城市規(guī)劃要有公眾參與_中國規(guī)劃網(wǎng)——全球?qū)I(yè)性中文規(guī)劃門戶

記者鄧飛
　　
　　城市發(fā)展的中國速度
　　
　　最近關(guān)于S1線西段工程（石景山區(qū)蘋果園至門頭溝區(qū)石廠）將開工建設的消息吸引了眾多關(guān)注。無論是出于對新技術(shù)的關(guān)注，還是對未來可能帶來的便捷交通，我國第一條城市中低速磁懸浮軌道成為人們討論的重點。然而，在一片熱議中，有一個群體卻悄無聲息。S1線建設涉及的11個村、6428戶、共13117人，生活將因此而發(fā)生巨大變化。或者，對于中國這樣一個安土重遷的民族，從某種程度上講，他們是做出最大犧牲的人，卻沉默在這里黎明靜悄悄中。
　　按照計劃，拆遷工作將在12月10日前全部完成。然而，截至目前，我們沒有聽到任何來自于這13117人的聲音。
　　城市房屋拆遷到底誰說了算？是住戶、拆遷方還是未來的建設方？緊迫的工期，繁重的拆遷任務，絲毫不能掩蓋相關(guān)區(qū)縣政府的決心與魄力，門頭溝區(qū)相關(guān)工作人員表示，“這次拆遷時間比較緊，所以不能一個村一個村地拆，而是要11個村一起拆”。拆遷工作中，將“搬走一戶，拆掉一戶”。對此，將要失去故土和家園的13117個人一下子集體失語了。
　　在我國城市建設進入快車道的大背景下，無論是服務于公益性質(zhì)的城市基礎設施建設，亦或是單純的商業(yè)利益開發(fā)，如此大規(guī)模房屋拆遷并非孤例。在2001年實施的《城市房屋拆遷管理條例》的支持下，一切影響拆遷工作的障礙都將被掃除，一切新的規(guī)劃建設皆可成為現(xiàn)實。可以說這是最有代表性的“中國速度”。在今年10月26、27日舉行的促進《城市房屋拆遷管理條例》廢舊立新學術(shù)研討會上，記者得知，在英國和美國，政府強制購買土地，一年以內(nèi)能通過并實施的案例幾乎沒有，即使是為了公共利益而進行的強制購買，耗時之長、耗費之巨也是拆遷所必需面對的。耗時2年、3年算是比較順利的，5年、10年也不見怪。
　　而“被”受惠于便利交通的13117個人，還有“被”改善居住環(huán)境的更多人，他們有權(quán)利做出不同的選擇嗎？
　　
　　城市拆遷現(xiàn)狀
　　
　　如果每天都看報紙，或者經(jīng)常瀏覽各大新聞門戶網(wǎng)站，不難發(fā)現(xiàn)，因拆遷而導致的暴力沖突事件幾乎每天都在上演。
　　昆明市趙興一家，每天都要爬過兩米多深、約5米寬的“護樓河”才能回到家中。由于和拆遷方對房屋補償?shù)姆制邕^大，趙興一家還沒有在拆遷協(xié)議上簽字。10月21日，便有挖掘機在房屋周圍挖了一圈壕溝，水電也斷了，夜里甚至有不明身份的人向他家窗戶玻璃上射擊。
　　與太原市民武文元和孟福貴相比，趙興的經(jīng)歷可以算是幸運很多。10月30日凌晨，在太原市晉源區(qū)古寨村，睡夢中的村民武文元和孟福貴被一群不明身份的人毆打驚醒，隨之而來的是兩家房屋被挖掘機拆毀。孟福貴被毆致死，武文元受傷住院。武文元和孟福貴同樣是由于補償問題沒有談攏，怕有人趁夜里偷拆房子，便住在一起看房子，沒想到竟遭厄運。
　　除了較為“文明”和“溫柔”的三斷（斷水、斷氣、斷電），恐嚇和毆打也是暴力強拆采取的主要手段。矛盾更為激化而導致的自焚事件也時有發(fā)生。從四川成都的唐福珍開始，江蘇東海、鹽城，北京海淀，山東膠州，福建泉州，黑龍江東寧和江西宜黃先后發(fā)生的拆遷戶自焚，其慘烈、其悲壯，一次又一次的震驚寰宇。
　　有感于這些嚴重影響社會穩(wěn)定的野蠻拆遷和暴力抗拆事件，2009年12月7日，北京大學法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五學者為民請命，“上書”全國人大，建議修改《城市房屋拆遷條例》曾一石激起千層浪，國家有關(guān)部門非常重視，全國人大法工委、國務院法制辦幾次召集學者探討如何修改拆遷條例。并于去年年底起草了一個新的條例，公開向全國征求意見。
