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法制晚報訊（記者 王選輝）“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”30日公布的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確了上述改革舉措。這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。 自上世紀50年代以來，我國以供應城鎮居民定量糧為依據，來劃分“農業戶口”和“非農業戶口”，并實行二元管理制度。這一制度在特定歷史條件下發揮了一定作用。 隨著大批農民工進入城鎮打工，戶籍制度成為他們融入城市的主要障礙，城市長期以來以戶籍人口為核心的公共服務供給模式將這批人阻擋在外，這也成為中國社會不公平的重要表現。 13年前，時任福建省省長的習近平對此早有論述。習近平在其博士論文《中國農村市場化研究》中認為，取消城鄉二元戶籍制度，是歷史發展的必然趨勢。 今年，戶籍制度改革爭論幾十年后，終于有了實質性進展。 “這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。”正如公安部副部長黃明所言，這一脫胎于計劃經濟時代的制度，正在新型城鎮化的浪潮之下，謀求力度空前的改革。 新中國成立初期 無城鄉戶口之分 可自由遷徙 新中國成立初期，我國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。 新中國最早的戶口制度從1951年開始建立，公安部在當年公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是全國統一戶口管理制度開始形成的標志。該條例沒有控制人口的遷移，只是規定了在到達住地3日內向當地機關申報入戶。 我國在1954年的《憲法》第90條第二款明確規定：中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。這與當前的戶籍制度是大相徑庭的。應該說，從1949年新中國成立到1958年這段時間，我國沒有確切的戶籍概念，人們有自由遷徙的權利，沒有城鄉戶口之分，國家對全國人口的數量變化無法進行有效的掌握和控制。 1953年，為減少城市的人口壓力和就業壓力，保障城市經濟發展，國家開始制止農民盲目流入城市。從農村盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。 由于當時我國照搬蘇聯重工業優先發展的經濟模式，許多大城市的經濟在重工業的影響下迅速發展，吸引了大量農村人口進入城市，導致市鎮人口急速增加，給城市帶來了諸多問題，也給國家的經濟發展帶來了極大的負面影響。 1958年 “農”與“非農”二元格局確立 1958年1月9日，經全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。 這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉分離的“二元經濟模式”因此而生成。 這一條例的施行，也標志著我國跨入了長達半個多世紀的戶籍時代，也標志著我國公民自由遷徙權利的實際喪失。中國以立法的形式人為地將社會劃分為城市和農村兩個部分，并用行政手段將這兩個部分對立隔絕開來，使中國成為一個城鄉二元對立的國家。 1958年以前，全國每年大約有3000萬人遷移戶口，多的時候可以達到3500萬人。但是，戶籍政策實行后，在1960年、1961年前后，全國只有1700萬人遷徙，“人口流動被腰斬”。這其中，因為結婚而遷戶口的占相當大的比例。“如果刨去結婚遷戶口，基本就沒有其他流動遷移”。 戶口不僅僅起到限制人口流動的作用，幾乎滲透到生活的各個方面。 在那個物資匱乏的年代，人們的衣食住行都與戶籍捆綁。即使是城市居民也要憑戶口冊領取布票、糧票等票據，男女老少吃幾斤糧、穿幾尺布都要“有計劃按比例”分配。 此后陸續出臺的一系列政策和規定，將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等公民的權益掛起鉤。 80年代 “北漂族”出現 身份證城鄉共普及 但是，隨著社會經濟的發展，舊的戶籍制度所帶來的負效應日益顯現。同時，隨著市場經濟的發展，計劃經濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，大量高學歷或有一技之長的專業人士加入到流動大軍中來…… 直到進入80年代，隨著改革開放政策的推出，戶籍制度才變得相對寬松。1984年，城市開始實行經濟改革，勞動力的需求增大。是否放開人口流動，成為決策者面臨的實際問題。 中央開始第一步嘗試。 1984年10月13日，國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，“要求各級人民政府積極支持有經營能力和有技術專長的農民進入集鎮經營工商業，公安部門應準予其落常住戶口，統計為非農業人口，口糧自理。” 1985年9月由全國人大常委會通過《中華人民共和國居民身份證條例》，人不分城鄉均發身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業。 隨著改革開放的深入，上世紀80年代后期，大批農民開始進入北京、上海、廣東等省份打工，以至于北京還形成了“浙江村”等農民工聚集區。他們可以說是第一代“北漂”。 當時的城市對農民來說保持著驕傲的姿態，一種招之即來揮之即去的態度。如果城市需要打工者，那么，對農業戶籍的人員政策就會松一些。一旦城市就業緊張，政策就會出現諸多限制。 90年代 “藍印戶口”成刺激經濟的策略 1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”，以居住地和職業劃分農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。改革的總體思路是逐步實現戶籍的證件化管理。 據公安部和有關專家估算，1997年全國流動人口已達1.1億。市場經濟逐漸形成，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對數十年不變的戶籍制度形成了沖擊。 上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀90年代中后期開始施行“藍印戶口”政策。 藍印戶口相當于國內的“投資移民”或者“技術移民”，投資購買當地政府規定的房產，或者滿足投資金額、納稅額、解決就業等條件，可以給予藍印戶口。 由于上海等大城市吸引力太強，不必靠藍印戶口刺激經濟。從今年5月31日起，天津停止外省市戶籍人員通過購買商品住房、投資辦企業和引進人才辦理藍印戶口。至此，中國所有城市結束藍印戶口。 新世紀 小城鎮戶口放開 大城市推進改革 大范圍的戶籍改革，先是從小城鎮開始的。 1997年，公安部頒布《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，明確提出農民可以辦理小城鎮常住戶口。 進入新世紀，國務院頒布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》，各地的戶籍改革陸續啟動。 2001年10月1日，中國以兩萬多個小城鎮為重點，推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。經批準在小城鎮落戶的人員，在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務。 戶籍改革的難度，與戶口的“含金量”成正比。2012年，由國家發改委牽頭、多部委參加的專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”，“原來城市戶籍人口因擔心福利被攤薄”。 從2011年開始，一些省份已經開始嘗試戶籍改革試驗。2011年，廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山等城市先后全面開展積分入戶工作。 然而，目前的積分政策在執行中存在各種問題。有專家曾指出，積分政策“部分條件和要求并不合理，明顯地嫌貧愛富，嫌老愛壯；大部分只從城鎮經濟發展需要的角度考慮各項入戶條件，農民工的真正貢獻、合理需要和內心愿望尚待關注”。 今年，戶籍制度改革爭論幾十年后，終于有了實質性進展。在今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中指出，有序推進農業轉移人口市民化。 昨天，國務院發布，將取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。 目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳都已經采取了積分落戶政策。新的改革后，北京也將加入到積分落戶政策隊伍當中。本版文/記者 王選輝 (責任編輯：白雪松) |
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