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    計(jì)劃總是趕不上變化。此前，《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》（下稱(chēng)：總體規(guī)劃）提出的人口控制目標(biāo)——城市總?cè)丝诘?020年控制在1800萬(wàn)人，提前10年就已被打破。

    據(jù)2010年北京市第六次人口普查數(shù)據(jù)，北京常住人口1961.2萬(wàn)人。此后，關(guān)于修訂總體規(guī)劃的消息甚囂塵上。

    在十八屆三中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議終于為“特大型城市”發(fā)展定調(diào)之后，北京市認(rèn)為修改城市總體規(guī)劃的政治環(huán)境已經(jīng)成熟。不久前閉幕的北京市十四屆人大二次會(huì)議上，北京市市長(zhǎng)王安順在政府工作報(bào)告中正式宣告，將修改城市總體規(guī)劃。

    曾參與天津、深圳等特大城市總體規(guī)劃編制的中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，像北京這樣特殊的城市修訂規(guī)劃的難度很大，最快也要兩年時(shí)間。

    而住建部政策研究中心原副主任王鈺林則擔(dān)心，現(xiàn)在攤大餅式的發(fā)展房?jī)r(jià)還這么漲，如果控制了土地供應(yīng)，人口又降不下來(lái)，北京的房?jī)r(jià)還可能上漲。

    遏制“攤大餅”

    北京市現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃是2005年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，規(guī)劃年限為2004-2020年。這一規(guī)劃實(shí)施近10年，北京城市發(fā)展駛?cè)肟燔?chē)道，然而城市空間布局和人口增長(zhǎng)的“攤大餅”狀態(tài)也日益嚴(yán)峻。

    有關(guān)部門(mén)調(diào)查顯示，2003年至2011年，北京市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)280平方公里，年均增長(zhǎng)35平方公里，遠(yuǎn)高于規(guī)劃年均29平方公里的預(yù)設(shè)。

    2004年本市常住人口為1492.7萬(wàn)人，2013年此項(xiàng)數(shù)字增至2114.8萬(wàn)人，10年間本市常住人口增加了622.1萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)60余萬(wàn)。

    隨著城市建設(shè)用地和人口規(guī)模早早突破規(guī)劃目標(biāo)，修訂總體規(guī)劃的呼聲越來(lái)越大。而此次規(guī)劃修訂將遵循中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，對(duì)特大型城市發(fā)展布局給出兩條指導(dǎo)原則：一是嚴(yán)格控制人口規(guī)模，二是科學(xué)設(shè)置開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，盡快劃定開(kāi)發(fā)邊界。

    北京市規(guī)劃委主任黃艷認(rèn)為，此次總體規(guī)劃修改的重點(diǎn)首先要落實(shí)好中央嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模的要求，明確提出2020年城市規(guī)模的控制目標(biāo)和措施，重點(diǎn)是對(duì)人口規(guī)模的控制，積極應(yīng)對(duì)由于人口總量增加引發(fā)的資源環(huán)境、公共服務(wù)和社會(huì)管理等方面的壓力。

    同時(shí)，“北京市將堅(jiān)決遏制城市繼續(xù)‘攤大餅’的發(fā)展方式，優(yōu)化空間布局。通過(guò)劃定城市增長(zhǎng)邊界和生態(tài)紅線，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)管控和約束，并進(jìn)一步明確中心城、新城、城鄉(xiāng)接合部等不同區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)和要求。”黃艷說(shuō)。

    李迅對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，規(guī)劃修訂“要總結(jié)過(guò)去發(fā)展的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。比如搞衛(wèi)星城，一下搞11個(gè)（基本上每個(gè)郊區(qū)縣建一個(gè)），就太多了，重點(diǎn)不突出，結(jié)果哪個(gè)也沒(méi)做好，起不到人口分流的作用。再比如說(shuō)可以集中力量把通州做好，把人口吸引過(guò)去。”

    另外就是從政績(jī)考核上推動(dòng)規(guī)劃的落實(shí)。“要根據(jù)每個(gè)區(qū)的功能定位設(shè)置不同的考核機(jī)制，不能都考核GDP，搞得發(fā)展趨同定位模糊。”李迅說(shuō)。

    控制還是疏導(dǎo)