　　然而，2010年又快到了年底。這一石激起的千層浪重新歸于風平浪靜。一方面，暴力拆遷仍然不斷上演，另一方面，《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》完全沒有了下文。在征求到6萬多條評論后，立法又成了一個封閉過程，仿佛公開的建議也成了不可示人、不可討論的“國家秘密”。北京大學法學院張千帆教授說。
　　“到底舊的拆遷條例還要不要廢除？新的條例要不要制定？我沒有聽到任何消息。根據(jù)政府信息公開條例第9條的規(guī)定，這屬于政府必須主動公開的信息。”姜明安認為，政府如果準備廢除舊條例或出臺新條例，就應該及時告訴公眾一個準確的時限，到底準備什么時候，需要多長時間進行廢舊立新？政府如果不準備廢舊立新了，那么理由是什么？是因為征求意見期間，公眾都說沒有必要？那就把公眾的意見公布出來。或者因為現(xiàn)在廢舊立新困難太大，政府也應該把這個困難告訴公眾。把這些公布出來，也好讓公眾、專家?guī)驼胂朕k法。
　　目前這樣一種完全無聲無息的狀態(tài)與政府信息公開條例是完全背道而馳的。是有意回避，還是難于著手，都是坊間的猜測，一個明顯的事實是，在《城市房屋拆遷條例》廢舊立新研討會上，被邀請的相關(guān)立法部門人員無一到場。
　　
　　戰(zhàn)略思想：打時間差？
　　
　　因?qū)O志剛事件而產(chǎn)生的結(jié)果是廢除了收容遣送制度，唐福珍們會不會成為又一個孫志剛？現(xiàn)在看來似乎希望渺茫。雖然因暴力拆遷導致的自焚事件頻頻發(fā)生，但城市房屋拆遷條例卻巋然不動、悄無聲息，原因到底為哪般？
　　中國政法大學教授王涌認為，政府之所以啟動《城市房屋拆遷管理條例》立法的修改，恐怕與政府保持平衡的技巧很有關(guān)系。一方面，政府要平息民怨；另一方面它是在打時間差。
　　王涌說：“一部條例修改5到10年也算正常，政府可以利用所謂的‘修改’立法，來拖延時間。按照現(xiàn)有的拆遷速度和城市改造、擴建的進程，5到10年時間，城市的拆、改、擴、建也基本上完成了。”
　　另外，一個不得不注意的事實是，現(xiàn)在談論最多的城市房屋拆遷都屬于國有土地房屋拆遷條例的管理范疇，但是，城市內(nèi)部的拆遷已經(jīng)基本完成，并接近尾聲了。在討論《城市房屋拆遷管理條例》的修改過程中，中國面臨的真正問題卻是已經(jīng)吹響號角的城市向郊區(qū)和農(nóng)村的擴張，拆遷已經(jīng)伸向農(nóng)民的集體土地。
　　以北京市剛剛開始的城郊新一輪土地儲備為例，即使《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)出臺，這個條例對城郊集體所有土地幾乎不起作用。如果就此再啟動集體土地的征收補償立法的話，從啟動到征求意見稿，再討論，以相同的周期來算，可能又需要5年以上，而那個時候，郊區(qū)的集體土地征收也差不多該落幕了。
　　
　　公眾參與從城市規(guī)劃開始
　　
　　拆遷帶來的種種問題，與在當前語境下，公眾參與的缺位密切相關(guān)。無論是拆遷條件、拆遷程序還是補償標準的認定，都需要全程引入公眾參與。
　　中國政法大學張莉副教授認為，求解拆遷帶來的問題，城市規(guī)劃的先導性和前沿性不容忽視。城市規(guī)劃要實現(xiàn)公眾參與，而最理想的公眾參與是實現(xiàn)全過程參與。讓公眾來參與討論哪些屬于公共利益的強制購買，怎樣的拆遷程序和補償標準是公平和公正的。雖然，所用時間可能會比較長，卻可以減少沖突事件的發(fā)生。
