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一、導言
歷經(jīng)13載，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）終于在2007年3月16日獲得全國人大通過，并在同年10月1日起正式實施。這標志著我國的社會主義市場經(jīng)濟制度建設及法制建設邁入一個新的歷史階段。
物權法是解決“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關系”的重要法律，也就是界定和處理通常意義上“財產(chǎn)”的問題。而城市規(guī)劃是對空間資源的配置，不可避免地要觸及土地、房屋等的財產(chǎn)關系；同時，盡管《物權法》屬于民法的范疇，但其法律條文中頻繁出現(xiàn)涉及行政權或行政機關的條文，昭示著行政機關或行政權通過多種形式和途徑參與物權的設立、變更、轉讓和消滅的全過程。城市規(guī)劃具有公共政策的屬性，作為政府行為，從行政法學的視角來看，哪里有行政權的運作，哪里就應當有行政法的規(guī)范。因此物權法的出臺將不可避免地對城市規(guī)劃的編制與實施產(chǎn)生深遠的影響。
《物權法》是一部技術性很強，也相對較為抽象的法律。“徒法不足以自行”，在了解《物權法》的基本原理、核心理念的基礎上才能有助于后續(xù)的工作。本文在解讀物權與《物權法》的基本內(nèi)容的基礎上，針對具有公共政策屬性的城市規(guī)劃與《物權法》核心理念之間的互動關系展開討論。
二、物權
（一）物權的定義
物權是指權利人直接支配物并排除他人干涉的權利1；是民事權利主體對一個具體的物所享有的占有、使用、收益和處分的權利，是一系列民事權利的總稱。
（二）“私法”與“公法”中的物權
物權是民事主體在民事法律關系中享有的權利，是典型的民事權利，按照“大陸法系”，屬于“私法”的范疇。亦即物權不是“公法”上的權利，不表示權利與服從的關系，只有在民事法律關系中物權才能表現(xiàn)其基本特征。但是這一點并不否認“公法”對物權制度的規(guī)定或調(diào)節(jié)，也不否認“公法”法人依據(jù)“公法”取得所有權或者處分其物權。
（三）物權與債權
作為民法中兩種基本財產(chǎn)權利的物權與債權之間的區(qū)分，可依照潘德克頓法學2提出的劃分原則，即支配權與請求權而劃分。所謂支配權，是指權利人僅僅依據(jù)自己的意思就可以實現(xiàn)權利目的的權利，即權利具有“對世”性，物權就是這樣的權利；請求權是指必須要借助相對人的意思才可以實現(xiàn)權利目的的權利，即權利具有“對人”性，這就是債權的表現(xiàn)。
（四）物權的形式和分類
按照“物權法定”原則，物權的形式與種類應依據(jù)法律規(guī)定。各國“民法典”對于物權形式的規(guī)定并不完全相同3。根據(jù)《物權法》，我國的物權體系應包括以下具體形式：所有權、用益物權、擔保物權和占有。
相應地，物權作為一系列權利的總稱，可有不同的分類方式，包括根據(jù)物權的法律依據(jù)分類、按物權主體分類、依據(jù)物權的客體分類，以及根據(jù)物權的內(nèi)容分類等多種方法。
三、物權法
（一）物權法的定義
按照“大陸法系”的民法理論，物權法隸屬于規(guī)范財產(chǎn)關系的財產(chǎn)法范疇。一般的學術著作根據(jù)物權作為人對物的支配權特征，將其概括為調(diào)整人們基于對物的支配和利用而發(fā)生的財產(chǎn)關系的法律規(guī)范的綜合，它是現(xiàn)代民法的重要組成部分。
（二）《物權法》主要內(nèi)容
《物權法》草案分為五個部分，共有十九章二百四十九條條文。
第一編，是物權的一般問題，包括基本原則、物權變動和物權保護。
第二編，是所有權部分，包括一般規(guī)定、所有權、業(yè)主的建設用地使用權、相鄰關系、共有權和所有權的取得。
第三編，是用益物權，規(guī)定了用益物權的一般規(guī)定、土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權。
第四編，規(guī)定的是擔保物權，是在原來《擔保法》規(guī)定擔保物權的基礎上做出的規(guī)定，包括抵押權、質權和留置權。
