務(wù)對(duì)象主要是周邊的居民，這種特性決定了其區(qū)位不能遠(yuǎn)離居民區(qū)，同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的規(guī)律，又使其必須選擇在居民稠密、驅(qū)車(chē)進(jìn)出方便的位置，于是，大量商品零售業(yè)遷至郊區(qū)。

　　3、優(yōu)越的教育、文化、交通等公共資源在郊區(qū)配置是郊區(qū)化的重要保障

　　政府在郊區(qū)公共設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮著重要作用，不僅政府直接進(jìn)行了大量的投資，而且對(duì)私人投資給予企業(yè)所得稅的減免，并廣泛實(shí)行BOT(建設(shè)Built——經(jīng)營(yíng)Operate——移交Transfer)和TOT(移交Transfer——經(jīng)營(yíng)Operate——移交Transfer)的建設(shè)方式，以便吸引私人投資。在郊區(qū)，無(wú)論是師資質(zhì)量和教學(xué)手段，還是圖書(shū)資料和教學(xué)設(shè)備等，郊區(qū)遠(yuǎn)優(yōu)于中心城市。比如，1994年，紐約市在郊區(qū)政府平均每年為每個(gè)學(xué)生支出達(dá)9688美元，而中心城市為8205美元；郊區(qū)學(xué)校平均每名學(xué)生配備的圖書(shū)數(shù)量平均為20本，中心城市為9.4本。1996年，59%的郊區(qū)學(xué)生可上互聯(lián)網(wǎng)，中心城市的比例只有47％。

　　高速公路的建設(shè)為居民和產(chǎn)業(yè)脫離中心城市提供了便利條件。國(guó)會(huì)曾多次頒布法案，加強(qiáng)城市公路的建設(shè)，并撥巨款興建高速公路。其中影響最大的是1956年的法案，該法案決定投資數(shù)百億美元，在全國(guó)修建長(zhǎng)達(dá)6.4萬(wàn)英里的高速公路網(wǎng)絡(luò)，其中有8530多英里位于大都市區(qū)內(nèi)。被譽(yù)為“金字塔之后的最大公共工程”的州際高速公路計(jì)劃，徹底改變了美國(guó)城市的空間結(jié)構(gòu)布局。該計(jì)劃的初衷是通過(guò)建立城市間的“無(wú)信號(hào)燈”的長(zhǎng)途交通，解決城市中心的交通堵塞問(wèn)題，但 “城市外圍環(huán)路”卻逐漸演變成市郊的“交通干道”。環(huán)路周邊的廉價(jià)農(nóng)地成了建設(shè)郊區(qū)住宅、商場(chǎng)、工業(yè)園區(qū)和停車(chē)場(chǎng)的理想場(chǎng)所，引發(fā)了城市中心區(qū)的人口和就業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　4、政府的住宅政策對(duì)美國(guó)的郊區(qū)化發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用

　　在郊區(qū)風(fēng)景秀麗的地方，擁有一套獨(dú)立而闊綽的住房，遠(yuǎn)離城市的喧囂和紛擾，安享恬靜舒適的生活，是美國(guó)夢(mèng)的象征，也是白人中產(chǎn)階級(jí)逃避城市病的避風(fēng)港。聯(lián)邦政府制定的住宅建設(shè)、居民購(gòu)買(mǎi)住宅的政策對(duì)居民的郊區(qū)化發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府在建造低擋共有住房的過(guò)程中，將其中的70%以上集中在中心城市，使低收入階層別無(wú)選擇，只好蝸居在中心城市。1968年的《新城開(kāi)發(fā)法》規(guī)定，聯(lián)邦住房和城市建設(shè)部可向新城的私人開(kāi)發(fā)者給予信貸保證，開(kāi)發(fā)者因此可以獲得長(zhǎng)期的私人資本，1970年的《住房和城市發(fā)展法》將私人開(kāi)發(fā)者的貸款保證的總額提高至5億美元。同時(shí)，聯(lián)邦政府通過(guò)退伍軍人管理局、聯(lián)邦住宅放款銀行系統(tǒng)、聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)，對(duì)退伍軍人和普通居民在郊區(qū)購(gòu)買(mǎi)住宅給予了大量資金幫助，對(duì)中高收入者鼓勵(lì)在郊區(qū)貸款建房，使居民在郊區(qū)買(mǎi)房的月供額比市區(qū)住宅的租金還低，郊區(qū)住宅成為中產(chǎn)階級(jí)的首選。

　　5、獲得比較利益是居民前往郊區(qū)居住的根本原因

　　人口的遷移取決于其遷入地取得的比較利益。在美國(guó)歷史上，城市居民的收入一向高于郊區(qū)居民，因此，中心城市人口高于郊區(qū)人口。直至1960年，城市居民平均收入還高于郊區(qū)居民5個(gè)百分點(diǎn)，但到1973年，這一比例倒了過(guò)來(lái)，城市居民收入低于郊區(qū)4個(gè)百分點(diǎn)，1980年，這一差距擴(kuò)大到11個(gè)百分點(diǎn)，1989年再達(dá)到17.5個(gè)百分點(diǎn)。這一年，中心城市人均收入為14069美元，郊區(qū)為17051美元。與此相呼應(yīng)，1990年，大都市區(qū)人口中有60％住在中心城區(qū)，40％在郊區(qū)，中心城市的貧困率為18％，而郊區(qū)僅為8％。

　　綜上原因，是美國(guó)的郊區(qū)化成為歷史的必然和長(zhǎng)期存在。如何疏解北京市的中心城人口，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們深思與借鑒。筆者認(rèn)為，北京應(yīng)該在政府主導(dǎo)下，通過(guò)建立與完善人口疏解的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)人口疏解。在市場(chǎng)機(jī)制尚未建立之前，政府主導(dǎo)非常重要。政府應(yīng)該在均衡配置優(yōu)質(zhì)公共資源上下大功夫。尤其在交通、教育、醫(yī)療、文化設(shè)施、保障性住房建設(shè)方面向新城地區(qū)加大投資，向新城地區(qū)傾斜；同時(shí)政府要在新城優(yōu)先安排重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；再輔之于稅收、人才、住房等優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)與就業(yè)、人口向新城的轉(zhuǎn)移。相信，在政府主導(dǎo)下，人口向新城疏解的市場(chǎng)機(jī)制終將形成，從而實(shí)現(xiàn)北京市人口的均衡分布。（趙秀池 作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院土地資源與房地產(chǎn)管理系系主任 博士 副教授）

    中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京10月25日電