　　對于拆遷補償，法學界的共識是強制拆遷補償必須要得到公平和事前的補償。這里面包括兩個方面，一個是公平的按照市場價值的補償，二是要先補償，后拆遷。北京大學法學院錢明星教授認為，合理的補償既要包括對房屋所有權(quán)的補償，也要對土地使用權(quán)進行補償。以農(nóng)村宅基地為例，農(nóng)民本來是有宅基地，現(xiàn)在用宣布的，或者是征收的方式，規(guī)定這些土地歸國家所有了（沒有任何的程序和補償），農(nóng)民原來的宅基地就變成了現(xiàn)在有關(guān)部門認為的劃撥用地使用權(quán)。這種做法是對農(nóng)民的又一次剝奪。在拆遷過程中，如果只對房屋進行作價，而不對土地使用權(quán)進行補償，是最大的不公平。
　　不過，以往拆遷的實例中，有些事實上已經(jīng)對土地使用權(quán)進行了補償，只不過這樣的例子很少。在修建國家大劇院時，對于拆遷居民的補償，就曾達每平米10萬元。這里面其實已經(jīng)考慮了土地使用權(quán)的價值。
　　除了事前、公正的補償外，程序正義也很重要。政府不能既當裁判又當球員，法院裁決，政府執(zhí)行才可以防止利益相關(guān)方濫用職權(quán)。
　　關(guān)于太原入室行兇案的最新進展，太原市政府新聞辦公室11月8日下午通報稱，警方已刑事拘留涉案犯罪嫌疑人12名，涉案公司的營業(yè)執(zhí)照已被依法吊銷。但對于已經(jīng)逝去的人和在身體上留下永遠傷痕的人來說，這樣的結(jié)果能安慰他們沒有安全感的靈魂嗎？倒在風中的房屋就像所有必定要消失的東西一樣，不留痕跡。而在出自宜黃，隨后風靡全國的“沒有強拆就沒有新中國”的論斷之后，宜黃的很多干部依然堅定的認為，書記和縣長其實是“好領(lǐng)導”。
　　
　　鏈接
　　
　　觀點交鋒正方：
　　
　　北大法學院教授沈巋：在中國呢，拆了和英文的china是很諧音的，所以當宜黃官員說，沒有強拆就沒有新中國的時候，我們有一個英文的翻譯叫 nostrongChina，nonewChina。
　　北大法學院教授湛中樂：15年前，因為要對北大清華兩校的知識分子住房條件進行改造，強制將北大東門和清華之間的居民遷走。同樣是居住，北大清華的老師住就是公共利益，別人住就不是公共利益。
　　北大法學院教授錢明星：修建國家大劇院時搬遷的居民就有得到每平米10萬元的拆遷補償，這里面就不只包括了房屋的價格，也包括了土地使用權(quán)的價格。建設鳥巢的時候，每平米補償30多萬，肯定不能說只是房屋價格。
　　中國政法大學副教授張莉：不是政府把已經(jīng)成型的規(guī)劃拿出來讓大家發(fā)表意見，那種東西已經(jīng)來不及發(fā)表意見了，已經(jīng)成型了怎么能因為一個人而全盤推翻呢。咱們中國現(xiàn)在好多的公眾參與都是方案已經(jīng)基本定了，領(lǐng)導馬上要送交上級機關(guān)審批之前給你一個發(fā)表意見的機會。能不能說到點子上是你本事的問題，你說到點子上人家聽不聽是他的問題。
　　
　　反方：
　　
　　宜黃官員：地方政府為實施地方發(fā)展戰(zhàn)略，強拆在所難免，或者說不得已為之，否則，一切發(fā)展免談。每一個人其實都是強拆政策的受益者。從某種程度上說，沒有強拆就沒有中國的城市化，沒有城市化就沒有一個“嶄新的中國”，是不是因此可以說沒有強拆就沒有“新中國”？
　　江西萬載縣縣委書記陳曉平：“為了發(fā)展，就得拆”“我們不拆，你們知識分子吃啥？”
　　鄭州城市規(guī)劃局副局長逯軍質(zhì)問采訪違規(guī)用地建造別墅的記者：“你是準備替黨說話，還是準備替老百姓說話？”
　　廣州交通部門針對記者詢問封閉車道要不要證求市民意見時，發(fā)火道：“我拉屎要不要通知你啊,臭不臭要不要通知你啊？”
　　
　　誰動了他們的房子
　　　　
