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城市規(guī)劃一直是政協(xié)委員關(guān)注的焦點(diǎn)，每年大連市政協(xié)都能收到大量有關(guān)城市規(guī)劃的提案，今年，大連市政協(xié)共收到這類提案200多件，其中，不乏有一些事關(guān)城市未來(lái)發(fā)展和走向的重點(diǎn)提案。大連市政協(xié)委員時(shí)丕森、王旭對(duì)我市城市建設(shè)和城市規(guī)劃格外關(guān)注，經(jīng)過長(zhǎng)期大量深入的調(diào)查研究，他們的《關(guān)于城市科學(xué)規(guī)劃和依法管理》的提案，被市政協(xié)確定為重點(diǎn)督辦提案。 時(shí)丕森、王旭兩位市政協(xié)委員說(shuō)，城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的龍頭，其“藍(lán)圖”是管理城市的主要依據(jù)。我市的城市總體規(guī)劃已經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。這對(duì)于保證科學(xué)、合理實(shí)施城市規(guī)劃，推動(dòng)老工業(yè)基地振興和東北亞國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的指導(dǎo)作用。但隨著我市城市建設(shè)以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃和管理中出現(xiàn)了許多不容忽視的新問題。 城市規(guī)劃和管理存在六大問題 一是大連老市區(qū)的擁擠引發(fā)新的社會(huì)問題。時(shí)丕森、王旭說(shuō)，近年來(lái)，我市在老城區(qū)改造過程中，城市規(guī)劃相對(duì)滯后，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了先開發(fā)、后規(guī)劃的情況。高密度開發(fā)、高強(qiáng)度開發(fā)和零星開發(fā)導(dǎo)致高層建筑無(wú)序增加，破壞了城市景觀，惡化了生態(tài)環(huán)境。有的地方“密不透風(fēng)”，形成“熱島效應(yīng)”，“日照”糾紛不斷出現(xiàn)，“陽(yáng)光”官司層出不窮；市政設(shè)施超負(fù)荷、交通壓力增大，引發(fā)和造成了新的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素。 二是歷史街區(qū)與文物古跡保護(hù)的力度不夠。時(shí)丕森、王旭認(rèn)為，我市有許多歷史遺留的街區(qū)，這些歷史街區(qū)是大連發(fā)展的見證，是城市的文化，但令人惋惜的是，許多歷史街區(qū)已經(jīng)失去了它本來(lái)面目，有的已經(jīng)徹底消失。歷史街區(qū)和文物古跡，對(duì)于體現(xiàn)城市特色，提升城市文化品位，增強(qiáng)城市對(duì)居民、游客和投資者的吸引力，有著不可估量的重要作用。盡管人們對(duì)歷史街區(qū)的價(jià)值有一定的認(rèn)識(shí)，可是當(dāng)開發(fā)與保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，由于受多種因素影響，有關(guān)部門在保護(hù)歷史街區(qū)方面認(rèn)識(shí)上還不完全一致，導(dǎo)致在城市規(guī)劃和建設(shè)上不能嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，隨意變更規(guī)劃、破壞城市建設(shè)整體性的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 三是城市規(guī)劃編制工作滯后于規(guī)劃管理和城市建設(shè)需要。在完成城市總體規(guī)劃審批后，由于受資金和規(guī)劃力量的限制，有關(guān)部門未能及時(shí)組織編制分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，不能形成城市規(guī)劃編制體系。這不僅給有計(jì)劃地安排城市建設(shè)帶來(lái)了一定困難，而且無(wú)法保證城市總體規(guī)劃的實(shí)施。許多建設(shè)項(xiàng)目的審批，沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃作為審批依據(jù)。 四是城市規(guī)劃依法審批和管理不到位。特別是分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等，按照國(guó)務(wù)院的明確規(guī)定，應(yīng)由大連市人民政府審批的城市規(guī)劃，不能及時(shí)履行法定審批，城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到影響。規(guī)劃實(shí)施管理依據(jù)不充分，致使行政領(lǐng)導(dǎo)“自由裁量權(quán)”偏大，極易造成決策失誤。個(gè)別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)隨意改變規(guī)劃，擴(kuò)邊展沿、穿靴戴帽的違法超建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 五是城市規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成。按照有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定，市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)不得下放。而我市不依法行政，將城市規(guī)劃?rùn)?quán)任由區(qū)級(jí)政府或機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)規(guī)劃和審批職能，先導(dǎo)區(qū)等也片面強(qiáng)調(diào)封閉管理，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實(shí)。 六是城市規(guī)劃和管理的經(jīng)費(fèi)投入不足。時(shí)丕森、王旭說(shuō)，目前，城市規(guī)劃執(zhí)法主體履行城市規(guī)劃職能所必需的經(jīng)費(fèi)，未納入財(cái)政預(yù)算，尚無(wú)穩(wěn)定的來(lái)源。規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)匱乏，每年的規(guī)劃編制、宣傳、新技術(shù)應(yīng)用、城市勘察、城市測(cè)量上的資金投入甚少。城市規(guī)劃人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，專業(yè)人才亟待引進(jìn)，規(guī)劃管理執(zhí)法力量不足，處罰標(biāo)準(zhǔn)偏輕，規(guī)劃執(zhí)法水平與繁重的城市規(guī)劃工作不相適應(yīng)。 