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法制晚報(bào)訊（記者 王選輝）“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。”30日公布的國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確了上述改革舉措。這標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)。 自上世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為依據(jù)，來(lái)劃分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并實(shí)行二元管理制度。這一制度在特定歷史條件下發(fā)揮了一定作用。 隨著大批農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)打工，戶籍制度成為他們?nèi)谌氤鞘械闹饕系K，城市長(zhǎng)期以來(lái)以戶籍人口為核心的公共服務(wù)供給模式將這批人阻擋在外，這也成為中國(guó)社會(huì)不公平的重要表現(xiàn)。 13年前，時(shí)任福建省省長(zhǎng)的習(xí)近平對(duì)此早有論述。習(xí)近平在其博士論文《中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究》中認(rèn)為，取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。 今年，戶籍制度改革爭(zhēng)論幾十年后，終于有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。 “這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實(shí)是以往所沒有的。”正如公安部副部長(zhǎng)黃明所言，這一脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度，正在新型城鎮(zhèn)化的浪潮之下，謀求力度空前的改革。 新中國(guó)成立初期 無(wú)城鄉(xiāng)戶口之分 可自由遷徙 新中國(guó)成立初期，我國(guó)沒有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。 新中國(guó)最早的戶口制度從1951年開始建立，公安部在當(dāng)年公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是全國(guó)統(tǒng)一戶口管理制度開始形成的標(biāo)志。該條例沒有控制人口的遷移，只是規(guī)定了在到達(dá)住地3日內(nèi)向當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)申報(bào)入戶。 我國(guó)在1954年的《憲法》第90條第二款明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。這與當(dāng)前的戶籍制度是大相徑庭的。應(yīng)該說(shuō)，從1949年新中國(guó)成立到1958年這段時(shí)間，我國(guó)沒有確切的戶籍概念，人們有自由遷徙的權(quán)利，沒有城鄉(xiāng)戶口之分，國(guó)家對(duì)全國(guó)人口的數(shù)量變化無(wú)法進(jìn)行有效的掌握和控制。 1953年，為減少城市的人口壓力和就業(yè)壓力，保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家開始制止農(nóng)民盲目流入城市。從農(nóng)村盲目流入城市的人，被簡(jiǎn)稱為“盲流”。 由于當(dāng)時(shí)我國(guó)照搬蘇聯(lián)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，許多大城市的經(jīng)濟(jì)在重工業(yè)的影響下迅速發(fā)展，吸引了大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，導(dǎo)致市鎮(zhèn)人口急速增加，給城市帶來(lái)了諸多問(wèn)題，也給國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。 1958年 “農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立 1958年1月9日，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論通過(guò)，毛澤東簽署一號(hào)主席令，頒布了新中國(guó)第一部戶籍制度《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。 這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”因此而生成。 這一條例的施行，也標(biāo)志著我國(guó)跨入了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的戶籍時(shí)代，也標(biāo)志著我國(guó)公民自由遷徙權(quán)利的實(shí)際喪失。中國(guó)以立法的形式人為地將社會(huì)劃分為城市和農(nóng)村兩個(gè)部分，并用行政手段將這兩個(gè)部分對(duì)立隔絕開來(lái)，使中國(guó)成為一個(gè)城鄉(xiāng)二元對(duì)立的國(guó)家。 1958年以前，全國(guó)每年大約有3000萬(wàn)人遷移戶口，多的時(shí)候可以達(dá)到3500萬(wàn)人。但是，戶籍政策實(shí)行后，在1960年、1961年前后，全國(guó)只有1700萬(wàn)人遷徙，“人口流動(dòng)被腰斬”。這其中，因?yàn)榻Y(jié)婚而遷戶口的占相當(dāng)大的比例。“如果刨去結(jié)婚遷戶口，基本就沒有其他流動(dòng)遷移”。 戶口不僅僅起到限制人口流動(dòng)的作用，幾乎滲透到生活的各個(gè)方面。 在那個(gè)物資匱乏的年代，人們的衣食住行都與戶籍捆綁。即使是城市居民也要憑戶口冊(cè)領(lǐng)取布票、糧票等票據(jù)，男女老少吃幾斤糧、穿幾尺布都要“有計(jì)劃按比例”分配。 此后陸續(xù)出臺(tái)的一系列政策和規(guī)定，將戶口與勞動(dòng)用工、住房、教育、社會(huì)福利等公民的權(quán)益掛起鉤。 80年代 “北漂族”出現(xiàn) 身份證城鄉(xiāng)共普及 但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，舊的戶籍制度所帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)日益顯現(xiàn)。