　　寧波市寧海縣“16戶村民不滿農(nóng)田被征，相約集體自殺”的帖子在網(wǎng)上瘋傳；為了能多得到拆遷補償，把院子里所有的土地都蓋上房子，因為，只有房子才能獲得補償，土地是國家的；好好的住了幾輩人的老宅突然有一天被告知是違章建筑，不僅要被拆除，而且還要把土地無償收回……
　　翻看各種新聞，無論是傳統(tǒng)的紙媒還是新興的電子媒體，滿紙都是城市發(fā)展的加速度，滿眼都是野蠻拆遷、暴力抗拆圖像。在一切文明社會所用的協(xié)商方法都用盡卻不見效果顯現(xiàn)的時刻，被拆遷者只好采取了最極端的方式來表達自己的訴求。回頭看看他們的經(jīng)歷，除了火光，我們看到的究竟是個體的勇敢還是制度的悲哀？
　　于是人們開始困惑，迷惑，惶惑，繼而在心中升騰起來的則是恐懼，因為沒有人知道，下一個被拆遷的主角是誰，往深了說，縱使你有十八般武藝、七十二般變化，也無法回避拆遷帶來的損失。
　　到底誰動了他們的房子，或者，下一個，會是誰來動我們的城市。
　　除了國人長久缺失的安全感，往淺了說，這樣的城市發(fā)展不要也罷。“千城一面”的家園開始越來越?jīng)]有特色，帶有濃重歷史味和滄桑感的古舊建筑被當作危房，棄之如敝屣。在一些地方政府的強勁“給力”下，無論身在哪座城市，放眼望去，一樣的高樓大廈，一樣的商場步行街。“被”動了的不僅有房子，還有農(nóng)田、河流、湖泊，而這，正是我們的城市化。
　　如果城市規(guī)劃只是簡單的“攻城略地”，無序、無章，那發(fā)展的基本要義還能體現(xiàn)在哪里？如果人們的生活不能受益于城市的改造與重建，那人民與國家的契約還有什么效力？本來，政治就是人們讓渡自己決定的權(quán)利，為了實現(xiàn)一個更有效率、更好生活和更佳發(fā)展的機遇。往深里探究一步，即使實現(xiàn)了效率，即使城市的快車轟隆隆向前，普通民眾若沒有共享城市發(fā)展的成果，這一切也就失去了原有的意義。
　　
　　法國：公用征收制度
　　
　　“一項工程只有在對私人財產(chǎn)的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素不超過項目帶來的利益時，才能被合法宣告為具有公用目的”
　　法國不動產(chǎn)征收制度形成于1789年大革命時期和拿破侖第一帝國時期。1789年法國《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，除非當合法認定的公共利益需要時，并且在公平和預先賠償?shù)臈l件下，否則任何人的財產(chǎn)不會受到剝奪。它為后來法國的制度設定了一個最基本的原則，那就是公共征收公益性是第一原則，第二原則是事前的公平補償。
　　現(xiàn)行的不動產(chǎn)公用征收法律規(guī)范集中在1977年頒布的《公用征收法典》中。關(guān)于不動產(chǎn)的公用征收，一個總的原則是有限的使用。首先體現(xiàn)在項目的審批權(quán)利集中。公用征收的主體單一，只有國家，而地方政府沒有這個權(quán)限。國家的唯一主體地位是不可替代的。另外，在是否屬于公益的判斷過程中法官的作用非常重要。
　　法國的公用征收程序大體分為行政和司法兩個階段。行政階段的第一步是進行事前的公眾調(diào)查，針對這件事征詢所有利害相關(guān)人的意見，調(diào)查由專門的獨立的人進行。但是聽證機關(guān)在判斷公益性的時候不受調(diào)查結(jié)論的約束，比如被調(diào)查者中90%的人都表示反對，聽證機關(guān)也有權(quán)拿出自己的看法。這顯示票決民主在公共工程或者公益征收項目上的合理性，但不具有決定力。