第五編，規(guī)定的是占有。
從內(nèi)容上看，物權分為兩部分，一部分是自物權，就是所有權，另一部分是他物權。前者是物的歸屬法律關系問題，后一部分是物的利用法律關系問題，包括用益物權和擔保物權。《物權法》主要解決了三個問題，一是物屬于誰，誰是物的主人；二是權利人對物享有哪些權利，他人負有怎樣的義務；三是怎樣保護物權，侵害物權要承擔哪些民事責任。
（三）對《物權法》的解讀
1《物權法》的核心思想與意義
第一，肯定了物權制度，特別是對所有權的一致保護：不僅保護國家所有權、集體所有權，而且特別強調(diào)了保護私人合法權益。所有財產(chǎn)的平等保護具有重要意義。
第二，鼓勵全民創(chuàng)造財富。物權法律本身并不能創(chuàng)造財富，僅僅有物權法也不能就讓他們增加財產(chǎn)。但是，物權法通過其全部功能來鼓勵人民創(chuàng)造財富。因為私有財產(chǎn)受到平等的保護，所以民眾就更有信心去創(chuàng)造財富。《物權法》的通過其實是鼓勵全民創(chuàng)造財富，并提供相應的法律保護。
第三，完成了民法典制定工程中的核心內(nèi)容，標志著我國社會主義市場經(jīng)濟法制體系的進一步完善，為今后的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展提供了重要的法律框架。
2物權法體系
物權法可以劃分為狹義物權法體系和廣義物權法體系。狹義的物權法體系又稱形式意義的物權法，一般僅指民法典中的物權法或物權編。廣義的物權法體系，又稱實質意義的物權法，包含一切物權法律規(guī)范，即既包括行政法中的物權法規(guī)范，也包括民法中的物權法。
掌握廣義物權法體系的概念在現(xiàn)實中非常重要。城市規(guī)劃法、土地管理法、民商法等法律作為特定的專項法，其中也包含了大量的事實上的物權法律規(guī)范，屬于廣義物權法的范疇。在中國，由于民法立法的滯后，許多物權類型并沒有設立在民法典的篇章范疇之內(nèi)，這就需要有專項法中的物權類型來填補。在民法典及《物權法》頒布后，如何協(xié)調(diào)專項法中的已有物權類型，如土地管理法、房地產(chǎn)管理法、擔保法中對土地物權的界定，需要仔細研究和確定。
3物權法基本原則
由于社會制度、法律傳統(tǒng)等方面的差異，各國的物權立法都有其自身的特色，在指導思想上也存在一些差別。如“大陸法系”國家奉行“一物一權”主義，而普通法系則承認雙重所有權；資本主義國家的立法注重對私有財產(chǎn)的保護，而公有制為主體的國家則強調(diào)對國家所有權的保護。但從總體上說，現(xiàn)代各國物權立法都遵循“物權法定”原則和“公示公信”原則。物權法的具體制度內(nèi)容和理論架構基本均在此基本原則之下展開。
四、物權法與城市規(guī)劃的公共政策語境
（一）公共政策中公共利益的確定
我國2005年頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制辦法》指出：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。”這表明，我國城市規(guī)劃的公共政策屬性已在制度層面獲得了確認。從歷史的維度看，城市規(guī)劃始終認為維護公共利益及施行必要的公共干預是其本質特性。
公共政策是指“以公共事務為客體，采取相應的行為準則和行為規(guī)范促進整個社會的發(fā)展”。其核心目標取向是維護公共利益，包括政治性公共利益、社會性公共利益和經(jīng)濟性公共利益等方面。這就需要對公共利益有一個明確的概念界定。
1《物權法》未對“公共利益”加以定義
《物權法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，國家依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。這就意味著，如果以公共利益為目的，政府可以依據(jù)法律規(guī)定的程序征收建設用地的使用權和其他不動產(chǎn)。