    遏制“攤大餅”簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就兩條，無(wú)非是控制土地和人口。

    然而面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，土地規(guī)模控制并不容易。據(jù)一位國(guó)土部官員向媒體透露，2004年版總體規(guī)劃的修編中，北京市最初上報(bào)的建設(shè)用地規(guī)模為1800平方公里，國(guó)土資源部強(qiáng)烈要求控制在1600平方公里以內(nèi)，經(jīng)過(guò)反復(fù)討價(jià)還價(jià)，最后通過(guò)的面積是1650平方公里。

    然而，根據(jù)2009年底修訂完成的《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》，到2020年，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制在2700平方公里以內(nèi)，已大幅突破城市總體規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)。

    王鈺林認(rèn)為，通過(guò)建設(shè)用地規(guī)模來(lái)控制城市規(guī)劃的范圍和邊界還比較好說(shuō)，人口你怎么能控制呢？腿長(zhǎng)在人家身上，難道不讓外地人進(jìn)北京嗎？他對(duì)控制人口的提法很不贊同，主張用疏散人口的方法。

   “疏散人口首先要從城市的定位、產(chǎn)業(yè)的定位著手，主要是要弱化經(jīng)濟(jì)中心的功能，把一些產(chǎn)業(yè)向津冀地區(qū)轉(zhuǎn)移。”王鈺林說(shuō)，“控制型思維與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是一個(gè)難以調(diào)和的矛盾。”他最擔(dān)心的是，如果控制了土地供應(yīng)，人口又降不下來(lái)，北京的房?jī)r(jià)還將大幅上漲。

    中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心原主任牛鳳瑞認(rèn)為，北京修訂規(guī)劃最關(guān)鍵的難點(diǎn)是解決多中心重合的問(wèn)題。“北京究竟要不要做經(jīng)濟(jì)中心呢？你要做經(jīng)濟(jì)中心就必然會(huì)吸引人才往這里流動(dòng)，不做的話又影響到財(cái)政收入，難以保證首都功能的發(fā)揮。”

    北京市規(guī)劃委總體規(guī)劃處處長(zhǎng)鄭皓表示，總體規(guī)劃修改將涉及很多耗水耗電產(chǎn)業(yè)的重新布局，接下來(lái)市規(guī)劃委會(huì)鎖定一些和北京發(fā)展不相符的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析，并與人口調(diào)控、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，研究決定哪些企業(yè)不再適合繼續(xù)在京發(fā)展或到底適合在哪里發(fā)展等。

    最快需兩年

    從北京市相關(guān)部門(mén)的表態(tài)來(lái)看，總體規(guī)劃的修訂幅度應(yīng)該不小。

    據(jù)官方透露，目前北京市城市總體規(guī)劃修改正處于實(shí)施評(píng)估階段，爭(zhēng)取用一到兩年時(shí)間正式完成修改。

    對(duì)于修訂規(guī)劃的戰(zhàn)略方向，黃艷表示，要改革城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的方法和實(shí)施管理的方式，從擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束性規(guī)劃，從目標(biāo)式規(guī)劃延伸為政策式規(guī)劃，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃龍頭作用，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。還要，“統(tǒng)籌京津冀城際間交通、能源、水資源、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)的布局，主動(dòng)融入京津冀城市群發(fā)展。”

    李迅認(rèn)為，像北京這樣的城市修訂比較困難，不僅要考慮北京市，還要考慮跟河北省，跟天津的聯(lián)動(dòng)，區(qū)域之間規(guī)劃要相互銜接，要從更大范圍內(nèi)考慮人口資源的合理分布問(wèn)題。“因此我估計(jì)快的話也得兩年才能完成最終修訂。”

    據(jù)了解，總體規(guī)劃一般實(shí)施5年左右的時(shí)間就要進(jìn)行檢討、修改，北京因?yàn)榉N種原因，一直拖到現(xiàn)在。

    從2014年開(kāi)始計(jì)算，如果兩年完成規(guī)劃修訂，那已經(jīng)是2016年。“十二五”規(guī)劃期間已過(guò)，將進(jìn)入“十三五”規(guī)劃的第一年，而總體規(guī)劃離2020年到期也只有4年時(shí)間。對(duì)于總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要如何協(xié)調(diào)，本報(bào)記者聯(lián)系北京市規(guī)劃委總體規(guī)劃處，但截稿前未獲答復(fù)。