　　法國立法體系中有很多保障性的機制和程序設計。如考慮到補償問題的主體公正性，只有普通法院的法官才有權(quán)實現(xiàn)不動產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并且由他來確定被征收財產(chǎn)的價值。因為普通法院的法官通過處理正常情況下不走征收程序的土地所有權(quán)買賣案件，對市場價格形成最初步的認識。另外一個依據(jù)是，普通法院的法官是普通公民所有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和公民人身自由的最忠實的捍衛(wèi)者。
　　司法最終原則也是不動產(chǎn)征收中必須堅持的。最初法官主要是從項目本身性質(zhì)來判斷是否具有公益性，而不過問項目內(nèi)容。1971年新東城案后，確立了損益對比分析機制。當時，法國中央政府決定斥資10億法郎，征地50公頃，在北部的城市里爾新建一座可以容納3萬學生的高教新城，原定要拆除250棟民宅，其中包括一部分根據(jù)政府上一年頒發(fā)的許可證建成的新房。這一決定遭到了強烈反對，最終，政府修改了方案，拆除88棟民房。
　　即便如此，反對者還是組成了一個臨時性的協(xié)會，對部長令進行質(zhì)疑并向法院提請訴訟。法院就是在此案中提出損益對比分析機制，即“一項工程只有在對私人財產(chǎn)的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素不超過項目帶來的利益時，才能被合法宣告為具有公用目的”。法官需要像經(jīng)濟學家那樣進行成本效益分析，綜合考量項目的投入與回報。
　　
　　英國：規(guī)劃體系中的土地強制購買
　　
　　準備和制作強制購買令遵循購買范圍最小化原則，盡量使強制購買的范圍最小，影響人群最少。
　　英國的強制購買是在未獲得土地和財產(chǎn)所有者同意的情況下，通過獲得強制購買令進而獲得土地和財產(chǎn)的法律程序。企圖獲得土地的當局必須要展示“足夠的證據(jù)說明其公共利益之所在”。強制購買權(quán)的主體在議會法案中有明確的規(guī)定，并只供中央政府及其機構(gòu)――地方政府。
　　規(guī)劃中的強制購買權(quán)是在第二次世界大戰(zhàn)中首次提出來的。強制購買令（CPO）與根據(jù)規(guī)劃立法做出的許可是不同的。通常強制購買令是在獲得規(guī)劃部門同意后才開始申請的。而且，強制購買令由當?shù)卣谱鳎瑘笏椭醒胝疀Q策，制作與決策是分開的。
　　強制購買有6個主要的步驟。首先是準備和制作強制購買令。這一過程遵循購買范圍最小化原則，也就是盡量使購買的范圍最小，影響的人群最少。同時，這也是獲得土地相關(guān)權(quán)利人具體信息的階段，這一過程一般耗時很長。第二個階段是公告和公示。包括定點通告、新聞通告和向土地的利益相關(guān)方個人發(fā)出通知。第三個階段是對于反對方的公眾調(diào)查及書面代表。調(diào)查必須在獨立于地方政府的調(diào)查員面前進行，通常還會邀請專家當證人。部長的決定是第四個階段。部長要在報告和所有表示反對意見的文件中考慮調(diào)查人員提供的建議，并作出確認、修改和反對的決定后，再簽署決策文件。即使已經(jīng)簽署了決策文件，在最初的6個星期內(nèi)，公眾有質(zhì)疑也可以在法律上挑戰(zhàn)它，這屬于第五個階段。最后一個階段就是購買和補償。對于土地損失的賠償，根據(jù)規(guī)定，計算補償價格是按照正式占有土地時的市場價值計算。
　　土地強制購買一般耗時很長，伯明翰東區(qū)重建項目于1995年提出，到2005年才通過了重建計劃，直到2007年5月才確認了強制購買令，允許市政廳開始獲取土地以便完成重建工程。
　　目前英國立法的修改傾向于加快土地強制購買的進程。但耗時很長的情況改變不大。如果完全按照法律的流程走，無論是金錢還是時間上，耗費都很大，所以，強制購買仍被作為最后的手段，在英國并非廣泛使用。