據(jù)了解，《物權法》起草小組在其建議稿中曾對公共利益進行了定義，即“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”但并沒有被采納。對此，法學專家給出的解釋是，公共利益在不同的領域會有不同的表現(xiàn)形式。《物權法》作為民事法律，不宜、也難以對各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。所以，《物權法》對公共利益不作具體界定，而具體的定義交由相應的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市規(guī)劃法》等單行法及其“實施條例”去解決。
2城市規(guī)劃中的公共利益語境
根據(jù)《物權法》的立法精神與城市規(guī)劃公共政策屬性的要求，在城市規(guī)劃領域應該定義出相應的公共利益范疇。
以征地為例，現(xiàn)實中出現(xiàn)的情況是，對諸如市政公共設施用地的征收這類公共利益非常明顯的案例較少有大的爭議；而對于舊城改造、居住區(qū)更新這類項目的公共性則往往會出現(xiàn)大的爭議。出于宏觀、長遠的考慮，政府將征收來的土地用于公共設施以外的用途，也會成為爭議的焦點。
問題的實質即在于，政府是否可以將行使強制權的范疇擴展到那些在近期看來公共利益比較抽象的城市改造以及經(jīng)濟發(fā)展的領域之中。
由此，需要明確何為公共利益？如果不能恰當?shù)鼗卮疬@一問題，就會面臨兩種危險：要么公共利益被作為無稽之談而拋棄，私有財產(chǎn)權成為真正的毫無限制的絕對權，最終導致權利秩序的混亂；要么公共利益被任意夸大、甚至濫用，而成為肆意侵犯私有財產(chǎn)權的藉口或工具，使“私權”為“公權”所輕易俘獲。以上任何一種取向都不是現(xiàn)代法治社會的選擇。
基于上述討論，本文認為對于公共利益的認識需要抓住以下幾個要點。
首先，注意區(qū)分公共利益與國家利益之間的差別。在公共利益界定時首先要清楚公共利益與其它利益之間的區(qū)分，公共利益是相對于商業(yè)利益而言的；國家也有商業(yè)利益，所以不能把國家財產(chǎn)權益的行使都等同于公共利益的運作。
同時在城市發(fā)展中利益主體不再只是國家一個。在主體多元化的條件下，國家并沒有天然壟斷公共利益，成為公共利益的代表主體。雖然公共利益往往在法律上主要假設為國家利益，但是個人和集團在一定的條件下也承載著公共利益。
第二，明確維護公共利益的根本目的仍在提高個人利益。公共利益就其實質而言并不是抽象的，任何公共利益都是個體利益的總和。公共利益與個體利益在法律地位上應該是平等的，無論利益主體是誰，其在法律許可范圍內(nèi)的利益追求行為都應受到法律的保護。
第三，注重公共利益的動態(tài)性。公共利益的特征是開放性和不確定性，其價值取向是隨著時代和人類價值觀的發(fā)展而不斷變化的。這意味著公共利益的價值判斷標準具有動態(tài)性，某一時間階段內(nèi)的公共價值具有特殊時效性和顯著性。在現(xiàn)實中，公共利益認定是一個不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國家、集體和個人)之間博弈的結果。因而，相對于什么是公共利益而言，誰來判斷及以怎樣的程序來判斷什么是公共利益顯得更為重要。作為維護公共利益的行政權和個體維護自身利益的公民權，都需要激勵與制約；否則，不受限制的行政權和公民權都可能被濫用。
（二）物權法定與公共政策屬性的辨析
1物權法定的概念
如前文所述，物權法定是物權法的基本原則之一。《物權法》第五條規(guī)定，“物權的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。” 這里指的是能設立哪些種類的物權，只能由法律規(guī)定，當事人之間不能創(chuàng)立；設立物權的方式以及物權的具體內(nèi)容，一般也只能由法律規(guī)定，當事人之間的約定和法律規(guī)定不一致時不發(fā)生效力。
2政策與法律的比較
政策與法律雖然都是國家利益和統(tǒng)治階級意志的表現(xiàn)，都是普遍的行為規(guī)范，但兩者從學理角度有很大的不同。