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，大量高學(xué)歷或有一技之長(zhǎng)的專業(yè)人士加入到流動(dòng)大軍中來(lái)…… 直到進(jìn)入80年代，隨著改革開放政策的推出，戶籍制度才變得相對(duì)寬松。1984年，城市開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革，勞動(dòng)力的需求增大。是否放開人口流動(dòng)，成為決策者面臨的實(shí)際問(wèn)題。 中央開始第一步嘗試。 1984年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，“要求各級(jí)人民政府積極支持有經(jīng)營(yíng)能力和有技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予其落常住戶口，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，口糧自理。” 1985年9月由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份，方便人口流動(dòng)自由擇業(yè)。 隨著改革開放的深入，上世紀(jì)80年代后期，大批農(nóng)民開始進(jìn)入北京、上海、廣東等省份打工，以至于北京還形成了“浙江村”等農(nóng)民工聚集區(qū)。他們可以說(shuō)是第一代“北漂”。 當(dāng)時(shí)的城市對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)保持著驕傲的姿態(tài)，一種招之即來(lái)?yè)]之即去的態(tài)度。如果城市需要打工者，那么，對(duì)農(nóng)業(yè)戶籍的人員政策就會(huì)松一些。一旦城市就業(yè)緊張，政策就會(huì)出現(xiàn)諸多限制。 90年代 “藍(lán)印戶口”成刺激經(jīng)濟(jì)的策略 1994年以后，國(guó)家取消了戶口按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實(shí)現(xiàn)戶籍的證件化管理。 據(jù)公安部和有關(guān)專家估算，1997年全國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)1.1億。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸形成，人口的合理流動(dòng)已成為一股不可阻擋的潮流，對(duì)數(shù)十年不變的戶籍制度形成了沖擊。 上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀(jì)90年代中后期開始施行“藍(lán)印戶口”政策。 藍(lán)印戶口相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的“投資移民”或者“技術(shù)移民”，投資購(gòu)買當(dāng)?shù)卣?guī)定的房產(chǎn)，或者滿足投資金額、納稅額、解決就業(yè)等條件，可以給予藍(lán)印戶口。 由于上海等大城市吸引力太強(qiáng)，不必靠藍(lán)印戶口刺激經(jīng)濟(jì)。從今年5月31日起，天津停止外省市戶籍人員通過(guò)購(gòu)買商品住房、投資辦企業(yè)和引進(jìn)人才辦理藍(lán)印戶口。至此，中國(guó)所有城市結(jié)束藍(lán)印戶口。 新世紀(jì) 小城鎮(zhèn)戶口放開 大城市推進(jìn)改革 大范圍的戶籍改革，先是從小城鎮(zhèn)開始的。 1997年，公安部頒布《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，明確提出農(nóng)民可以辦理小城鎮(zhèn)常住戶口。 進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》，各地的戶籍改革陸續(xù)啟動(dòng)。 2001年10月1日，中國(guó)以兩萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，推行戶籍制度改革，在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來(lái)人口均可辦理小城鎮(zhèn)戶口。經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，在入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面與當(dāng)?shù)卦谐擎?zhèn)居民享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。 戶籍改革的難度，與戶口的“含金量”成正比。2012年，由國(guó)家發(fā)改委牽頭、多部委參加的專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”，“原來(lái)城市戶籍人口因擔(dān)心福利被攤薄”。 從2011年開始，一些省份已經(jīng)開始嘗試戶籍改革試驗(yàn)。2011年，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市先后全面開展積分入戶工作。 然而，目前的積分政策在執(zhí)行中存在各種問(wèn)題。有專家曾指出，積分政策“部分條件和要求并不合理，明顯地嫌貧愛富，嫌老愛壯；大部分只從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的角度考慮各項(xiàng)入戶條件，農(nóng)民工的真正貢獻(xiàn)、合理需要和內(nèi)心愿望尚待關(guān)注”。 今年，戶籍制度改革爭(zhēng)論幾十年后，終于有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在今年全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。 昨天，國(guó)務(wù)院發(fā)布，將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。 目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳都已經(jīng)采取了積分落戶政策。新的改革后，北京也將加入到積分落戶政策隊(duì)伍當(dāng)中。本版文/記者 王選輝 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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