　　需要提出的是，英國很注重城市規(guī)劃的先導性，一般都是做一個長期的城市發(fā)展規(guī)劃。如果房屋和土地的所有者不希望自己的土地和財產(chǎn)被強制征收，可以選擇合適的時間提前出售自己的土地。
　　
　　美國：國家征用權(quán)
　　
　　當商用物業(yè)被征用，且企業(yè)無法搬遷的情況下，在一些州合理補償會包括永續(xù)經(jīng)營價值損失――該企業(yè)損失的經(jīng)濟價值。
　　美國的法律體系是建立在英國普通法傳統(tǒng)基礎之上的。1215年簽訂的《大憲章》限制了君主專制統(tǒng)治的權(quán)利，列出了授予民眾以對抗王權(quán)的各項保護措施，保護政策之一規(guī)定，未經(jīng)正當程序，君主不得征用土地。美國今天依然依據(jù)法律傳統(tǒng)“當土地通過國家征用權(quán)征用，業(yè)主有選擇陪審團審判的權(quán)利”。雖然現(xiàn)在陪審團的審判通常僅限于確定合理補償問題，但其仍對政府行使國家征用權(quán)進行重要的把關(guān)。
　　1776年，美國獨立后，人們通過各州憲法創(chuàng)建了各自的州政府。這些州憲法是人民與他們各自州政府間締結(jié)的契約，規(guī)定了主權(quán)的使用以及國家征用權(quán)的一般使用限制。
　　美國采用聯(lián)邦政府制，現(xiàn)在至少有51種國家征用權(quán)的使用方法。盡管各州使用國家征用權(quán)的方法各異，但有四種基本概念界定了一般國家征用權(quán)。分別是私有財產(chǎn)的性質(zhì)、獲取私有財產(chǎn)的限制、財產(chǎn)只能因公用目的而被征用的限制和財產(chǎn)征用時，業(yè)主必須因失去財產(chǎn)而獲得補償?shù)南拗啤?br /> 　　正常情況下合理補償是努力將補償限定在實現(xiàn)業(yè)主在自由市場出售該財產(chǎn)時能獲得的價值。隨著時間的推移，合理補償?shù)母拍钜呀?jīng)擴展到超出包括土地和建筑物的市場價格。
　　例如，當商用物業(yè)被征用，且企業(yè)無法搬遷的情況下，在一些州合理補償會包括永續(xù)經(jīng)營價值損失――該企業(yè)損失的經(jīng)濟價值。
　　美國的州憲法和聯(lián)邦憲法的規(guī)定試圖通過限制國家征用權(quán)的使用方式來保護個人權(quán)利，以防止濫用國家征用權(quán)。私有財產(chǎn)只有在取得合理補償時才可以征用以用于公用目的。國家征用權(quán)如何使用的具體參數(shù)是由兩個政府機構(gòu)決定的。一個是立法機構(gòu)，負責界定公共利益，制定國家征用權(quán)的相關(guān)法律；另一個是司法機構(gòu)，負責解釋法律，保證個人自由不受多數(shù)派的侵害。這是一項制衡制度。
　　美國對國家征用權(quán)行使制定了具體程序，這些程序進一步限定了國家征用權(quán)。這些程序包括規(guī)劃流程、確定征用對實現(xiàn)公共利益的必要性、財產(chǎn)征用談判開始前的財產(chǎn)評估、談判期、購買的司法報價、質(zhì)疑國家征用權(quán)的訴訟、補償書的簽訂、不合理補償上訴、訴訟費用及成本費等等。頗具人性化的一點還表現(xiàn)在，最后征用機構(gòu)發(fā)出書面通知后90日內(nèi)不得要求住所里的任何住戶搬出。搬遷人員有權(quán)在被購置的房產(chǎn)里免租居住30天，免租期自產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移至征用機構(gòu)后下個月初一或本月15日開始計算。中國規(guī)劃網(wǎng)北京11月21日電

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