讓城市群不再是一群城市_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)——全球?qū)I(yè)性中文規(guī)劃門(mén)戶

精彩觀點(diǎn)

盡管在空間形態(tài)上我們有二十多個(gè)城市群，但真正發(fā)育健全的，只有長(zhǎng)三角、珠三角兩個(gè)城市群相對(duì)較好。而包括環(huán)渤海區(qū)域在內(nèi)的其他城市群，在經(jīng)濟(jì)依存度和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作方面顯然還有太長(zhǎng)的路要走。

區(qū)域定位分工不明確、核心城市與周?chē)鞘性谟布䲢l件上存在巨大鴻溝，這兩點(diǎn)原因降低了在空間上機(jī)動(dòng)地移動(dòng)產(chǎn)業(yè)區(qū)位的可能性，導(dǎo)致中心城市不僅要有中心功能，而且把其他周邊城市應(yīng)具有的功能也都向中心城市集聚，從而導(dǎo)致了中心城市功能混亂、大城市城市病等問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)正發(fā)生著幾千年歷史中從未出現(xiàn)過(guò)的深刻變革。最突出的表現(xiàn)之一是，城市在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口版圖中的份額以超乎尋常的速度擴(kuò)展著。從形態(tài)上看，城市的空間分布從星星點(diǎn)點(diǎn)零落于廣闊的國(guó)土發(fā)展到目前已形成或正在形成多個(gè)大城市群。這些城市群地域面積廣闊，覆蓋我國(guó)絕大多數(shù)省份，并且其中的核心城市依托自身的區(qū)位條件和政策傾斜正逐漸成長(zhǎng)為具有參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的大型或特大型城市。

作為中國(guó)高速城市化進(jìn)程下的必然現(xiàn)象，這不僅在過(guò)去重構(gòu)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)格局，城市群發(fā)展的健康與否也將直接影響關(guān)系到中國(guó)在未來(lái)的發(fā)展?jié)摿Α?而在此過(guò)程中，我們應(yīng)如何認(rèn)識(shí)中國(guó)城市群發(fā)展現(xiàn)狀？中心城市的發(fā)展理念有著怎樣的誤區(qū)？在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我們又當(dāng)如何重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)合？

對(duì)此，鳳凰網(wǎng)城市邀請(qǐng)中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任、中國(guó)科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任樊杰，針對(duì)中國(guó)城市群發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)的問(wèn)題進(jìn)行了一次深入對(duì)話。

樊杰認(rèn)為，城市群作為國(guó)土開(kāi)發(fā)空間下的主體形態(tài)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)了深刻影響。但我國(guó)除了“珠三角”和“長(zhǎng)三角”城市群發(fā)展較為成熟外，其他區(qū)域城市群更多體現(xiàn)在概念上，發(fā)展尚不理想，所謂的城市群更像是一群城市。加強(qiáng)城市間空間和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合效益的最大化。

絕大多數(shù)城市群發(fā)展尚不成熟

鳳凰網(wǎng)城市：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城市形態(tài)和空間布局發(fā)生了深刻的變化。資料顯示，中國(guó)正在形成23個(gè)城市群，其中包括15個(gè)達(dá)標(biāo)城市群和8個(gè)發(fā)展中城市群，長(zhǎng)三角已躋身世界公認(rèn)六大城市群之一。您怎樣看待我國(guó)城市群發(fā)展戰(zhàn)略？

樊杰：首先，中國(guó)城市化速度之快已是國(guó)際范圍內(nèi)的共識(shí)。我們用30年左右的時(shí)間走了歐洲100年、北美70年左右的歷程。而且應(yīng)該說(shuō)這樣的城市化速度是和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相匹配的。

第二，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間上分析，在過(guò)去30年中我們更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效率。一部分人先富起來(lái)，一部分地區(qū)先富起來(lái)，也就是說(shuō)優(yōu)勢(shì)的資源、優(yōu)勢(shì)的發(fā)展要素向優(yōu)勢(shì)的地區(qū)進(jìn)行集聚，那么這種過(guò)程就必然導(dǎo)致了在城市發(fā)展的形態(tài)上從中央到省級(jí)政府不約而同地去選擇在全國(guó)范圍內(nèi)具有優(yōu)勢(shì)的、能夠推進(jìn)城市化的區(qū)域作為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。

珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等東部沿海區(qū)域首先得以發(fā)展，后來(lái)隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略提出了內(nèi)陸和沿海的協(xié)調(diào)發(fā)展，開(kāi)始出現(xiàn)了中三角、西三角等一些新的提法，包括最邊遠(yuǎn)的新疆、西藏也開(kāi)始打造城市群，這既是來(lái)自于國(guó)家層面的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)各個(gè)省自己也將主要資源和優(yōu)勢(shì)要素向本省中的核心城市和核心地區(qū)進(jìn)行集聚。由此帶來(lái)的一個(gè)效果就是中國(guó)城市群優(yōu)先得到了發(fā)展。