五點(diǎn)建議解決問題 如何解決這些問題，使城市規(guī)劃更加科學(xué)，管理更加有效？時(shí)丕森、王旭認(rèn)為，城市規(guī)劃和管理必須從更大范圍、更寬領(lǐng)域、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)研究審視城市定位、發(fā)展方向、空間布局等重大問題，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，要做到這一點(diǎn)，就必須抓好以下幾項(xiàng)工作： 首先，規(guī)劃必須加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)控。應(yīng)做好老市區(qū)建筑高度控制規(guī)劃，分區(qū)分類，區(qū)別對(duì)待。在老市區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑周圍，禁止建造高層建筑；在歷史街區(qū)周圍和中心城區(qū)以建造多層住宅和小高層（12層以下）住宅為主，原則上不再建高層住宅；對(duì)某些有條件建高層建筑的地塊，必須先做好日照環(huán)境可行性分析，并由政府收取一定費(fèi)用來(lái)平衡其他舊區(qū)地塊的開發(fā)成本。 其次，應(yīng)站在建設(shè)東北亞重要國(guó)際城市和歷史文化名城的高度，充分認(rèn)識(shí)歷史街區(qū)與文物古跡的歷史文化價(jià)值，將更多的歷史街區(qū)與文物古跡的保護(hù)、規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，使我市的建設(shè)具有自己的特色。要進(jìn)一步協(xié)調(diào)處理好歷史街區(qū)與文物古跡保護(hù)與城市化、現(xiàn)代化的關(guān)系，使城市現(xiàn)代化與尊重傳統(tǒng)文化和諧共存，各得其所，體現(xiàn)文化的延續(xù)及現(xiàn)代化對(duì)傳統(tǒng)的繼承和包容。同時(shí)，在城市建設(shè)中，應(yīng)依據(jù)城市規(guī)劃建設(shè)方案總要求，加強(qiáng)對(duì)城市空間布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的總體建筑形態(tài)設(shè)計(jì)，在保持建筑單體美的基礎(chǔ)上，形成區(qū)域的總體美與和諧美，形成城市特有的風(fēng)貌。 第三，合理制定城市規(guī)劃編制，依法審批城市規(guī)劃。繼續(xù)加快各層次城市規(guī)劃的編制，進(jìn)一步深化、細(xì)化各專業(yè)規(guī)劃的同時(shí)，研究制定分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，完善城市規(guī)劃體系，依法履行審查、審批程序，使規(guī)劃管理做到有法可依，減少領(lǐng)導(dǎo)決策的隨意性。 第四，更新規(guī)劃觀念，增強(qiáng)市場(chǎng)觀念，改進(jìn)規(guī)劃管理方式。使規(guī)劃起到既能保護(hù)公共利益，又能適應(yīng)市場(chǎng)需求的作用，根據(jù)不同時(shí)期的目標(biāo)特點(diǎn)，區(qū)分強(qiáng)制性和指導(dǎo)性兩方面內(nèi)容。規(guī)劃管理的重點(diǎn)是對(duì)強(qiáng)制性的管制，未經(jīng)批準(zhǔn)不得變更強(qiáng)制性指標(biāo)；非強(qiáng)制性指標(biāo)作為政策導(dǎo)向，應(yīng)具有適應(yīng)市場(chǎng)彈性。進(jìn)一步放開規(guī)劃編制和規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃編制水平的提高。目前，在規(guī)劃管理中，要依據(jù)強(qiáng)制性指標(biāo)加強(qiáng)宏觀管理，做到有針對(duì)性和可操作性，切實(shí)指導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。 第五，要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，完善配套措施。應(yīng)依照法定程序組織編制、審批、實(shí)施和變更規(guī)劃，完善規(guī)劃管理行政執(zhí)法程序，落實(shí)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容貫徹實(shí)施的法律責(zé)任，明確規(guī)定詳細(xì)規(guī)劃在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)管理中的先決地位，建立健全規(guī)劃管理行政過錯(cuò)責(zé)任追究制，依法處罰違反規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容、干預(yù)規(guī)劃管理實(shí)施的行為，杜絕因領(lǐng)導(dǎo)人的變更和因領(lǐng)導(dǎo)的好惡而隨意變更規(guī)劃的現(xiàn)象，督促規(guī)劃管理機(jī)關(guān)和管理人員增強(qiáng)法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。要充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，建立規(guī)劃管理的社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制，推行規(guī)劃審批前的公示制度。在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，切實(shí)保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，使規(guī)劃方案建立在各方利益充分協(xié)商的基礎(chǔ)上。應(yīng)逐步實(shí)行規(guī)劃審批后的公示制度，使規(guī)劃置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，增強(qiáng)規(guī)劃管理的透明度，防止濫用權(quán)力。城市規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)加大工作力度，建立起多級(jí)監(jiān)督舉報(bào)體系，把違法用地和違法建設(shè)控制在最低水平。要強(qiáng)化城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，切實(shí)解決規(guī)劃管理權(quán)下放問題，把城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各區(qū)、市、縣和先導(dǎo)區(qū)、大學(xué)區(qū)等，納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