從政策與法律兩者的區(qū)別角度看：第一，政策和法律分別由不同的主體來制定。政策由政府部門制定與負責執(zhí)行，而法律是由立法機關制定，由行政部門與司法部門執(zhí)行。制定法律要嚴格依照法定程序和法定權限。政策的制定沒有統(tǒng)一的程序，相對比較靈活。第二，政策和法律適用范圍和調(diào)整對象不同。法律對國家所有人都是有效和適用的，而政策只對政策對象有效。第三，政策和法律的約束力和強制力有差別。法律具有至高無上的權威性和強制力，有的政策要靠宣傳、教育、勸導等方式執(zhí)行，政府對違反政策的行為不能像國家司法機關那樣用法律手段予以懲處。第四，政策和法律的生命周期長短不同。法律相對比較穩(wěn)定，生命周期較長，而政策則靈活多變。
從兩者聯(lián)系方面看：第一，政策通過實施和檢驗，條件成熟后，可以通過立法程序上升為法律，法律是政策的定型化與穩(wěn)定化。第二，現(xiàn)階段國家的重大基本政策又是法律制定和實施的指導，法律是保障政策順利實施的有力工具。
3依政策行政的局限性
長期以來，“在法律法規(guī)等制度供給不足情況下，政府享有很大的自由裁量權限，通過制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，通過頒布一系列政策方針來管理國家事務”（趙民、雷誠，2007）。形成了目前依政策行政占很大比重的局面。
目前規(guī)劃實施當中的許多問題可以說是在依政策行政的過程中，由于規(guī)劃管理許可、審批中自由裁量權限過大引起的。這正是由政策自身的靈活性與階段性的本質屬性決定的。自由裁量權過大不但會導致行政管理權的濫用，也違背了物權法的一項基本原則——物權法定。
4依政策行政轉向依法行政
政策一旦“制度化”，即以立法的形式出現(xiàn)后，就具有了法律自身的規(guī)定性，其效力不以政策的改變而改變。
我國已確立了依法治國的方略，提出了全面推行依法行政的目標。依法行政首先是公權力的界限問題，然后才是行政程序問題及法律法規(guī)的完善。物權所具有的排他性，對限制公權力的濫用具有至關重要的作用。
物權法定的核心是指權利的范圍由法律明文規(guī)定。但是如果完全遵循物權法定的原則，城市規(guī)劃管理的依據(jù)必須非常詳盡、明確和法定化，并實行“通則式”的管理模式。但是由于城市是一個動態(tài)的系統(tǒng)，規(guī)劃管理客體的復雜性決定了完全通則式的模式是行不通的。由此，如何從物權法定的角度來約束過大的自由裁量權就成了關鍵問題。
總體而言，我國城市規(guī)劃建設領域的行政權，在權利范圍、幅度及強制力方面都較大。在市場經(jīng)濟條件下，對這些權利需要限制并公開化、程序化，也可以理解為對于自由裁量權應該要有法定約束，應該由法律來限定自由裁量權的范圍、方式、途徑及救濟等。這樣既體現(xiàn)物權法定的要求，又可真正落實依法行政的憲法原則。
五、結語
從回避“物權”概念，到將“公民的合法的私私有財產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，再到《物權法》的制定，我國社會主義市場經(jīng)濟的法律體系不斷完善，社會主義基本經(jīng)濟制度不斷得到鞏固。《物權法》的最終出臺，也對民法體系的確立起到了至關重要的作用。
城市規(guī)劃作為具有公共政策屬性的政府行為，在此背景下需要從“法理”和“政策學理”等多個角度對現(xiàn)有的行為準則進行審視和調(diào)整，以便更好服務于和諧社會的建設。
注釋
1王利明主編，中國物權法草案建議稿及說明中對物權的定義。
2潘德克頓法學，指形成與16世紀，以民法典的編纂作為研究對象的法學。19世紀末制定的德國民法典是這種法學最典型的代表。
3德國民法典物權法編規(guī)定的具體物權有：占有、所有權、地上權、役權（地役權、用益權、人益權）、先買權、土地負擔、抵押權、土地債權、動產(chǎn)質權和權利質權。日本民法典規(guī)定的物權有：占有權、所有權、地上權、用佃權、地役權、留置權、先取得權、質權（動質權、不動質權、權利質）、抵押權。
參考文獻
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9趙民，雷誠.城市規(guī)劃的公共政策導向與依法行政.城市規(guī)劃[J].2007[6]
作者單位：同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院
責任編輯：文愛平
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