從我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)的區(qū)位條件和資源稟賦來(lái)觀察，東部的發(fā)展條件自然要好一些，西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)更多集中在如成渝、關(guān)中平原等地的一些盆地，它們的共性都是從狹小的、有限的國(guó)土空間范圍內(nèi)作為優(yōu)勢(shì)區(qū)域得到了發(fā)展，其形態(tài)表現(xiàn)為形成了城市布局相對(duì)密集的一個(gè)區(qū)域。這種城市群的存在是與戰(zhàn)略決策的取向以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間分布的規(guī)律相吻合的，亦是中國(guó)在過(guò)去經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)及其以提高全國(guó)或者一個(gè)省域的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的有力支撐。

從全球視野來(lái)考察，中國(guó)的城市群發(fā)展也是由于經(jīng)濟(jì)全球化下區(qū)域之間的競(jìng)合關(guān)系愈發(fā)激烈下的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中從經(jīng)濟(jì)地理角度來(lái)講帶來(lái)兩個(gè)重要的影響，一是空間布局的區(qū)域一體化。比如歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)的出現(xiàn)，就是通過(guò)將一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)做大，提升其整體競(jìng)爭(zhēng)能力，從而在全球范圍內(nèi)獲得更多的發(fā)展份額。二是在區(qū)域一體化過(guò)程中，同時(shí)打造世界城市以及以世界城市為引領(lǐng)的城市群。所以美國(guó)、歐洲包括亞洲的日本、韓國(guó)也都非常重視本國(guó)的城市群打造，形成最具核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有影響力、控制力的區(qū)域。

所以，中國(guó)的城市群的發(fā)展既是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、發(fā)展戰(zhàn)略取向、不同層級(jí)政府的戰(zhàn)略取向相吻合的，而且也是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中提升競(jìng)爭(zhēng)能力的一個(gè)最有效的選擇方式。這是應(yīng)該予以肯定的。也就說(shuō)中國(guó)在過(guò)去從30%城市化率增長(zhǎng)到50%左右的時(shí)候，城市群作為國(guó)土開(kāi)發(fā)空間下的主體形態(tài)毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)正確的選擇。

鳳凰網(wǎng)城市：那您對(duì)其發(fā)展現(xiàn)狀又是如何評(píng)價(jià)的呢？

樊杰：產(chǎn)出效益或者是空間的集聚程度只是形態(tài)層面上的表現(xiàn)。評(píng)價(jià)城市群的核心是：是否存在一個(gè)具有影響力和輻射性的中心城市。經(jīng)濟(jì)全球化背景帶來(lái)的影響之一是要素的流動(dòng)性特點(diǎn)。也就是說(shuō)，對(duì)于一個(gè)區(qū)域而言，任何一個(gè)區(qū)都為你提供了發(fā)展的機(jī)遇，你都可以利用別的區(qū)域作為你的市場(chǎng)，但同時(shí)也面臨著挑戰(zhàn)，因?yàn)槟阃瑯右部梢猿蔀閯e人資源的來(lái)源地和產(chǎn)品銷(xiāo)售地。

這樣的功能區(qū)域我們一般認(rèn)為應(yīng)該是具有一定功能高地的核心城市。這種功能高地在國(guó)際上通常認(rèn)為具有三個(gè)必備的條件。

一是該地是否具有區(qū)域內(nèi)足夠的經(jīng)濟(jì)影響力和控制力。比如說(shuō)是否是金融中心，是否是公司總部所在地，或者是否是經(jīng)濟(jì)決策的中心。

二是該地是否是文化和科技創(chuàng)新的中心。文化創(chuàng)新中包括管理體制等創(chuàng)新，科技創(chuàng)新還包含新技術(shù)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)化的機(jī)制是否健全。

三是該地是否具有門(mén)戶的功能。門(mén)戶功能包括銜接周?chē)鷧^(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聯(lián)系、以會(huì)展業(yè)為代表的展示功能、交通運(yùn)輸設(shè)施的樞紐性地位等。

此外，城市群的另一個(gè)突出表現(xiàn)是產(chǎn)業(yè)方面具有緊密的分工和合作的關(guān)系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，一般來(lái)講中心城市以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)構(gòu)成。在要素集聚過(guò)程中，通過(guò)原材料供給以及加工制造并形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條。而作為一個(gè)產(chǎn)出基地，中心城市有限的地理空間顯然難以承擔(dān)完整的功能，這就需要在一個(gè)區(qū)域范圍形成有效的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行組織，而這個(gè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)組織的空間載體就是城市群。換言之，需要區(qū)域內(nèi)城市之間有效的分工與協(xié)作來(lái)才能支撐具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的城市群。

