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市政債元年 市場化手段替代融資平臺第一步 本報記者 吳建華 北京報道 受制于土地財政的地方政府，終于迎來真正的自主發債。 5月21日中午，財政部發布關于印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》(以下簡稱《辦法》)的通知，允許上海、浙江、廣東、江蘇、山東、北京、青島等十省市試點地方政府債券自發自還，債券期限為5年、7年和10年，結構比例為4∶3∶3。 中國版市政債終于放行了。財政部財政科學研究所所長賈康(微博)21日下午接受《華夏時報》記者采訪時表示，《辦法》最突出的亮點是強調按照市場化原則發行政府債券，“自發自還”真正為地方債打開了“正門”。 然而，也有分析人士接受采訪時表示，地方自主發債代表著地方政府未來的融資趨勢，但由于自主發債來得太晚，試點發債規模小，目前對地方融資格局影響有限。 此前，中央政府多次表態，對于地方債要“開正門、堵偏門”；然而，在新型城鎮化仍然面臨高達40萬億元的融資規模背景下，打開的“正門”仍是杯水車薪，如何替代已然做大的“偏門”，依然是未解的難題。 自發自還 地方政府自行發債試點從2011年啟動以來，一直穩步推進。 2011年10月，財庫[2011]141號文正式宣布，地方政府自行發債試點從上海、浙江、廣東、深圳4省市起步。當年全國第一次開展了對地方政府債務的大規模審計。 2013年，這一試點增加了江蘇和山東，但仍要求“試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息”是自發代還形式，而非徹底的“自發自還”。 現在，地方政府發債終于可以脫離財政部“父愛式”代辦償還的襁褓。《辦法》明確提出：“經國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。” 記者梳理《辦法》看到，其中首次提出：“試點地區承擔債券還本付息責任。試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。” 除此之外，《辦法》還首次明確：“試點地區按照市場化原則發行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。”對此，賈康大贊是最大的亮點。 在具體操作環節上，則對地方政府信用評級和信息披露進行了強調：“試點地區按照有關規定開展債券信用評級”，“信用評級機構按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規定與業務規范，及時發布信用評級報告”；另外，還有“試點地區應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況”等。 中央財經大學財經研究院院長王雍君對《華夏時報》記者表示，《辦法》與以前政策一脈相承，主要的進步體現在，更大的試點范圍和發債規模，以及給予地方發債更大的自主權。這樣的試點路徑符合《預算法》修訂方向。 《預算法》三審稿內容顯示，經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。 “從《預算法》三審稿已經公開的部分內容來看，在加強監管和信息披露的前提下，逐步擴大地方政府的債務自主權是修訂方向，三審稿體現了放為主，控為輔這樣的原則。”王雍君說。 規模尚小 從去年已經納入試點的地方來看，由于自行發債受規模限制，效果還不明顯。 由于現行《預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”也就是說，省級地方政府如要發債必須得到國務院的批準，目前國務院批準地方發債主要分兩種方式，分別是財政部代發和地方試點自行發債。 長期關注地方債研究的江蘇省社會科學院經濟學部主任吳先滿對本報記者表示，理論上來說，地方自主發債、自擔風險、獨立償還是未來地方債改革的方向，但“目前自主發債試點時間短，規模太小，對緩解地方建設資金壓力，置換舊債的效果還不是很明顯”。 數據顯示，2013年，包含財政部代發和地方自行發債的地方發債規模為3500億元，今年的政府工作報告中指出，2014年由中央代地方發債4000億元。這一數字是2009年中央首度代地方發債后的新高。 然而，這一規模相比地方債存量，以及隱形的地方政府融資平臺債務規模，顯得微不足道。2013年底審計署發布的地方政府性債務總額17.9萬億元。據野村國際中國區首席經濟學家張智威根據869家大型融資平臺公司測算，地方政府融資平臺的總債務規模可能達19萬億元，其中帶息債務達14.3萬億元。 融資平臺債中的城投債今年將迎來集中兌付期。據Wind統計，2014年到期的城投債規模超過了3000億元；其中，中長期城投債到期達1564.84億元，滾動到期的短融城投債達1986.8億，合計達3551.64億，較2013年上漲67.34%。 數據顯示，今年一季度城投債累計發行3594.70億元，較去年一季度同比增加約20%。 在廣東省社會科學綜合開發研究中心主任黎友煥看來，《辦法》只是規范了未來發債行為，與過去發債情況和還債風險無關，但由于總的發債規模較少，解決不了地方債的巨大需求。 復旦大學中國經濟研究中心主任張軍表示，地方政府自主發債的最大好處是走向透明，建立自我約束的融資體制，對中國資本市場也是一個利好消息。 開明渠堵暗道 一直飽受市場爭議的地方債，如今正面臨經濟下行和房地產不景氣的雙重壓力。 眾所周知，土地收入一直是地方政府償還債務的主要資金來源。2013年6月，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。 一位接近貴州省財政廳的人士對《華夏時報》記者表示，目前地方財政支出確實有點捉襟見肘，尤其在市縣級以下，基本是吃飯財政，基礎設施建設和大型項目基本上要靠貸款融資。 市場分析人士認為，相比債務余額，地方債近幾年的增長速度更應引起關注。審計署2013年年底公布的地方政府債務狀況顯示，截至當年6月末，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額為17.9萬億元，較上一次統計，也就是2010年的10.7萬億元增長67%。 從債務結構來看，銀行貸款占比持續下滑，而城投債、信托、BT/BOT更為隱蔽的融資方式占比持續上升。 賈康認為，我國政府債務總體上安全可控，地方債務最大的風險在于不透明，應當以“治存量、開前門、關后門、修圍墻”為要領，疏堵結合，把近5年已登堂入室的地方公債的規模逐步擴大來置換、替代地方融資平臺等形成的隱性負債。 國務院總理李克強在今年全國兩會上答記者問時也表示，對于地方債要采取逐步納入預算管理，開正門、堵偏門，規范融資平臺等措施。 國務院5月20日批轉的國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》終于對化解地方債風險給予明確的政策指向，即“規范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理”。 “開正門容易，堵偏門難。”吳先滿表示，以市場化的自主發債替代融資平臺債務，是將來的趨勢，但目前試點范圍有限，整體發債規模小，要解決城鎮化過程中地方政府巨額的融資需求很難。 這意味著，“正門”“偏門”可能還有很長一段時間需要長期共存，“正門”替代“偏門”尚需時日。 (責任編輯：白雪松) |
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