具體到我國(guó)，目前的城市群往往具備一個(gè)有影響力的核心城市，但在第二個(gè)問(wèn)題上，也就是說(shuō)能不能形成有效的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，把各種生產(chǎn)要素在區(qū)域的城市之間進(jìn)行合理組織，實(shí)現(xiàn)整體競(jìng)爭(zhēng)力的最大化，我們通常做得不好。

因此，盡管在空間形態(tài)上我們有二十多個(gè)城市群，但真正發(fā)育健全的，只有長(zhǎng)三角、珠三角兩個(gè)城市群相對(duì)較好。而包括環(huán)渤海區(qū)域在內(nèi)的其他城市群，在經(jīng)濟(jì)依存度和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作方面顯然還有太長(zhǎng)的路要走。

經(jīng)濟(jì)聯(lián)系薄弱是城市群的主要問(wèn)題

鳳凰網(wǎng)城市：所以，有人認(rèn)為與其稱之為城市群，不如稱為一群城市。您認(rèn)為是什么原因造成了城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的薄弱？

樊杰：三方面。一是區(qū)域定位分工不明確。比起美國(guó)東北部地區(qū)、日本東京灣等國(guó)際性大的城市群，我們看到，我國(guó)一個(gè)區(qū)域內(nèi)部各主要城市的城市職能定位,城市功能特色并不鮮明，從而導(dǎo)致城市間在產(chǎn)業(yè)分工和功能互補(bǔ)上少有關(guān)聯(lián)，天津搞石化和北京搞石化似乎都行，唐山上鋼鐵項(xiàng)目和北京擴(kuò)大鋼鐵產(chǎn)量也都行。

二是核心城市與周?chē)鞘性谟布䲢l件上存在巨大鴻溝。無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展環(huán)境還是公共服務(wù)上，區(qū)域之間、城市之間存在很大的差異。這導(dǎo)致在市場(chǎng)環(huán)境下，即使中心城市在產(chǎn)業(yè)布局上相對(duì)飽和，企業(yè)并不愿意向其他城市轉(zhuǎn)移。

上述兩點(diǎn)原因降低了在空間上機(jī)動(dòng)地移動(dòng)產(chǎn)業(yè)區(qū)位的可能性。所以導(dǎo)致中心城市不僅要有中心功能，而且把其他周邊城市應(yīng)具有的功能也都向中心城市集聚，從而導(dǎo)致了中心城市功能混亂、大城市城市病等問(wèn)題。

三是軟環(huán)境上行政區(qū)之間的人為障礙。財(cái)政稅收體制，城市管理體制，社會(huì)保障體制使得區(qū)域聯(lián)系受到了行政區(qū)之間的分割。出于對(duì)稅收、就業(yè)和GDP增速的考慮，這由此導(dǎo)致了盡管資源和市場(chǎng)承載度趨于飽和，地方政府仍不愿進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

鳳凰網(wǎng)城市：但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，正是區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)為改革開(kāi)放后城市經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了充足的動(dòng)力。

樊杰：我們看到，特別是在改革開(kāi)放初期，區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性、支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量增速具有積極作用。但同時(shí)并存著另外的負(fù)面效應(yīng)，一是帶來(lái)重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。體現(xiàn)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化和公共基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)，這也是我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的主要原因之一。

二是公共資源的破壞。各行政區(qū)域?qū)⒅饕Ψ旁谧龃笞陨鞧DP上，很少有城市愿意主動(dòng)承擔(dān)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、維護(hù)大區(qū)域內(nèi)生態(tài)和資源平衡的責(zé)任。

如果地方政府不從整體發(fā)展利益最大化的角度進(jìn)行戰(zhàn)略安排，上述負(fù)面效應(yīng)可能在短期內(nèi)顯現(xiàn)不出來(lái)，但在發(fā)展到一定階段后，帶來(lái)的后果往往是難以逆轉(zhuǎn)的。

也就是說(shuō)，對(duì)于一個(gè)大區(qū)域而言，在初期的發(fā)展中確實(shí)是A+B+C的發(fā)展模式帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增速的最大化，但加入時(shí)間函數(shù)進(jìn)行分析，不一定是綜合效益的最大化。特別是從區(qū)域發(fā)展初期的競(jìng)爭(zhēng)階段進(jìn)入到合作階段的時(shí)候，區(qū)域發(fā)展的理念也要隨之轉(zhuǎn)變。所以，從區(qū)域功能上考慮，有些城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)有所限制，它們?cè)诮?jīng)濟(jì)效率上的犧牲可能帶來(lái)的是大區(qū)域的更大發(fā)展，也就是說(shuō)A、B、C的效益總值實(shí)現(xiàn)了最大化。（采訪撰文張五明）

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